Реєнт О.О. Право депутатської недоторканності (питання теорії та практики)

summary

У вступі обґрунтовується вибір теми, її актуальність, дається характеристика джерельної бази та стану вивчення проблеми, зазначається зв’язок дисертації з науковими програмами; визначаються об’єкт, предмет дослідження; формулюються його мета і основні завдання; розкривається методологія наукового пошуку, новизна роботи, найбільш суттєві наукові положення, висновки та пропозиції, їх практичне значення; наводяться відомості про апробацію та публікацію основних положень дисертації, її структуру й обсяг.

У першому розділі – «Теоретичні засади права депутатської недоторканності» – простежено процес еволюції юридичного інституту правової недоторканності за такими відомими джерелами, як «Закони царя Хаммурапі» (ХVIII ст. до н.е.) у Давній Месопотамії, твори давньогрецького мислителя Платона (428 або 427 рр. до н.е. − 348 або 347 рр. до н.е.), пам’ятка давньоримського права – «Закони ХІІ таблиць» (бл. 450 р. до н.е.), закони Валерія і Горація (449 р. до н.е.) та ін.

Про зміни в розумінні категорії правової недоторканності в країнах Західної Європи та в Київській Русі в період раннього середньовіччя свідчать такі твори, як «Салічна правда» (V–VI ст.), роботи французьких вчених Ф. де Куланжа та Крелля, «Саксонський капітулярій» короля Карла Великого, «Руська правда» (ХІ ст.) князя Ярослава Мудрого, «Правда Іне» (VІІ–VІІІ ст.), Глостерський статут (1278 р.), праці англійських істориків Поллока і Метланда, «Велика хартія вольностей» короля Іоанна Безземельного (ХІІІ ст.), І Вестмінстерський статут (1275 р.), Вінчестерський статут (1285 р.), «Саксонське зерцало» (ХІІІ ст.), «Березневий ордонанс» (1357 р.), «Золота булла» (ХV ст.), «Законник Лека Дукач’їні», «Закон судний людям».

На українських землях у XVІІІ – на початку ХІХ ст. імунітетні права закріплювалися у «Пактах і конституціях законів та вольностей Війська Запорозького» (1710 р.), збірці «Права, за якими судиться малоросійський народ» (1743 р.).

Важливою конституційно-історичною віхою в Росії стало запровадження двопалатної системи. Одночасно з Державною думою на Державну раду також покладався обов’язок виконувати функції загальнонаціонального представницького органу.

Після встановлення радянської влади перша Конституція Української Соціалістичної Радянської Республіки 1919 р. взагалі не передбачала депутатського імунітету. Конституція СРСР від 5 грудня 1936 р. у ст. 52 зафіксувала основи недоторканності радянських депутатів. Цю ж модель депутатського імунітету 1936 р. було збережено і відтворено в Конституції СРСР 1977 р., а потім і в Конституції УРСР 1978 р.

У незалежній Україні принцип депутатської недоторканності набув значної актуальності у зв’язку з посиленням політичного протистояння в суспільстві. Саме тому у Конституції України (1996 р.) набагато більше уваги приділено інституту парламентського імунітету, ніж це було в попередніх конституційних актах.

Загалом у сучасній правовій думці стосовно розв’язання проблеми депутатської недоторканності сформувалась значна кількість різноманітних підходів. Разом з тим, на наш погляд, головною причиною всіх суперечностей у чинному законодавстві, яке регламентує парламентський імунітет, є традиційність сучасного законотворення у відповідності до попередніх правових актів. Саме цей фактор породжує значну кількість колізій у правовому статусі народних депутатів. Крім того, створені в період зародження демократичних відносин нормативні акти, котрі обмежували свавілля бюрократичного партійного апарату щодо представників опозиції, на той час були прогресивними і необхідними для суспільства. Однак в умовах багатопартійності, яка нині сформувалася в Україні, вони почали відігравати відверто негативну роль, що жодним чином не сприяє розбудові демократичного громадянського суспільства.

Надається авторське бачення визначення «депутатської недоторканності (імунітету)» – це один із найважливіших конституційних принципів, який гарантується державою, елемент правового статусу народного депутата, який юридично закріплений Основним Законом і є умовою успішної та ефективної діяльності депутатів, забезпечує безперешкодне та ефективне здійснення народним обранцем своїх функцій, що супроводжується особливим порядком притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешту.

Дослідження історичного процесу зародження та еволюції правового інституту парламентської недоторканності у системах конституційного права різних країн на різних етапах їх розвитку засвідчує, що витоки цієї юридичної категорії походять ще з часів утворення перших централізованих держав з різними формами політичного устрою, в яких одночасно зі зростанням соціальної стратифікації та майнової і правової диференціації їх населення все більшої ваги почав набувати статус окремих посадовців, які були носіями державної та релігійної форм влади. Разом зі зростанням загрози збройних конфліктів і зародженням дипломатії в давні часи поряд зі світською та релігійною недоторканністю з’являється імунітет іноземних послів. У період середньовіччя найбільші привілеї на недоторканність та імунітет у західноєвропейських державах мала християнська церква, проте одночасно розвивався і правовий інститут світського імунітету, що нерідко призводило до децентралізації влади.

Чинна законодавча база України, яка регламентує депутатську недоторканність, містить істотну кількість колізій, які Конституційний Суд України неодноразово спростовував своїми рішеннями. Тож необхідно визнати, що у сучасній правовій науці провідні дослідники по-різному характеризують категорію депутатського імунітету, що, у свою чергу, спричиняє збільшення суперечностей у суспільстві, адже процеси законотворення в Україні базуються на традиційній моделі права. Прийняті у період запеклої боротьби новонародженої демократичної опозиції з системою командно-адміністративного управління правові документи мали на меті посилення юридичного захисту опозиційних депутатів від свавілля партійного апарату, однак в умовах збалансованості різних політичних сил ці юридичні норми почали негативно впливати на розвиток парламентаризму в нашій країні, сприяючи зловживанням та корумпованості серед депутатського корпусу. Вивчення правової недоторканності та відповідальності місцевих депутатів в Україні дозволяє стверджувати, що у переважній більшості випадків як суди, так і органи попереднього слідства не звертали уваги на депутатський статус підсудних, коли вчинене правопорушення не було напряму з цим пов’язане. Крім того, траплялись випадки, коли ці матеріали навіть не потрапляли до протоколів судового засідання та вироків, хоча виявлення цих фактів про підсудного могло кардинально змінити хід судових справ. Необхідно звернути увагу на те, що у справах, пов’язаних з депутатською діяльністю, практично відсутні дані про звільнення з займаних посад притягнених до відповідальності за посадові правопорушення, чи про дострокове припинення їх депутатських повноважень, коли такі заходи не були здійснені на рівні досудового слідства.

Високий статус, який має народний депутат у зв’язку з публічним уособленням народовладдя завдяки делегуванню йому виборцями права виконувати їх волю у галузі державного керівництва на рівні законотворення обґрунтований в Конституції України і закріплений недоторканністю, особливостями якої є час, зміст і обсяг набуття, а також порядок притягнення депутата до відповідальності у випадках здійснення ним дисциплінарних, адміністративних чи кримінальних правопорушень.

У сучасних умовах парламентською недоторканністю наділені члени законодавчих органів переважної більшості держав; депутатський імунітет є обов’язковим традиційним компонентом забезпечення незалежності представницьких органів влади, захисту демократизму та парламентаризму у будь-якому суспільстві; в ході історичного розвитку правового інституту депутатського імунітету разом із загальним суспільним прогресом, який включає в себе економічний, політичний, соціальний і культурний розвиток, загальні обсяги парламентської недоторканності поступово зменшуються (у більш розвинених країнах).

У другому розділі – «Парламентський імунітет як основа статусу та гарантія недоторканності народного депутата» – досліджено значення правового імунітету у структурі юридичного статусу парламентарія і розглянуто його недоторканність у системі гарантій народного депутата. Ретельне вивчення різноманітних джерел та наукової літератури дозволяє стверджувати, що народні обранці, які є професійними політиками, у своїй діяльності потребують особливого статусу, гарантій і правового поля, котрі базуються на інституті парламентського імунітету, адже діяльність члена законодавчого органу державної влади призводить не до прийняття суто політичних рішень, а до ухвалення державних рішень, які можуть мати політичний характер.

Важлива роль морально-етичних норм та вимог у загальній культурі та правовому становищі народного депутата зумовлена тим, що виборці наділяють свого обранця відповідними владними повноваженнями для успішної реалізації влади, носієм якої є народ. У демократичних правових системах електорат делегує своє право на вираження власної волі та здійснення публічної влади своїм представникам  народним депутатам, які публічно обираються шляхом демократичного волевиявлення виборців, а тому, виконуючи цю надзвичайно важливу для суспільства місію, народні депутати мають спеціальний юридичний статус, вістрям якого є правовий імунітет.

У зв’язку з тим, що народний депутат обирається на свою посаду, до повноважень і гарантій якої входить юридичний імунітет та право здійснювати суверенітет народу через представництво народу чи його певної частини в окремій гілці державної влади, яка наділена повноваженнями законодавчого характеру для виконання певного політичного та соціального призначення, конституційно-правовий статус цієї посади обумовлюється конституційно-правовим статусом та функціями органу влади, до якого обрано народного депутата, та є однією з гарантій конституційного ладу держави. Саме тому парламентарі володіють особливою гарантією успішної реалізації їх повноважень у вигляді правової недоторканності.

Головною умовою отримання права парламентського імунітету слід вважати наявність в особи депутатського мандату, який набувається після складання народним обранцем відповідної публічної присяги на вірність українському народові  саме з цього моменту особа набуває права юридичної недоторканності. Проте через відсутність ефективного адміністративно-правового механізму відкликання парламентаріїв утворилося широке поле для різного роду посадових зловживань народних депутатів.

Чинна система гарантій парламентарія, основою якої є парламентський імунітет, є важливою складовою загального механізму спеціального статусу народного депутата, а її функціонування визначається великим обсягом законодавчих і нормативних актів, які покликані забезпечувати ефективне виконання народними депутатами їх посадових обов’язків та функціональних завдань. Вітчизняна правова думка визначає різні підходи до класифікації цих гарантій парламентаріїв, жоден з них не є досконалим, проте, головну роль у них відіграє депутатська недоторканність. Правовий інститут депутатського імунітету, як вирішальна гарантія парламентаріїв, поділяється на такі важливі складові, як парламентська недоторканність та невідповідальність народних обранців, за якими визначається юридичний статус народного депутата у процесі виконання ним посадових обов’язків. Депутатська недоторканність у конституційних системах пострадянських держав зазвичай має статичні риси й абсолютний характер через консерватизм та інерційність конституційного права, яке носить на собі відбиток тоталітаризму, тоді, як у державах із високим рівнем економічного розвитку, в яких уже відбулося становлення громадянського суспільства, а демократичні традиції набули усталеного характеру, вона відіграє незначну роль і має доволі обмежений і формальний характер, жодним чином не впливаючи на перерозподіл національного багатства.

Аналіз різних видів і форм гарантій народних депутатів наштовхує на думку про постійно зростаюче прагнення депутатського корпусу України будь-якою ціною набути вивищення над основною масою населення нашої держави через порушення принципу рівності всіх громадян перед законом, адже, як свідчить загальновідомий правовий принцип – «право одного закінчується там, де починається право іншого». Більше того, вищезазначені гарантії (найважливішою з яких є депутатська недоторканність) мають неухильну тенденцію до зростання як у кількісному, так і в якісному відношенні, неминуче призводячи до дисбалансу між різними гілками влади. На наш погляд, зараз в Україні разом зі зміною системи виборів від мажоритарної до голосування за партійними списками вони набувають відверто негативного характеру і потребують негайного перегляду та зменшення для послаблення соціальної напруги й прискорення процесів становлення громадянського суспільства.

Зауважимо, що теоретичне прагнення забезпечити недоторканність народних депутатів при здійсненні ними представницьких функцій на практиці перетворюється у зловживання з боку останніх, оскільки, усвідомлюючи свою безкарність, деякі з них вчиняють правопорушення, на які пересічні громадяни не наважилися б, усвідомлюючи неминучість застосування юридичних санкцій. Тому для стабільності сучасної конституційно-правової атмосфери необхідно значною мірою посилити відповідальність народних депутатів шляхом забезпечення максимальної прозорості їх діяльності, яка можлива лише за умови формування громадянського суспільства.