| summary: | У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета та завдання дослідження, його об’єкт, предмет та методологічна основа, розкривається наукова новизна одержаних результатів, їх наукове та практичне значення, подаються відомості про особистий внесок здобувача, апробацію результатів дослідження та кількість публікацій з теми дослідження, про його структуру та обсяг.
: теоретико-методологічні аспекти» проаналізовано сутність самоврядування та місцевого самоврядування в їх співвідношенні з соціальним управлінням та державним управлінням, а також етапи розвитку місцевого самоврядування в Україні.
У підрозділі 1.1. «Сутність явища самоврядування у його співвідношенні з управлінням» аналізується первісна сутність, основні ознаки та еволюція самоврядування в його співвідношенні з соціальним управлінням.
Розглядаючи суспільство як самокеровану соціальну систему, фундаментальною властивістю якого є здатність до саморозвитку, дисертант проводить ідею про те, що на найвищому рівні теоретичного узагальнення поняття «самоврядування» може застосовуватися для позначення будь-яких проявів соціальної самоорганізації, саморегуляції, що відбуваються у суспільстві. У такому значенні цей термін включає в себе і поняття соціального управління, різновидом якого є державне управління, що здійснюється від імені держави, яка також є формою самоорганізації суспільства, а не інститутом, нав’язаним йому зовні.
Водночас, зважаючи на системний характер суспільства, поняття «самоврядування» включає в себе також різноманітні форми самоорганізації відповідних соціальних спільнот, з яких складається суспільство як багаторівнева соціальна система. Залежно від системоутворюючих чинників їх утворення самоврядування може поділятися на різні види, до яких належить насамперед місцеве (територіальне) самоврядування, що здійснюється у територіальних колективах, і корпоративне (нетериторіальне), яке здійснюється у різноманітних об’єднаннях людей, створених за політичними, економічними та іншими ознаками. Тому автор, керуючись такими підходами, пропонує розглядати термін «самоврядування» як родове поняття, що може вживатися для позначення будь-яких видів (форм) самоорганізації суспільства як багаторівневої соціальної системи.
Аналізуючи співвідношення самоврядування та управління з точки зору природи влади, що здійснюється в процесі їх здійснення, характеру взаємодії суб’єкта й об’єкта управління та джерела соціального регулювання, автор відзначає, що самоврядування, на відміну від управління, представляє систему управління, яка характеризується відсутністю розриву між суб’єктом і об’єктом управління. Проте таке самоврядування було притаманне лише первісним спільнотам людей. З виділенням же спеціального апарату управління, поява якого була зумовлена ускладненням суспільства як соціальної системи, воно поступово перетворилося в управління, різновидом якого є державне управління, що виникло одночасно з державою.
Виходячи з цих позицій, дисертант констатує, що у сучасному соціально неоднорідному суспільстві на всіх рівнях його соціальної організації здебільшого здійснюється звичайне управління, яке поєднується з окремими елементами самоорганізації та саморегуляції. У такому сенсі поняття „самоврядування” відображає лише певну автономію відповідних соціальних спільнот та їх органів у вирішенні питань їх життєдіяльності насамперед відносно держави, яка є формою самоорганізації суспільства.
У підрозділі 1.2. «Сутність місцевого самоврядування у його співвідношенні державним управлінням» автор, керуючись сформульованими у підрозділі 1.1 підходами, розглядає основні риси місцевого самоврядування як різновиду соціального управління у контексті його співвідношення з державним управлінням.
З цією метою в роботі значне місце приділяється з’ясуванню природи влади, що реалізується в процесі управління на рівні територіальних громад, характеру взаємозв’язків між його суб’єктом і об’єктом та соціальних норм, на основі яких здійснюється це управління. За результатами відповідного аналізу в роботі обґрунтовано, що у сучасних умовах місцеве самоврядування є різновидом соціального управління, яке за своїми ознаками реально співвідноситься з державним управлінням. Це відображається в тому управління, яке здійснюється в процесі місцевого самоврядування:1) є процесом реалізації влади, джерелом якої є народ; 2) характеризується наявністю розриву між його суб’єктом та об’єктом; 3) здійснюється здебільшого через відповідний апарат, який є носієм інтересів, багато в чому відмінних від інтересів суспільства та територіальних громад; 4) здійснюється переважно за допомогою правових норм, які є результатом правотворчості відповідних органів держави, а не органів місцевого самоврядування; 5) є об’єктом державного управління з боку держави, яка здійснює щодо місцевого самоврядування практично всі функції державного управління.
З огляду на зазначене вище, дисертант доходить висновку, що у сучасних умовах місцеве самоврядування слід розглядати як відносно відокремлену частину державного управління, здійснення якого повинно пов’язуватися з діяльністю не лише органів державної влади, а й органів місцевого самоврядування, а вживаний у Конституції України термін “місцеве самоврядування” – як умовну назву демократичної системи державного управління на місцях, що передбачає залучення громадян до управління державними справами на засадах відносної самостійності в межах, визначених Конституцією і законами України. Проте це, на думку автора, не означає відмови від використання терміну „місцеве самоврядування”, який, з одного боку, відображав би відносну автономію територіальних громад (колективів) та утворюваних ними органів стосовно центральних органів держави, а з іншого – стимулював би розвиток громадянської активності й ініціативи громадян в управлінні державними справами, сприяючи підвищенню їх політико-правової культури.
У підрозділі 1.3. «Становлення та розвиток місцевого самоврядування в Україні» відтворено процес розвитку конституційно-правового регулювання місцевого самоврядування та визначено особливості, які характеризували різні етапи його розвитку.
У роботі констатується, що розвиток місцевого самоврядування в Україні відбувався не завжди послідовно через об’єктивні і суб’єктивні фактори, серед яких – наявність відповідних розбіжностей щодо оцінки справжньої політико-правової природи місцевого самоврядування та щодо того, яким воно має бути в Україні. Ці розбіжності почергово відображалися у відповідних законодавчих актах, які стали своєрідними віхами в розвитку місцевого самоврядування.
Ретроспективний аналіз відповідних законодавчих актів та інших документів, які набули історико-правового характеру, засвідчив, що концептуальною основою реформ місцевого самоврядування в основному стала громадівська (громадська) теорія. У функціональному відношенні це дістало відображення у штучному відокремленні сфери державного управління від сфери місцевого самоврядування шляхом зосередження його діяльності на вирішенні питань місцевого значення, а в організаційному – у створенні паралельної системи управління на місцях, за якої питання місцевого значення повинні вирішувати органи місцевого самоврядування, а питання державного значення – місцеві органи виконавчої влади.
У роботі проаналізовані також низка програмних документів та проектів законів, в яких відображається концептуальне бачення майбутньої реформи місцевого самоврядування і проведення якої пов’язується з внесенням змін до Конституції України. За їх змістом дисертант констатує, що методологічною основою цієї реформи знову має стати громадівська теорія, що створює передумови для протиставлення місцевого самоврядування державному управлінню.
Розділ 2 «Місцеве самоврядування як форма децентралізації державного управління» присвячений аналізу поняття та основних форм децентралізації державного управління на рівень відповідних адміністративно-територіальних одиниць, на які поділяється територія сучасних держав, у тому числі України.
У підрозділі 2.1. «Поняття, суть та форми (види) децентралізації державного управління» розкривається поняття, природа та основні прояви децентралізації державного управління.
У роботі за результатами аналізу особливостей територіальної організації сучасних держав проводиться ідея, що децентралізація державного управління, змістом якої є розподіл повноважень по здійсненню завдань і функцій держави між центральними та місцевими органами публічної влади, притаманна будь-якій державі, територія якої складається з відповідних територіальних утворень, у межах яких функціонують відповідні органи державної (публічної) влади, призначені для впровадження державної політики на місцях. При цьому у роботі констатується, що природа децентралізації державної влади може бути різною. Зокрема, залежно від прийнятої форми державного устрою вона може набувати політичного або адміністративного характеру, хоча такий поділ, на думку автора, є дещо умовний, оскільки йдеться про розподіл повноважень по здійсненню державної влади, яка за своєю природою завжди є політичною.
У роботі визначено, що адміністративна децентралізація, на відміну від політичної, опосередковує відносини з приводу розподілу повноважень між центральними і місцевими органами здебільшого у сфері виконавчої влади. При цьому дисертант розрізняє суто адміністративну і демократичну децентралізацію державної влади, одночасно застерігаючи, що такий поділ є умовним, оскільки в обох випадках ідеться про розподіл повноважень по здійсненню завдань і функцій виконавчої влади. Різниця між цими видами децентралізації влади полягає лише в тому, що у першому випадку держава наділяє відповідними повноваженнями місцеві органи державної влади, які формуються центральними державними органами, а в другому – органи влади, які формуються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць і функціонують на принципах відносної самостійності, межі якої визначаються конституцією та/або законом. У зв’язку з цим останній вид децентралізації дістав назву місцевого самоврядування, яке залежно від особливостей конституційно-правового статусу адміністративно-територіальних одиниць може набувати різних правових форм. За умов такої децентралізації змінюється не природа влади, а характер взаємовідносин між центральними органами держави та органами місцевого самоврядування.
У підрозділі 2.2. «Місцеве самоврядування на рівні територіальних громад сіл, селищ та міст» міститься характеристика місцевого самоврядування, що здійснюється на первинному рівні системи адміністративно-територіального устрою України.
Зважаючи на те, що Конституція України носієм права на місцеве самоврядування визначила територіальну громаду – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста, в роботі значна увага приділяється дослідженню проблем добровільного об’єднання територіальних громад. За результатами відповідного аналізу автор доходить висновку, що у сучасних умовах суб’єктами права на місцеве самоврядування повинні визнаватися територіальні громади лише тих сіл, селищ та міст, які мають статус адміністративно-територіальних одиниць. У зв’язку з цим питання добровільного об’єднання (чи роз’єднання) територіальних громад не можуть вирішуватися виключно за рішеннями місцевих референдумів, які слід розцінювати лише як одну з форм їх участі у вирішенні питань адміністративно-територіального устрою, яким властивий державний характер.
Відзначаючи тенденцію до перебільшення ролі територіальних громад у системі місцевого самоврядування, автор проводить ідею про те, що у сучасних умовах воно реально здійснюється через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. При цьому за результатами аналізу компетенційних зв’язків між відповідними радами та їх виконавчими органами, очолюваних сільськими, селищними, міськими головами, у роботі констатується наявність тенденції до послаблення ролі представницьких органів у системі місцевого самоврядування за рахунок надмірного посилення у механізмі його здійснення позицій сільських, селищних, міських голів, які реально можуть „заблокувати” прийняття представницькими органами будь-яких рішень з питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, що породжує перманентні конфлікти між радами та їх виконавчими органами. З метою подолання цих вад у роботі сформульовано низку пропозицій про необхідність зміни підходів до розмежування повноважень між відповідними радами та їх виконавчими органами, а також щодо зміни правового статусу сільського, селищного, міського голови та порядку формування виконавчих органів відповідних рад.
У підрозділі 2.3. «Місцеве самоврядування в районах міст з районним поділом» розглядаються особливості місцевого самоврядування у містах з районним поділом, навколо якого в Україні тривають перманентні дискусії, зумовлені тим, що Конституція України питання організації управління районами в містах віднесла до компетенції міських рад, у зв’язку з чим чимало авторів взагалі заперечують можливість його існування.
За результатами системного аналізу відповідних положень Конституції України дисертант доходить висновку, що питання організації управління районами в містах повинні вирішуватися не шляхом ліквідації районних у містах рад, а шляхом розмежування повноважень і відповідних ресурсів між ними та міськими радами, виходячи з потреб забезпечення єдності в управлінні містом як єдиним цілісним організмом та наближення влади до людини. Тому система місцевого самоврядування в таких містах має включати не лише міські, а й районні в містах ради, які повинні в межах своїх повноважень вирішувати питання, що випливають з колективних потреб жителів районів.
Критично оцінюючи тенденцію до ліквідації місцевого самоврядування на рівні міських районів як таку, що не узгоджується з принципами демократичної децентралізації державної влади, яка повинна мати продовження на рівень міських районів, необхідність існування яких зумовлена неможливістю управління великим містом з єдиного центру, автор обґрунтовує тезу, що визнання права на місцеве самоврядування лише за міськими територіальними громадами призведе до простого переміщення централізму із загальнодержавного рівня на рівень міст із районним поділом. У результаті цього вирішення всіх питань, що випливають з колективних потреб жителів районів, фактично буде зосереджено на рівні управлінських структур, підпорядкованих виконавчим органам міських рад, очолюваних міськими головами, що призведе до невиправданого відчуження влади від людини.
У підрозділі 2.4. «Регіональне самоврядування як форма місцевого самоврядування» визначаються характерні особливості регіонального самоврядування та досліджуються проблеми його розвитку в умовах України.
З метою встановлення правомірності застосування терміну «регіональне самоврядування» у роботі з’ясовується зміст поняття „регіон”, яке зумовило назву відповідного самоврядування. Це дозволило автору сформулювати висновок про можливість використання цього терміну для позначення звичайних адміністративно-територіальних одиниць, які створюються між загальнодержавним і первинним рівнем системи адміністративно-територіального устрою й які за умов демократичного політичного режиму можуть слугувати просторовою основою для організації регіонального самоврядування.
Порівнюючи різні види місцевого самоврядування, дисертант відзначає, що регіональне самоврядування є самостійною формою самоврядування, яке відрізняється від вузько визначеного місцевого самоврядування та самоврядування, здійснюваного в умовах територіальної автономії, головним чином за ступенем децентралізації державної влади, що відображається в обсязі та характері повноважень, які передаються на рівень відповідних територіальних колективів та утворюваних ними органів.
Констатуючи наявність певних проблем в організації влади на рівні районів та областей, дисертант відзначає, що нині їх розв’язання пов’язується з внесенням змін до Конституції України. За їх змістом першоосновою відповідних реформ знову має стати громадівська теорія, яка визнає право на місцеве самоврядування лише за територіальними громадами сіл, селищ та міст. Це, як правило, пояснюється тим, що чимало вітчизняних вчених та політиків, вбачаючи в регіональному самоврядуванні загрозу цілісності держави, взагалі заперечують можливість його існування в Україні.
На противагу таким оцінкам, у дисертації обґрунтовується можливість і доцільність запровадження самоврядування на рівні районів та областей. Такого висновку автор дійшов, проаналізувавши засади конституційного ладу України та відповідні документи Ради Європи з питань місцевого і регіонального розвитку. За їх змістом право на місцеве самоврядування повинно визнаватися не лише за територіальними громадами сіл, селищ та міст, а й за територіальними колективами районів і областей, що має супроводжуватися зміною підходів до визначення на конституційному рівні поняття місцевого самоврядування, його системи та способів забезпечення інтересів держави на відповідних територіях.
У підрозділі 2.5. «Особливості місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі» проаналізовані особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у цих містах, які відповідно до Конституції мають визначатися окремими законами України.
Відзначаючи тенденцію до створення в містах Києві та Севастополі такої системи влади, яка притаманна для районів та областей, автор наголошує, що вихідною методологічною основою визначення особливостей здійснення місцевого самоврядування у цих містах має бути принцип, за яким їх жителі не повинні мати менше прав на участь у місцевому самоврядуванні, ніж жителі інших міст України. Тому наявність у Конституції спеціальних норм, за якими особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами, не повинна зводитися до обмеження на законодавчому рівні конституційного права жителів цих міст на місцеве самоврядування. Виходячи з пріоритету місцевого самоврядування, в роботі обґрунтовується висновок про те, що норми Конституції, які визначають засади здійснення місцевого самоврядування в Україні, повинні в цілому розповсюджуватися і на міста Київ та Севастополь, а тому система місцевого самоврядування у цих містах обов’язково повинна включати територіальну громаду, міську раду та її виконавчий орган, який має очолювати обраний територіальною громадою міський голова.
У руслі такого підходу дисертант пропонує можливі варіанти визначення особливостей здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади у містах Києві та Севастополі.
У підрозділі 2.6. «Територіальна автономія як форма місцевого самоврядування» розглядаються природа та юридичні ознаки територіальної автономії як однієї з сучасних форм місцевого самоврядування, яка слугує цілям децентралізації державного управління.
У роботі наголошується, що хоч територіальна автономія, на відміну від звичайного місцевого самоврядування, не є типовим явищем, проте сучасна державно-правова практика засвідчує наявність різноманітних форм (видів) територіальної автономії, які класифікуються за різними критеріями. Проте, незалежно від формальних ознак та тих факторів, що зумовили створення територіальної автономії, вона є формою децентралізації державної влади на рівень населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць, які мають особливий статус, відмінний від статусу звичайних адміністративно-територіальних одиниць.
З’ясовуючи ознаки територіальної автономії у співвідношенні з автономією суб’єктів федерації та звичайного місцевого самоврядування, автор доходить висновку, що територіальна автономія відрізняється від автономії суб’єктів федерації чи місцевого самоврядування за ступенем децентралізації державної влади. Йдеться про те, що обсяг повноважень територіальних автономій дещо вужчий за обсяг повноважень суб’єктів федерації, але ширший, ніж у звичайних органів місцевого самоврядування. При цьому, на відміну від звичайного місцевого самоврядування, територіальна автономія може бути проявом децентралізації не тільки виконавчої, а й законодавчої влади, що, звісно, не порушує унітарної природи сучасних держав, а також природи парламентів як органів законодавчої влади.
Розглядаючи територіальну автономію як одну з форм місцевого самоврядування, автор наголошує, що вона не є якимось унікальним явищем державно-правового життя. Такі форми самоврядування є особливими лише у тому смислі, що організація влади на рівні територіальної автономії дещо відрізняється від організації влади у звичайних адміністративно-територіальних одиницях, де здійснюється місцеве самоврядування чи державне управління.
Розділ 3 «Механізм держави та місцеве самоврядування» присвячений дослідженню питань віднесеності органів місцевого самоврядування до механізму держави, співвідношення між поняттями «орган державної влади» та «орган місцевого самоврядування», а також системних взаємозв’язків, що складаються між органами місцевого самоврядування та органами державної влади, визначеними в Конституції України як органи законодавчої, виконавчої та судової влади.
У підрозділі 3.1. «Механізм держави як система органів державної влади та органів місцевого самоврядування» з точки зору системного підходу дана загальна характеристика механізму держави та виявлені основні чинники віднесеності до нього сучасних органів місцевого самоврядування.
Виходячи з постулатів загальної теорії систем, дисертант обґрунтовує висновок, згідно з яким органи місцевого самоврядування є складовими частинами єдиного цілого – державного механізму, який з урахуванням ч. 2 ст. 5 Конституції України включає насамперед дві відносно відокремлені підсистеми органів: підсистему органів державної влади та підсистему органів місцевого самоврядування. Головною системною якістю державного механізму, яка детермінована властивостями народу як носія суверенітету й єдиного джерела державної влади, є те, що всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють одну владу, джерелом якої є народ.
За змістом дослідження визначені основні системоутворюючі чинники побудови механізму держави, до яких віднесені принцип поділу влади, система адміністративно-територіального устрою, сфери (об’єкти) державного управління, а також фактори цілісності державного механізму, до яких відноситься насамперед єдність цілей держави, реалізація яких має пов’язуватися з діяльністю як органів державної влади, так і органів місцевого самоврядування. При цьому встановлено, що в процесі реалізації цілей держави між державними органами й органами місцевого самоврядування виникають державно-управлінські відносини, завдяки яким забезпечується цілісність держави як соціальної системи та її сталий розвиток відповідно до поставлених цілей. Проте такі відносини не зводяться до прямого організаційного підпорядкування органів місцевого самоврядування органам держави. З огляду на зазначене у роботі доводиться, що Конституція не виключила органи місцевого самоврядування з механізму держави, а лише виокремила їх у відносно відокремлену підсистему органів, змінивши характер їх відносин з органами держави. Адже заперечення їх віднесеності до механізму держави, по суті, означало б заперечення цілісності держави.
У підрозділі 3.2. «Співвідношення органу держави та органу місцевого самоврядування» проведений порівняльний аналіз основних ознак органів державної влади та органів місцевого самоврядування як первинних елементів державного механізму.
За змістом дослідження загального поняття «державний орган» встановлено, що органам місцевого самоврядування в цілому всі загальні ознаки державних органів. Зокрема, у роботі визначено, що органи місцевого самоврядування, як і державні органи: засновуються (створюються) державою та формуються в порядку, встановленому законодавством; беруть участь у здійсненні функцій держави; відображають волю та інтереси держави, поєднуючи їх з інтересами територіальних громад; наділяються з метою реалізації завдань і функцій держави повноваженнями державно-владного характеру та відповідними матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами, необхідними для їх реалізації; мають юридично визначені організаційну структуру та територіальний масштаб діяльності; порядок (процедури), форми та методи їх діяльності визначаються нормами права; несуть відповідальність перед державою за свою діяльність.
З огляду на те, що місцеве самоврядування є формою децентралізації виконавчої влади в роботі також констатується, що органам місцевого самоврядування властиві основні ознаки органів виконавчої влади, до яких відноситься підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер їх діяльності. З іншого боку, органам місцевого самоврядування властива низка спеціальних ознак, за якими вони відрізняються від органів державної влади. Ці ознаки, як правило, зводяться до їхньої правової, організаційної та фінансової автономії, яка до того ж не є абсолютною. Завдяки зазначеним особливостям органи місцевого самоврядування й утворюють у державному механізмі відносно відокремлену підсистему органів, що беруть участь у реалізації завдань і функцій держави на засадах певної автономії, межі якої визначаються Конституцією і законами України.
У підрозділі 3.3. «Представницькі органи державної влади та місцевого самоврядування в механізмі держави» проаналізовані системні взаємозв’язки між парламентом та представницькими органами місцевого самоврядування, визначено їх місце в державному механізмі.
За змістом проведеного дослідження дисертант, спростовуючи тезу про те, що нібито Конституція остаточно зруйнувала систему рад як таку, що не узгоджується із закономірностями функціонування цілісних соціальних систем, де відбуваються процеси управління, послідовно проводить ідею, що Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та відповідні місцеві ради утворюють у механізмі держави цілісну підсистему представницьких, колегіальних органів, діяльність яких здійснюється практично в одних і тих самих організаційно-правових формах та на основі єдиних демократичних принципів, що, звісно, не виключає певних відмінностей між ними. Факторами цілісності системи представницьких органів є те, що їм властива певна функціональна єдність, відображанням якої є те, що їм притаманні єдині соціально-політичні функції (представницька, нормотворча, установча, контрольна, бюджетна), які є системоутворючими чинниками підсистеми представницьких органів і відображають їх специфічну роль у механізмі держави.
Конституційне визначення парламенту як єдиного органу законодавчої влади не порушує функціональної єдності цієї системи, оскільки його законодавча функція та нормотворча функція представницьких органів місцевого самоврядування є складовими більш загальної функції – нормотворчої функції держави, яка в теорії державного управління дістала назву „функція державного регулювання”. Її характерна особливість та, що в її реалізації беруть участь практично всі органи держави, в тому числі парламент та відповідні місцеві ради.
За результатами аналізу системних зв’язків між парламентом та відповідними радами обґрунтована домінуюча роль парламенту у відносинах з представницькими органами місцевого самоврядування. Така роль парламенту зумовлена тим, що він є представницьким органом державної влади, який уособлює весь народ, а відповідні ради – його частини. У роботі визначені основні форми управлінського впливу Верховної Ради України на представницькі органи місцевого самоврядування. У сукупності це дало підстави автору сформулювати тезу про те, що Конституція не зруйнувала систему представницьких органів, а лише змінила характер взаємозв’язків між ними, які раніше будувалися на принципах так званого демократичного централізму.
У підрозділі 3.4. «Виконавча влада і сфера місцевого самоврядування» виявлені та проаналізовані системні взаємозв’язки між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
За результатами з’ясування природи та сутності виконавчої влади автор доходить висновку, що за умов демократичного політичного режиму виконавча влади має своє продовження у місцевому самоврядуванні, яке є формою її децентралізації. В організаційному відношенні воно представляє підсистему формально відокремлених органів, основне функціональне призначення яких полягає у виконанні на місцях одних і тих самих завдань і функцій виконавчої влади, у зв’язку з чим управлінській діяльності органів місцевого самоврядування, як і органів виконавчої влади, властивий підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер.
Досліджуючи системні (інтегративні) взаємозв’язки, що складаються між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, автор доводить, що між ними виникають типові функціональні управлінські відносини, яким властивий субординаційний характер. Проте вони не пов’язуються з прямим організаційним підпорядкуванням органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади. Особливо тісний характер взаємозв’язків існує між органами виконавчої влади та виконавчими органами відповідних рад, у результаті чого вони фактично утворюють у механізмі держави цілісну підсистему органів, яка на доктринальному рівні позначається терміном «апарат державного управління». За результатами дослідження чинників віднесеності виконавчих органів до механізму державного управління у роботі визначено, що явище виконавчої влади повинно пов’язуватися з управлінською діяльністю не лише органів виконавчої влади, а й виконавчих органів місцевого самоврядування, які реально беруть участь у процесі виконання не тільки рішень відповідних рад, а й Конституції і законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади, прийнятих у межах їх повноважень. У такому контексті виконавчі органи місцевого самоврядування представляють специфічний рівень (ланку) організації виконавчої влади, який можна назвати самоврядним або муніципальним. З огляду на те, що виконавчі органи місцевого самоврядування в основних рисах підпорядковуються загальному правовому режиму функціонування державного управління, вони виступають повноправними суб’єктами адміністративного права на засадах, визначених для органів виконавчої влади.
У підрозділі 3.5 «Судова влада і сфера місцевого самоврядування» досліджуються взаємозв’язки між органами судової влади та органами місцевого самоврядування.
З’ясовуючи сутність судової влади, автор відзначає, що з точки зору теорії державного управління її основне функціональне призначення полягає у здійсненні судового контролю, який визнається одним із чи не найважливіших способів (засобів) забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні, формою децентралізації якого є місцеве самоврядування.
Досліджуючи роль Конституційного Суду України у забезпеченні верховенства Конституції у сфері місцевого самоврядування, дисертант проводить думку про те, що цей орган у процесі реалізації функцій конституційного контролю та офіційного тлумачення Конституції і законів України формулює загальнообов’язкові правові позиції, які, з одного боку, спрямовані на захист конституційних принципів місцевого самоврядування, а з іншого – містять своєрідні правові орієнтири вдосконалення цього інституту на законодавчому рівні. Крім того, його рішення впливають на сферу правотворчості та правозастосування не тільки органів держави, а й органів місцевого самоврядування. За результатами аналізу відповідних рішень Конституційного Суду України встановлено, що він не у всіх випадках забезпечував належний захист конституційних основ місцевого самоврядування. При цьому в роботі виявлені також певні проблеми у сфері захисту конституційних засад місцевого самоврядування та запропоновані шляхи їх вирішення в контексті майбутньої конституційної реформи, складовою якої має бути реформа конституційної юрисдикції.
У роботі розкрито також зміст функції судового захисту місцевого самоврядування та функції судового контролю за діяльністю його органів та посадових осіб з боку судів загальної юрисдикції. Зокрема, змістом функції судового захисту місцевого самоврядування з їх боку визначено відновлення його прав та законних інтересів, порушених насамперед рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, а змістом функції судового контролю – правова оцінка рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування з точки зору законності. У такий спосіб суди від імені держави „інтегрують” органи місцевого самоврядування у механізм здійснення єдиної державної політики, засади якої визначаються у Конституції та законах України.
Досліджуючи історичний досвід функціонування місцевого самоврядування, автор доходить висновку про можливість децентралізації на його рівень не тільки виконавчої влади, а й окремих повноважень судової влади.
У Розділі 4 «Функціональна характеристика державного управління та місцевого самоврядування» досліджено співвідношення між функціями держави та функціями місцевого самоврядування, а також між функціями державного управління і функціями управління, здійснюваного в процесі місцевого самоврядування.
У підрозділі 4.1. Функції держави та державного управління як наукова категорія» в методологічних цілях з’ясовуються поняття та зміст функцій держави та функцій державного управління, розкривається зв’язок між цими категоріями.
У ньому автор, виходячи із здобутків юридичної науки та теорії державного управління проводить ідею, що сучасній державі притаманні два класи (типи) функцій: функції, які визначаються як основні напрями (види) держави, що відображають її сутність та основні сторони її соціально-політичного призначення в суспільстві, та функції державного управління, через які розкривається роль держави як суб’єкта управління. У такому сенсі перша категорія функцій держави, які можуть класифікуватися за різними критеріями на певні види, відображає належне в її діяльності, тобто дає відповідь на питання, для чого створюється держава та яку роль вона виконує в суспільстві, у зв’язку з чим їх іноді називають функціями-цілями, функціями-завданнями, а друга – характеризує саму діяльність держави по здійсненню її функцій-цілей. Між цими функціями існує певний взаємозв’язок, який полягає в тому, що відповідні функції держави реалізується за допомогою всієї системи функцій державного управління.
Характерною особливістю функцій держави та державного управління є те, що вони здійснюються через розгалужену систему всіх органів державної влади, яким також приманні два класи функцій: функції, через які розкривається їх роль у механізмі держави, та функції управління, які характеризують їх роль як суб’єктів державного управління. Якщо перші відображають основні сторони соціально-політичного призначення відповідних державних органів у механізмі держави, що знаходить втілення в основних напрямках їх діяльності, цілях та завданнях, то другі – способи здійснення органами державного управління притаманних їм функцій-завдань, що спрямовані на реалізацію функцій держави. Міра участі кожного конкретного органу в здійсненні функцій держави та функцій державного управління визначається обсягом його компетенції.
Керуючись такими підходами, автор доходить висновку, що місцевому самоврядуванню також притаманна два класи функцій: система функцій, що відображають основні сторони його соціально-політичного призначення в державі, та система функцій управління, що відображають способи реалізації його основних функцій. Між існує певний взаємозв’язок, природа якого визначається закономірностями взаємодії цілого і частин, згідно з якими зазначені функції місцевого самоврядування мають узгоджуватися та спрямовуватися на виконання відповідних функцій держави.
У підрозділі 4.2. «Співвідношення функцій держави та функцій місцевого самоврядування» з’ясовується зв’язок основних функцій держави з функціями місцевого самоврядування та його органів.
За результатами огляду існуючих у літературі підходів щодо визначення поняття та системи функцій місцевого самоврядування автор, виходячи із закономірностей взаємодії цілого і частин, обґрунтовує висновок про похідний характер функцій місцевого самоврядування від функцій держави, у зв’язку з чим спростовується теза про їх громадівський характер. Це пояснюється тим, що держава є формою самоорганізації суспільства в цілому, а місцеве самоврядування його частин – відповідних територіальних колективів (громад), а тому функції місцевого самоврядування мають узгоджуватися з функціями держави. Однак, на думку автора, це не означає, що функції місцевого самоврядування є простим віддзеркаленням функцій держави, в результаті чого серед його функцій іноді виділяються система функцій, аналогічна системі функцій держави.
Виходячи з того, що кожен компонент цілісної соціальної системи відіграє в ній певну специфічну роль, автор пропонує розуміти під функціями місцевого самоврядування ті основні сторони його суспільно-політичного призначення, які дають відповідь на питання про його роль у механізмі управління державними справами. З цих позицій, автор головною функцією місцевого самоврядування вважає забезпечення права громадян на участь в управлінні державними справами, які об’єктивно співвідносяться з основними напрямами діяльності держави, визначеними як її основні функції. Це означає, що органи місцевого самоврядування, поряд з органами державної влади, беруть участь у здійсненні єдиної системи функцій держави. При цьому у роботі констатується, що кожен елемент системи місцевого самоврядування також має специфічне призначення, яке можна кваліфікувати як його функції. В руслі такого підходу в роботі виділяється система функцій представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування, а також сільських, селищних, міських голів, визначаються чинники, які засвідчують про органічний зв’язок відповідних функцій місцевого самоврядування з функціями держави.
У підрозділі 4.3. «Співвідношення функцій державного управління та управлінських функцій місцевого самоврядування» з’ясовується природа та система функцій управління, здійснюваних у процесі місцевого самоврядування, в їх співвідношенні з функціями державного управління.
Констатуючи за результатами відповідного аналізу наявність у науковій літературі тенденції, відповідно до якої функції управління, що здійснюються в процесі місцевого самоврядування, трактуються як такі, що мають громадівський характер, який випливає з самоврядної природи питань місцевого значення, автор проводить ідею про те, що у сучасних умовах органи місцевого самоврядування здійснюють у межах своїх повноважень практично одну і саму систему функцій управління, що й органи державної влади, а тому функціям управління, здійснюваним у процесі місцевого самоврядування, притаманні практично всі ознаки функцій державного управління.
У руслі такого підходу у роботі визначаються чинники, що засвідчують про органічний зв’язок функцій управління, здійснюваних у процесі місцевого самоврядування, та функцій державного управління, до яких віднесені: єдність влади, здійснюваної у процесі реалізації відповідних функцій; зумовленість їх змісту цілями, завданнями і функціями держави, внаслідок чого вони виступають засобами реалізації державної політики у всіх сферах суспільного життя; визначеність форм, методів та порядку їх здійснення в нормах права, які є результатом правотворчої діяльності держави. З метою обґрунтування відповідних ідей у роботі простежуються зв’язки загальних функцій управління, здійснюваних у процесі місцевого самоврядування (інформації, прогнозування, планування, організації, регулювання, координації та контролю), з відповідними функціями державного управління. За результатами відповідного аналізу автор доходить висновку про те, що у сучасних умовах функції управління, здійснювані у процесі місцевого самоврядування, є своєрідним продовженням функцій державного управління, а тому їх реалізація повинна пов’язуватися з діяльністю не тільки органів державної влади, а й органів місцевого самоврядування, які здійснюють їх на засадах відносної автономії (самостійності) та в межах повноважень, визначених законом.
Розділ 5 «Співвідношення форм та методів управлінської діяльності органів державного управління та органів місцевого самоврядування» присвячений аналізу форм та методів управління органів місцевого самоврядування в їх співвідношенні з формами та методами державного управління.
У підрозділі 5.1. «Форми державного управління та управління, здійснюваного органами місцевого самоврядування» проведений порівняльний аналіз форм управлінської діяльності органів державного управління та органів місцевого самоврядування, визначені їх види, спільні та відмінні ознаки.
У роботі на основі з’ясування природи більш загальних понять «форми здійснення функцій держави» та «форми державного управління» доводиться, що формам управлінської діяльності органів місцевого самоврядування властиві всі загальні ознаки форм державного управління. При цьому форми їх управлінської діяльності, як і форми діяльності органів державної влади, можуть поділятися на правові і неправові. До перших відноситься насамперед прийняття (видання) органами місцевого самоврядування правових актів, які органічно пов’язуються з такими правовими формами здійснення функцій держави як правотворча, правозастосовча та правоохоронна, що характеризує явище державного владарювання. До неправових форм відносяться такі дії органів місцевого самоврядування, які хоч безпосередньо і не тягнуть юридичних наслідків, проте, здійснюються в межах їх повноважень, визначених законом. Серед них – ключова роль належить організаційним формам (засіданням відповідних рад та їх виконавчих комітетів, постійних комісій), які з огляду на те, що порядок їх проведення докладно визначається нормами права кваліфікуються як організаційно-правові.
Зважаючи на те, що місцеве самоврядування є формою децентралізації виконавчої влади, у роботі приділена значна увага аналізу співвідношення між формами управління органів місцевого самоврядування та формами управління органів виконавчої влади, за результатами якого обґрунтовується висновок, що формам управління органів місцевого самоврядування в основному притаманні ознаки форм управлінської діяльності органів виконавчої влади. До цих ознак автор відносить насамперед те, що у формах управлінської діяльності органів місцевого самоврядування, яким властивий підзаконний, виконавчо-розпорядчий, юридично-владний характер, опосередковується в цілому реалізація одних і тих самих цілей, завдань та функцій виконавчої влади.
У підрозділі 5.2. «Правові акти органів державного управління та акти органів місцевого самоврядування» здійснено порівняльний аналіз правових актів державного управління та актів органів місцевого самоврядування.
За результатами відповідного аналізу, якому передувало дослідження загального поняття «правовий акт», у роботі обґрунтовується положення, згідно з яким актам органам місцевого самоврядування притаманні ті ж самі загальні ознаки, що характеризують правові акти органів державної влади. Серед найважливіших спільних ознак які властиві актам органів місцевого самоврядування, автор виділяє те, що останні: є актами реалізації однієї влади, джерелом якої є народ; є обов’язковими до виконання на відповідних територіях; у разі необхідності їх виконання може забезпечуватися заходами державного примусу; є формою участі органів місцевого самоврядування у правотворчій, правозастосовчій та правоохоронній діяльності держави; видаються виключно у межах їх повноважень та в порядку і в формах, що визначені законами України.
Порівнюючи акти органів місцевого самоврядування з актами органів виконавчої влади, дисертант обґрунтовує також положення про те, що актам органів місцевого самоврядування притаманні всі ознаки правових актів органів виконавчої влади (підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер). Шляхом видання відповідних актів, які в багатьох випадках тягнуть одні і ті ж самі юридичні наслідки, органи місцевого самоврядування здійснюють управління в одних і тих самих сферах суспільного життя, що й органи виконавчої влади. У такому сенсі акти органів місцевого самоврядування кваліфікуються як одна з форм реалізації виконавчої влади, яку вони здійснюють на засадах відносної автономії в межах, визначених Конституцією і законами України.
Водночас у роботі відзначаються певні особливості актів органів місцевого самоврядування, що зумовлені їх конституційною природою. Насамперед ідеться про те, що їх акти можуть бути скасовані лише в судовому порядку з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України. Проте це не порушує державно-правової природи актів органів місцевого самоврядування, хоча стосовно них слово «правові» у Конституції України чомусь не вживається.
У підрозділі 5.3. «Методи державного управління та методи управління органів місцевого самоврядування» аналізується співвідношення методів державного управління та методів управління, здійснюваного органами місцевого самоврядування, визначаються їх спільні та відмінні риси.
За результатами відповідного аналізу, якому передувало дослідження методів управління як явища, притаманного всім видам соціального управління, у роботі обґрунтовується теза, що зміст методів управлінської діяльності органів місцевого самоврядування визначається природою державного управління, у зв’язку з чим їм у цілому властиві всі ознаки методів державного управління. Зокрема, встановлено, що методам управління, здійснюваного в процесі місцевого самоврядування: властивий державно-владний характер; що вони спрямовуються на досягнення цілей і завдань держави; що їх система, порядок застосування та форми зовнішнього вираження визначаються нормами права, у зв’язку з чим право на їх використання (особливо методів примусу) належить органам місцевого самоврядування не від природи, а за законом.
Водночас автор, розглядаючи місцеве самоврядування як форму децентралізації виконавчої влади, обґрунтовує тезу, що методам управління органів місцевого самоврядування притаманні всі ознаки методів управління органів виконавчої влади, що дає підставу кваліфікувати їх як методи здіснення виконавчої влади. Це зумовлено тим, що методи управління органів місцевого самоврядування спрямовані за реалізацію завдань і функцій виконавчої влади, які хоч формально і визначені як питання місцевого значення, проте реально є завданнями виконавчої влади.
У роботі зазначається, що органам місцевого самоврядування у цілому притаманні такі ж самі види методів управління, що й органам виконавчої влади, які найчастіше поділяються на методи переконання і примусу, прямого (адміністративного) і непрямого (економічного) управлінського впливу. Разом із тим, методам управління, здійснюваного в процесі місцевого самоврядування, властиві специфічні ознаки, до яких автор відносить відносну самостійність органів місцевого самоврядування у виборі відповідних методів управління, межі якої визначаються законами України.
|
