Чернега Р.Т. Право громадян на участь у місцевому самоврядуванні України: стан та шляхи вдосконалення

summary

У вступі висвітлюється актуальність теми дисертації, ступінь наукового опрацювання проблеми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначаються мета та завдання, об'єкт і предмет дисертаційного дослідження, його методологічна й теоретична основи; наукова новизна та практичне значення одержаних результатів; подані відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Перший розділ – “Теоретико-методологічні засади права громадян на участь у місцевому самоврядуванні України” присвячений розкриттю теоретико-методологічних, історико-правових проблем права громадян на участь у місцевому самоврядуванні, зокрема запропоновано визначення поняття участі громадян у місцевому самоврядуванні, основних факторів, що покладені в основі реалізації права громадян на участь у місцевому самоврядуванні.

У підрозділ 1.1 “Аналіз проблеми права громадян на участь у місцевому самоврядуванні у вітчизняних та зарубіжних наукових дослідженнях” піддаються аналізу сучасні та класичні наукові підходи та дослідження в галузі місцевого самоврядування, зокрема реалізації права громадян на участь у місцевому самоврядуванні.

З початку 90-х років вітчизняна практика і теорія державотворення починають інтенсивно розвиватися. Формуються нові сучасні погляди на інститут місцевого самоврядування, в тому числі виникають спроби дослідити поняття та форми безпосередньої участі громадян у місцевому самоврядуванні в Україні. Про це, перш за все, свідчить зміст Конституції України, прийняття Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, вихід друком низки монографічних праць, навчальних посібників, наукових збірників з проблем місцевого самоврядування. Підтвердженням цьому є праці М.О.Баймуратова, О.М.Бикова, П.Д.Біленчука, В.І.Борденюка,  В.М.Кампо, О.Л.Копиленка, П.М.Любченка, Н.М.Мироненко, Н.А.Мяловицької, Н.Р.Нижник, М.П.Орзіха, М.В.Підмогильного, В.Ф.Погорілка, М.О.Пухтинського, Н.І.Рудої, М.Ф.Селівона, В.М.Скрипничука,  Ю.М.Тодики, О.Ф.Фрицького та ряду інших.

Аналіз суспільно–політичної ситуації в країні свідчить про підвищення рівня зацікавленості громадян у вирішення місцевих проблем як безпосередньо, так і через представницькі органи місцевого самоврядування.

Розвиток і становлення ефективного права громадян на участь у місцевому самоврядуванні України в сучасних умовах значною мірою стримується внаслідок різних факторів: економічних, політичних. Крім того, стримуючою причиною є існуючий стан наукових теоретико-практичних знань. Сюди слід віднести наявність неоднозначних, часом суперечливих підходів до визначення сутності самого поняття права громадян на участь у місцевому самоврядуванні, функцій та завдань, шляхів вдосконалення реалізації права громадян на участь у місцевому самоврядуванні України.

Тому наявність єдиних ідеології, єдиних підходів мало б зняти існуючу нелогічність, коли різні юридичні норми виписуються, виходячи з різних теорій: і громадівської, і державницької. В Україні діє модель місцевого самоврядування, яка спирається на Європейську Хартію місцевого самоврядування. 

Через призму становлення і функціонування місцевого самоврядування досліджуються поняття, становлення та розвиток права громадян на участь у місцевому самоврядуванні України.

Аналіз в сучасних наукових дослідженнях питань участі громадян у місцевому самоврядуванні України є однією з передумов вирішення проблем становлення порівняно нового для сучасного українського суспільства інституту місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.2 “Історичний аспект розвитку права громадян на участь у місцевому самоврядуванні України” досліджуються основні історичні періоди розвитку права громадян на участь у місцевому самоврядуванні, форми та способи, за допомогою яких населення брало участь у вирішення місцевих проблем.

Витоки самого інституту місцевого самоврядування, а також процесів, пов’язаних з участю у ньому людей, в Україні беруть свій початок з часів існування у слов’янських народів родин та племен, які були первинними елементами організації суспільства. Як свідчать сторінки історії у слов’ян демократичні принципи були в основі громадського ладу, що підтверджує факт існування  вищої форми суспільного ладу у наших пращурів.

Найвищою формою безпосередньої демократії було “віче”. Київська Русь, а далі й Галицько-Волинське князівство мали розвинутий міський лад, основною рисою якого було широке громадське самоврядування.

Особливого розвитку місцеве самоврядування отримало із запровадженням на території України Магдебурзького права, яке створило нову юридичну основу для утвердження громадського самоврядування в Україні.

Литовсько-польська доба зумовила зміни в адміністративно-територіальному поділі України, державному управлінні та системі місцевого самоврядування.

Основою суспільної організації та ведення господарства були “дворища”, які об’єднувались у громаду, що мала свої ліси, пасовиська... адміністрацію і суд на своїй території... Кільканадцять громад творили волость... Зібрання волості звалися вічем, громадою або копою. На Закарпатті діяло волоське право. Осадчий, що закладав село, звався князем... вів управу і суд у своїм селищі, але за участю громади.

Широкими можливостями щодо участі в управлінні місцевими справами характеризувалися і наступні періоди в історії України.

Криза місцевого самоврядування настала з моменту утворення СРСР. У період перебування України у складі СРСР, як радянської республіки, сам термін “місцеве самоврядування” було вилучено з ужитку. “Влада рад” вважалася найдемократичнішим здобутком “соціалістичного суспільства” і називалася “народовладдям”.

Фактичне відродження місцевого самоврядування почалося після обрання нового складу Верховної Ради ще тоді Української РСР та місцевих рад народних депутатів у березні 1990 р. Правовий фундамент був започаткований після прийняття Закону Української РСР “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” в грудні 1990 р., у якому вперше в нашій державі були відроджені принципово нові ідеї, покладені в основу демократизації державно-правового життя на місцях.

Таким чином, вивчення історичного досвіду розвитку та становлення в Україні місцевого самоврядування дозволить більш глибоко дослідити природу участі громадян у цих процесах. Історичні форми безпосередньої демократії допоможуть зорієнтуватися у виборі сучасних шляхів реалізації громадянами їх права на участь у місцевому самоврядуванні.

У підрозділі 1.3 “Поняття та сутність права громадян на участь у місцевому самоврядуванні України” шляхом дослідження сутності участі громадян запропоновано поняття права громадян на участь у місцевому самоврядуванні.

На сучасному етапі, що характеризується широкими реформаторськими подіями у політичному, економічному, духовному житті України, проблема створення дієвої вітчизняної системи місцевого самоврядування, яка б оптимально відповідала стійким самоврядним традиціям українського державотворення, набуває першочергового значення. Про цей факт свідчать Укази Президента України, відповідно до яких розвиток місцевого самоврядування є на сучасному етапі одним з найпріоритетніших напрямків державної політики України. Адже без місцевої демократії не може бути демократії загальнодержавної. Для прикладу, Європа, споруджуючи нову геополітичну архітектуру на нашому континенті, ніколи не забуває цю стару, вивітрену століттями істину. Бо звикла рахуватися не лише з великим політиками, а й зважати на думку пересічних громадян.  

Питання природи права громадян на участь у місцевому самоврядуванні лежить в межах предмета місцевого самоврядування. Адже об’єднання мешканців тих чи інших територіальних одиниць завдяки спільним інтересам у територіальній спільності, діяльність яких позбавлена недоліків бюрократичного процесу прийняття рішень, визначають природу місцевого самоврядування, становлять його соціальне підґрунтя. Творення місцевої демократії без залучення громадян неможливе. Це єдиний нерозривний процес. Тому саме участь громадян є показником розвитку місцевого самоврядування. Тобто, місцеве самоврядування можна трактувати як певну діяльність жителів територіальної громади щодо здійсненні місцевих справ. Отже, можна ствердити, що участь громадян України у самоврядуванні є певною діяльністю людини.

Що в такому разі являє собою діяльність і чим вона зумовлена. В психології – це дія, процес (англ. action, perfomance), підконтрольні уявленню про результат. Якщо перефразувати цю тезу в контекст реалізації громадянами права на участь у самоврядуванні, то можна вивести наступне твердження. Участь громадян у місцевому самоврядуванні являє собою діяльність, спрямовану на досягнення конкретного результату – як задоволення своїх повсякденних проблем, так і вирішення проблем громади в цілому. Ця діяльність забезпечується відповідною самоорганізацією людини.

Безперечним фактом є те, що діяльність людини завжди викликана певними мотивами та причинами. Це зумовлено також і складністю самої природи людини, неоднорідністю її потреб. Для досягнення мети особа здійснює відповідні дії, що певним чином вмотивовані.

Зроблено висновок, що в основі діяльності, пов’язаної з реалізацією права громадян на участь у місцевому самоврядуванні, покладені два фактори: соціально-психологічний та правовий (юридичний). Перший дає можливість людині співіснувати з іншими індивідуумами, досягати згоди у прийнятті рішень. Другий – забезпечує і визначає правове поле, в межах якого повинні проходи суспільно-політичні процеси на всіх рівнях влади.

У підрозділі 1.4 “Міжнародний досвід реалізації права громадян на участь у місцевому самоврядуванні” проводиться аналіз міжнародного законодавчого досвіду ряду європейський країни та США щодо реалізації у них права громадян на участь у місцевому самоврядуванні.

Важливим аспектом у цьому контексті є ратифікація Верховною Радою України низки міжнародних документів, що регулюють правовідносини у сфері місцевого самоврядування. Про що свідчить і стаття 9 Конституції України.

Входження України до світових організацій в якості повноправного члена поклало на неї певні обов’язки щодо реалізації своїх міжнародно-правових зобов’язань не тільки на міжнародній арені, але й всередині країни. Наявність міжнародних документів, що регулюють питання місцевого самоврядування в національному законодавстві України забезпечує виконання нею ряду зобов’язань. Крім того, зарубіжний досвід регулювання суспільних відносин в сфері участі громадян у місцевому самоврядуванні дає можливість українським законодавця, політикам, науковця, представникам територіальних громад спільно досягти мети по створенню ефективного інституту місцевого самоврядування в Україні, що забезпечується реальною участю громадян у цих процесах.

Другий розділ – “Реалізація права громадян на участь у місцевому самоврядуванні України” присвячений дослідженню форм та інституцій, за допомогою яких громадяни реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні України, вивченню діяльності депутатів місцевих рад. Викладені конкретні пропозиції щодо вдосконалення реалізації права громадян на участь у місцевому самоврядуванні.

У підрозділ 2.1 “Форми реалізації права громадян на участь у місцевому самоврядуванні України” проаналізовано основні інститути та форми місцевої демократії, за допомогою яких громадяни реалізовують своє право на участь у місцевому самоврядуванні.

Досліджено основні права щодо участі громадян у місцевому самоврядуванні, закріплені в Конституції України. Їх розділено на дві групи: індивідуальні, що належать кожному громадянинові і можуть бути реалізовані будь-яким окремим членом територіальної громади незалежно від інших її членів, та колективні, здійснення яких можливе лише шляхом групових дій певної кількості або всіх членів територіальної громади.

Основний Закон України передбачає такі індивідуальні форми реалізації громадянами права на участь у місцевому самоврядуванні: участь у місцевих референдумах, місцевих виборах; служба в органах місцевого самоврядування; оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування, посадових осіб; відшкодування за рахунок місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб при здійсненні ними своїх повноважень; право направляти індивідуальні і колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Законами України визначені і колективні форми, зокрема такі, як утворення органів самоорганізації населення; право збиратись та проводити збори, мітинги, походи і демонстрації. До таких форм слід також віднести контроль за виконанням депутатами та сільськими, селищними, міськими головами своїх передвиборчих програм та наказів виборців; використання виборцями щодо депутатів, міських, селищних, сільських голів важелів відповідальності за не виконання своїх зобов’язань перед виборцями; контроль за виконанням вже прийнятих рішень; підготовка альтернативних проектів з конкретних питань; діяльність громадських рад і дорадчих груп при сільських, селищних, міських головах.

Проаналізувавши перелік цих форм, через які громадяни реалізують своє конституційне право на участь у місцевому самоврядуванні можна класифікувати за такими групами: за джерелом закріплення; за способом здійснення демократії на місцевому рівні; за кількістю суб’єктів; за приналежністю особи до громадянства; за юридичними наслідками.

У підрозділі 2.2 “Повноваження депутата місцевої ради-юридична гарантія права громадян на участь у місцевому самоврядуванні України” вивчається правовий статус депутата місцевої ради, порядок його обрання (зміни виборчого законодавства), а також наводяться конкретні практичні приклади налагодження співпраці між виборцями (громадою), депутатом та відповідною місцевою владою.

Становлення демократичної суверенної держави в Україні привело до процесів “переосмислення” суспільної думки у ставленні до влади. Автор вважає, що необхідність довіри до державних органів та органів місцевого самоврядування, до представників рад всіх рівнів є передумовою створення та існування демократичної країни, що характеризується правовою державою з міцним громадянським суспільством. Важливе місце у досягненні цієї мети належить саме депутатам місцевих рад. Проблема взаємозв’язку депутата місцевої ради з населенням відповідної територіальної громади є визначальною у процесі творення необхідного на сьогоднішній день взаємодоповнюючого діалогу між представницьким органом місцевого самоврядування і місцевою громадою. Актуальним є питання відповідальності депутата перед своїми виборцями та громадою у випадку невиконання ним покладених обов’язків, що призводить таким чином до порушення прав людини і громадянина.

У підрозділі 2.3 “Система інституцій, що забезпечують реалізацію права громадян на участь у місцевому самоврядуванні України” вноситься пропозиція щодо оформлення окремого поняття системи правових інституцій, за допомогою яких реалізуються права громадян на участь у місцевому самоврядуванні України.

Основними проблемними питаннями є: перше, визначення окремої відмінної від системи органів місцевого самоврядування системи форм безпосередньої демократії. Друге, спробувати остаточно дати визначення поняттю системи, за допомогою якої громадяни можуть реалізувати своє конституційне право на участь у місцевому самоврядуванні, та сформувати всю структуру даної системи.

Оперуючи поняттями системи місцевого самоврядування, знаючи, які складові інститути та форми входять до цієї системи, можна спробувати вивести поняття системи. Вона являє собою множину елементів: суб’єктів (територіальну громаду, представницькі органи місцевого самоврядування, органи самоорганізації місцевого населення) та процесуальних механізмів використання права громадян на участь у місцевому самоврядуванні (форми безпосередньої демократії), що знаходяться у відношеннях і зв’язках одне з одним і створюють певну цілісність, єдність. Ця система регулює відносини щодо реалізації громадянами свого права на участь у місцевому самоврядуванні.

Отже, система демократії на місцях основним своїм завданням має забезпечення через відповідні інституції реалізацію права місцевого населення на участь у вирішенні місцевих проблем.

У підрозділі 2.4 “Шляхи вдосконалення реалізації права громадян на участь у місцевому самоврядуванні України” запропоновано рекомендації щодо вдосконалення участі громадян у місцевому самоврядуванні в Україні.

Шляхи вдосконалення участі населення країни у місцевому самоврядуванні слід розділити на два напрями: вирішення загальнодержавних проблем та зміна місцевої політики щодо забезпечення громадянами їх прав на участь у місцевому самоврядуванні. Законодавство України про місцеве самоврядування потребує кардинального оновлення, наближення його до європейських стандартів. Необхідність проведення муніципальної реформи набула ще більшої актуальності в контексті реформи політичної системи. Забезпечення сталого розвитку конституційних принципів місцевого самоврядування можливе лише на основі кардинальної зміни вектора державотворення, переходу від концентрації влади, повноважень та ресурсів у центрі до їх перерозподілу на користь територіальних громад відповідно до принципів Європейської хартії місцевого самоврядування.