Гуменюк І.О. Правові основи становлення соціального страхування в Україні

summary

У вступі обгрунтовано актуальність теми, визначено мету і завдання дисертаційного дослідження, його методологічну основу; відображено наукову новизну одержаних результатів і основні положення, які виносяться на захист; зазначено науково-теоретичне та практичне значення отриманих результатів.

Перший розділ “Теоретичні основи соціального страхування в Україні” містить чотири підрозділи. У підрозділі 1.1. “Розвиток законодавства про соціальне страхування та стан наукових досліджень в цій сфері” висвітлені питання виникнення соціального страхування, розвитку законодавства та стану наукових досліджень проблем соціального страхування.

Перші роки існування Радянської держави відзначилися розвитком законодавства про соціальне страхування та дослідженнями правової природи соціального страхування, теорії соціальних ризиків. Наукове обгрунтування окремих видів соціального страхування здійснювали А.О. Вишневецький, Н.А. Вігдорчик, Л.В. Забєлін та ін.

У 30-ті роки розвиток наукової думки відчув значні коливання: від ідеї охопити соціальним страхуванням усі соціальні ризики до критики терміну “страхування”. Розвиток законодавства про соціальне забезпечення не набув свого логічного завершення - оформлення у самостійну галузь права. Соціальне забезпечення здійснювалось у різних правових формах. Наукові дослідження правових проблем соціального страхування, соціальних страхових правовідносин здійснювалися в рамках трудового права.

У 50-70 рр. науково обгрунтовується ідея відокремлення системи норм, які регулюють соціально-забезпечувальні відносини, в окрему галузь права - право соціального забезпечення. Значний вклад у цей процес внесли В.С. Андреєв, М.І. Полупанов, А.С. Краснопольский, В.В. Караваєв та ін. Правовідносини із соціального страхування були включені до предмету права соціального забезпечення. Фундаментальними виявилися дослідження правової природи соціального страхування, змісту правовідносин із соціального страхування Г.С.Симоненка та К.С. Батигіна.

За весь час існування Радянської держави єдиного закону про соціальне страхування не було прийнято. Не відбулося повної відмови від використання страхового методу та деяких страхових принципів.

Сучасні соціально-економічні процеси, що відбуваються в Україні, викликали потребу в повному обсязі використовувати соціальне страхування, як форму соціального забезпечення. Суттєвим недоліком виявилася слабка наукова розробка питань теорії та практики соціального страхування в умовах ринкової економіки. Необхідність наукових досліджень правової природи соціального страхування виникла з новою силою. Сучасними проблемами соціального страхування займаються: В.М. Андріїв, Н.Б. Болотіна, С.М. Сивак, І.М. Сирота, Б.С. Стичинський, Б.І. Сташків та ін. Пропозиції щодо формування нової системи соціального страхування розроблені автором у дисертаційному дослідженні.

У підрозділі 1.2. “Поняття соціального страхування та його відмінності від цивільно-правового страхування” здійснено аналіз правової природи соціального страхування, яке відрізняється від цивільно-правового: поєднанням інтересів суспільства і окремої людини, принципами організації та функціонування, участю у страхуванні держави (пряма або опосередкована).

Соціальне страхування має дві форми: обов’язкову та добровільну. Обов’язкове соціальне страхування - державне, відрізняється від обов’язкового особистого наступним: є тільки державним; страховики функціонують на паритетних засадах; принципами субсидування, забезпечення рівня життя, не нижче прожиткового мінімуму; характером забезпечення; сферою дії; підставами організації (соціальний ризик); засобом встановлення (імперативний) та соціально-правовою природою страхових внесків. Соціально-правова природа страхових внесків, на думку автора, проявляється в тому, що: 1) вони є одночасно гарантією соціального забезпечення конкретної особи та джерелом коштів солідарної системи; 2) імперативний порядок визначення розміру тарифу здійснюється з дотриманням принципу рівності.

Відповідно до законів на добровільне соціальне страхування поширюються принципи загальнообов’язкового, особи набувають статусу застрахованих, як за загальнообов’язковим, що свідчить про державність добровільного страхування. На думку автора, добровільне страхування не є державним. Воно повинно регулюватися окремими нормативно-правовими актами. Незважаючи на це, добровільне страхування є соціальним: 1) виконує функції основної та додаткової форми соціального забезпечення, 2) однорідність відносин добровільного та обов’язкового соціального страхування обумовлена соціальними ризиками (їх зміст однаковий, метод правового регулювання - різний), 3) до соціального забезпечення відносять системи, що функціонують, як результат спільних дій підприємців і працівників. Критеріями розмежування добровільного соціального страхування від обов’язкового соціального є залежність виникнення страхування від волі особи, порядок встановлення прав і обов’язків суб’єктів страхування (шляхом укладення договорів про соціальне страхування) та ролі держави в його здійсненні. Страховиками мають бути недержавні соціальні страхові фонди, діяльність яких контролюється державою. У дисертації обгрунтовано розмежування добровільного соціального страхування від добровільного особистого страхування (наводиться у висновках).

На підставі цих ознак запропоновано визначення соціального страхування як провідної організаційно-правової форми соціального забезпечення, яка гарантує особам право на соціальне забезпечення і профілактику соціального (страхового ризику) за рахунок страхових коштів. Система соціального страхування - це складова частина системи соціального забезпечення, сукупності правових, економічних, організаційних заходів щодо забезпечення реалізації застрахованою особою (або членами її сім’ї) права на матеріальне забезпечення та соціальне обслуговування, на умовах та в розмірах, передбачених законом чи договором про соціальне страхування.

У підрозділі 1.3. “Поняття та зміст правовідносин із загальнообов’язкового державного соціального страхування” визначені передумови виникнення правовідносин у сфері соціального страхування (соціальні ризики); розроблена комплексна класифікація правовідносин у сфері соціального страхування, яка об’єднує всі види правовідносин за наступними критеріями: суб’єктним складом, формою страхування, видом загальнообов’язкового державного соціального страхування, часом дії, змістом. Предметом дослідження стали правовідносини із загальнообов’язкового державного соціального страхування. Зважаючи на: 1) складний суб’єктний склад; 2) складний характер прав й обов’язків, які можуть бути предметом самостійних вимог і підлягати різній юрисдикції; 3) нерозривну єдність суб’єктів страхування; 4) поетапність розвитку та тривалість - ці правовідносини, за змістом є складними, їх елементами виступають права та обов’язки щодо формування страхових коштів; здійснення керівництва; матеріального забезпечення та соціального обслуговування. Дисертант визначає правовідносини із загальнообов’язкового державного соціального страхування як врегульовані нормами права суспільні відносини, що виникають між страховиком, застрахованим та страхувальником з приводу формування страхових коштів та їх витрачання під час реалізації застрахованими особами (або членами їх сім’ї) права на соціальне забезпечення і профілактику страхових ризиків.

Вони виникають з моменту, коли особа, згідно з законодавством, підлягає загальнообов’язковому державному соціальному страхуванню. Проаналізовані родові та видові ознаки правовідносин, досліджені особливості їх суб’єктного складу.   

Правовідносинам із загальнообов’язкового державного соціального страхування властиве відносно відокремлене регулювання (Основи законодавства) та юридична своєрідність: 1) специфічні принципи (обов’язковість, солідарність, паритетність), 2) рівність суб’єктів, 3) страховий метод акумулювання коштів, 4) використання угод. Водночас автор вважає, що наявність особливостей не заперечує якісної однорідності з іншими правовідносинами, які включаються до предмету права соціального забезпечення: соціально-забезпечувальний характер, виникнення обумовлено соціальними ризиками та ін. Дисертант приходить до висновку про формування в праві соціального забезпечення нової підгалузі - загальнообов’язкового державного соціального страхування, основними інститутами якої є пенсійне страхування, страхування на випадок безробіття, страхування від нещасного випадку на виробництві, соціального медичного страхування та страхування у разі тимчасової непрацездатності.

У підрозділі 1.4. “Принципи загальнообов’язкового державного соціального страхування” визначено поняття принципів соціального страхування - це закріплені в законодавстві або виражені в стійкій юридичній практиці основоположні керівні ідеї, які виражають сутність норм соціального страхування та основні напрямки політики держави щодо правового регулювання суспільних відносин в сфері соціального страхування, організації і функціонування системи загальнообов’язкового державного та добровільного соціального страхування.

Проаналізовано зміст принципів загальнообов’язкового державного соціального страхування. Обгрунтовано доцільність запровадження принципів соціальної відповідальності та диференціації. Дисертантом запропоновані підстави диференціації в системі загальнообов’язкового державного соціального страхування: для страхових внесків та страхового забезпечення.

Розділ ІІ “Основи правового регулювання окремих видів загальнообов’язкового державного соціального страхування” складається з п’яти підрозділів. У підрозділі 2.1 “Правові проблеми запровадження загальнообов’язкового державного пенсійного страхування” досліджено зміст правовідносин із загальнообов’язкового державного пенсійного страхування. Відносини, що виникають з приводу забезпечення трудовими пенсіями входять до складу правовідносин із загальнообов’язкового державного пенсійного страхування. На підставі аналізу прав і обов’язків суб’єктів під час формування страхових коштів, обгрунтовано необхідність дотримання принципу рівноправності та відповідності страхових внесків з розміром пенсії шляхом диференціації тарифів страхових внесків та їх персоніфікованого обліку - засобу вимірювання трудового внеску кожної особи, необхідного для визначення права на соціальне забезпечення за рахунок страхових коштів та встановлення розміру страхового забезпечення.

Зважаючи на: 1) знеособлений характер страхових внесків (кошти солідарної системи), 2) вплив на розмір пенсії сімейно-майнового стану, 3) виплати трудової пенсії не нижче мінімальної - пенсійним страховим правовідносинам, як й іншим відносинам із загальнообов’язкового державного соціального страхування, властиві аліментарні риси. Дисертант вважає, що аліментарність у цих правовідносинах повинна проявлятися в обов’язковому порядку надання застрахованим особам (або членам їх сімей) забезпечення, незважаючи на фінансовий стан страховика та матеріальний стан забезпечуваних осіб. Матеріальна підстава соціально-аліментарного характеру - відсутня.

У підрозділі 2.2  “Правове регулювання загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття” здійснено аналіз правових підстав виникнення, зміни та припинення прав й обов’язків суб’єктів правовідносин із загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття. Складовим елементом цих правовідносин виступає сукупність прав та обов’язків щодо забезпечення застрахованих осіб у разі часткового безробіття.

Право на матеріальне забезпечення та соціальне обслуговування за рахунок страхових коштів має виникати із складного юридичного фактичного складу: безробіття (часткового безробіття) та страхового стажу. Дисертантом обгрунтовується доцільність встановлення залежності права на допомогу на випадок безробіття від причин звільнення та запровадження диференційної тривалості виплати допомоги  від рівня безробіття регіону.

З урахуванням рівня безробіття, автор звертається до питання про обов’язкову та добровільну сфери страхування. Дисертант вважає, що в обов’язковому порядку повинні страхуватися особи, які виконують роботи за цивільно-правовими договорами. Право добровільної участі в соціальному страхуванні на випадок безробіття осіб, які самостійно забезпечують себе роботою і не використовують найману працю, обмежити умовою про певний (необхідний) постійний дохід. Нижчий рівень визначеного доходу має свідчити про обов’язкову участь у страхуванні на випадок безробіття.

У підрозділі 2.3. “Загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві: правові аспекти” основну увагу приділено правовому статусу суб’єктам правовідносин із загальнообов’язкового державного соціального страхування від нещасного випадку на виробництві. Критерії для визначення обов’язкової та добровільної сфери соціального страхування повинні бути не в організаційно-правових формах, а у факті здійснення трудової діяльності та характеру страхового ризику. В дисертації обгрунтовано доцільність обов’язковості страхування від нещасного випадку на виробництві всіх працюючих. Автор заперечує існування добровільної форми страхування від нещасного випадку на виробництві як основного засобу, за допомогою якого здійснюється соціальне забезпечення, охорона життя і здоров’я осіб у процесі їх трудової діяльності. Добровільна форма страхування може використовуватися як додаткова.

Обсяг прав і обов’язків суб’єктів правовідносин залежить від класу професійного ризику виробництва. Професійний ризик виробництва - це вірогідність втрати професійної працездатності (настання трудового каліцтва, виникнення професійного захворювання) або смерті особи під час виконання своїх трудових функцій. Підставою для виникнення права на матеріальне забезпечення та соціальне забезпечення є страховий випадок. Особливість соціальних ризиків, зокрема професійного захворювання, дозволяє визначити страховий випадок для соціального страхування від нещасного випадку на виробництві як встановлений та підтверджений факт ушкодження здоров’я працівника, який стався на виробництві або є наслідком його трудової діяльності, що викликав професійну (чи постійну) непрацездатність або смерть особи.

У підрозділі 2.4. “Загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності” проаналізовано зміст правовідносин із загальнообов’язкового державного соціального страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності. Здійснені автором дослідження дозволили виявити основний критерій для встановлення сфери обов’язкової та добровільної форми соціального страхування - характер соціального ризику, під яким слід розуміти показник ступеню негативних наслідків їх настання. Це збиральне поняття, що вміщує в собі показники частоти настання ризику, тривалість дії наслідків і вірогідність їх повної ліквідації, розмір матеріальних витрат. Характер соціальних ризиків, що охоплені загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності, дозволяє встановити широке коло осіб, які мають право страхуватися добровільно.

Існування винятків або обмежень права на забезпечення допомогами у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю можуть мати місце, якщо вони відповідають загальним принципам соціального страхування. Дисертант вважає за доцільне, встановити обмеження загальної тривалості виплати допомоги або максимальної тривалості виплати допомоги по тимчасовій непрацездатності за кожним захворюванням. Допомога по вагітності та пологам, має включати періодичні виплати та медичну допомогу до, під час і після пологів.

Витрати на санаторно-курортне лікування застрахованих і членів їх сімей - страхові, незважаючи на те, що не є витратами в разі настання страхового випадку. З метою удосконалення юридичного механізму забезпечення права на санаторно-курортне лікування доцільно законодавчо визначити умови та порядок надання послуг, пов’язаних із санаторно-курортним лікуванням, зокрема для застрахованих осіб, яким необхідне реабілітаційне лікування тяжкого захворювання або операції.

У підрозділі 2.5. “Правові аспекти запровадження загальнообов’язкового державного соціального медичного страхування” дисертантом окреслено коло основних проблем, пов’язаних з запровадженням загальнообов’язкового державного соціального медичного страхування - гарантії достатньо необхідного медичного обслуговування та лікарського забезпечення осіб за рахунок страхових коштів у рамках програми страхування. Автор відстоює участь застрахованих осіб у формуванні страхових коштів, що відповідає загальним принципам соціального страхування, сприяє їх зацікавленості та відповідальності щодо участі у страхуванні. Важливим, на нашу думку, є незалежність умов загальнообов’язкового державного соціального медичного страхування від стану здоров’я застрахованого. Таке положення має розповсюджуватися і на добровільне соціальне медичне страхування, що  істотно відрізнятиме його від добровільного медичного страхування (цивільно-правового).

Обсяг медичних послуг, передбачений програмою страхування, має бути достатнім і, в разі необхідності, перевищувати мінімум медико-санітарної допомоги, доступної та гарантованої для всього населення країни.

Підставами для виникнення права у застрахованої особи або членів її сім’ї на страхове забезпечення виступає страховий випадок та комплекс спеціальних заходів, спрямованих на поліпшення здоров’я, попередження захворювань.

Розділ ІІІ “Міжнародне та зарубіжне законодавство про соціальне страхування: досвід для України” містить два підрозділи. У підрозділі 3.1. “Всесвітні (універсальні) та європейські стандарти в сфері соціального страхування” дисертантом проаналізовано всесвітні (універсальні) та європейські стандарти в сфері соціального страхування: загальність і обов’язковість соціального страхування найманих працівників; гарантованість загальновизнаного рівня соціального забезпечення; соціальні ризики як підстава для організації соціального страхування та виникнення права на соціальне забезпечення застрахованої особи (членів її сім’ї); одночасного та рівноправного існування обов’язкової і добровільної форми соціального страхування; рівність та заборона дискримінації, відсутність “пільгових” груп в одній схемі страхування; особливий порядок формування та витрачання страхових коштів.

Міжнародне законодавство на рівні з правом на соціальне забезпечення закріплює право на соціальне страхування, яке, на думку автора, включає наступні можливості особи: вимагати відповідних дій від страхувальника та страховика щодо гарантування та здійснення страхового забезпечення; самостійного вчинення дій щодо забезпечення та реалізації цього права; звернення, у випадку його порушення, за захистом.

Аналіз всесвітніх (універсальних) та європейських стандартів у сфері соціального страхування дозволив автору зробити висновок про відповідність законодавства України про соціальне страхування загальновизнаним нормам і принципам: державному соціальному страхуванню підлягають усі наймані працівники; соціальні ризики є підставами для організації соціального страхування; в законодавстві закріплено принцип державних гарантій реалізації застрахованими своїх прав, що свідчить про прийняття нашої держави на себе відповідальності за належне надання соціального забезпечення.

Водночас принцип залежності права на забезпечення за рахунок страхових коштів від участі у страхуванні й розміру допомог від тривалості страхового стажу та розміру страхових внесків - використовується в законодавстві України не в повному обсязі. Матеріальне забезпечення та соціальне обслуговування в рамках соціального страхування не виконують своїх основних функцій: забезпечення достатнього рівня життя, стимулювання щодо участі у системах соціального страхування.

З метою прискорення адаптації законодавства України до міжнародного, автор відстоює необхідність ратифікації базових Конвенцій МОП №102 про мінімальні норми соціального забезпечення та №157 про встановлення міжнародної системи збереження прав в галузі соціального забезпечення.

У підрозділі 3.2. “Організаційно-правові засади соціального страхування зарубіжних країн” проаналізовано практику організації систем соціального страхування в інших країнах, особливості окремих видів соціального страхування. Автор, зважаючи на зарубіжний досвід, пропонує використовувати комбіновану модель пенсійної системи, де домінуючою є розподільчий метод, а пенсії розраховувати на базі заробітної плати за весь час трудової діяльності, з метою досягнення відповідності між розміром пенсії та страховими внесками. Дисертант переконаний у необхідності внесення змін до Закону України “Про зайнятість населення”про неможливість визнання безробітними неповнолітніх осіб.

Автор звертає увагу на проблему правового регулювання “винятків” з програм соціального страхування та принципи, на підставі яких вони здійснюються. Проаналізовані заходи попередження “невиправданих витрат” в системі соціального страхування: чіткі умови та порядок надання страхового забезпечення, система правових норм щодо захисту порушених прав застрахованих, страхувальників і страховиків.