Бондар В.В. Правовий режим земель міжнародних автомобільних транспортних коридорів в Україні

summary

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, розкривається її сутність і стан наукової розробки, визначається мета і завдання дослідження, його об’єкт і предмет, зазначається методологічна і науково-теоретична основа дослідження, висновки, положення і пропозиції, отри­мані внаслідок проведеного дослідження, які виносяться на захист, доводиться наукова новизна роботи, розкривається теоретичне та практичне значення досягнутих результатів, їх апробація і публікації.

Перший розділ «Теоретично-історичні аспекти правового режиму земель міжнародних автомобільних транспортних коридорів в Украї­ні» складається з трьох підрозділів та висновків до розділу, присвячений комплексному дослідженню загальнотеоретичних проблем правового режиму земель МАТК.

У підрозділі 1.1. «Землі міжнародних автомобільних транспортних коридорів як об’єкт правового регулювання» підкреслюється, що харак­терною особливістю земель МАТК є те, що вони призначені для здійснення діяльності, не пов’язаної із сільськогосподарським виробництвом. Тобто землі цієї категорії мають несільськогосподарський характер і використо­вуються загалом як просторовий базис, а не як засіб виробництва. Земельне законодавство встановило диференційований правовий режим земель автомобільного транспорту та земель дорожнього господарства, в тому числі земель МАТК.

Міжнародний автомобільний транспортний коридор (МАТК) являє собою земельну ділянку із земель автомобільного транспорту, на якій розміщена автострада міжнародного значення та об’єкти сервісного обслу­говування автотранспортного руху, захисні смуги з метою забезпечення комфортного безпечного перевезення пасажирів та вантажів у міжнарод­ному сполученні, яка на кордоні стикується з земельною ділянкою авто­мобільного транспортного коридору іноземної держави. Він є автомо­більно-транспортно-дорожнім комплексом міжнародного значення, який складається із автомобільної дороги загального користування, розміщеної на землях автомобільного транспорту і дорожнього господарства України, що стикується з автомобільними дорогами іноземних держав. Основним призначенням міжнародних автомобільних транспортних коридорів є забезпечення цільового і раціонального використання автомобільних магістралей, оснащених новітніми високотехнічними засобами і техноло­гіями, і земель, на яких вони розміщені, з метою організаційного і тех­нічного забезпечення безперервного, швидкісного, комфортного і безпеч­ного руху автомобільного транспорту та створення для цього економічних, екологічних, естетичних та зручних умов. 

Земельна ділянка МАТК розглядається як частина земної поверхні у межах території України, яка перебуває у державній власності або територіальних громад, використовується для організації автомобільних шляхів сполучення між різними державами і на якій розміщуються об’єкти транспортної інфраструктури з метою забезпечення раціонального еколо­гічно збалансованого використання землі при експлуатації автомобільного транспорту, розміщеного на землях автомобільного транспорту і дорож­нього господарства.

Основною функцією земель МАТК є територіально-просторова і соціально-економічна, оскільки належне функціонування автомобільних доріг України нерозривно пов’язане з дотриманням законодавства щодо порядку та умов використання відповідних автомобільних земельних трас на великій території України у складі єдиної транспортної системи держави. Від стану використання земель МАТК істотно залежать витрати на перевезення вантажів та пасажирів у міжнародному сполученні, рівень цін, ступінь зайнятості населення, темпи розвитку економіки.

Підрозділ 1.2. «Становлення законодавства, що закріплює правовий ре­жим земель міжнародних автомобільних транспортних коридорів» при­свячений періодизації відповідного законодавства. Дослідження правового режиму земель МАТК неможливе без аналізу етапів становлення відповід­ного законодавства. Визначено, зокрема, що сама ідея міжнародних транс­портних коридорів існує дуже давно. Так, через землі України пролягав шлях «із варяг у греки» ще з часів Київської Русі, а також проходив «Великий шовковий шлях», що з’єднував у давнину міста Західної Європи з Центральною Азією, Монголією та Китаєм. Проте якісно нових обріїв ця ідея набула з поширенням автомобільного транспорту.

Першою на такі зміни відрагувала Західна Європа. Концепція єдиної європейської транспортної мережі формувалася з початку розвитку інтеграційних процесів у Західній Європі, а між 1987 і 1992 рр. було запроваджено нове європейське законодавство у сфері автомобільних перевезень.

Розвиток законодавства України в даній галузі можна умовно поділити та три етапи: 1) 1996–1997 рр. – початок формування нормативно-правової бази, що визначала правовий режим земель автомобільного транспорту та дорожнього господарства, створення МАТК і входження їх у міжнародну транспортну систему; 2) 1998–2006 роки, коли указом Президента України був юридично зафіксований факт інтеграції в напрямку Європейського Союзу, визначені концептуальні засади дорожнього господарства та поло­ження створення і функціонування національної мережі МАТК в Україні, набув чинності Земельний кодекс України, який визначив правовий режим земель автомобільного транспорту та дорожнього господарства, а також було прийнято ряд нормативно-правових актів у даній галузі; 3) з 2006 року по даний час, який позначається поглибленим встановленням чіткого правового режиму земель МАТК у зв’язку із прийняттям Програми розвитку національної мережі міжнародних транспортних коридорів в Україні на 2006-2010 роки, а також затвердженням переліку автомобільних доріг загального користування державного значення.

У підрозділі 1.3. «Особливості правового режиму земель міжнародних автомобільних транспортних коридорів» зазначається, що правовий режим земель МАТК включає цільове призначення, дозволене викори­стання і зареєстроване у встановленому порядку право власності на ці землі. На думку автора, цільове призначення є одним з головних принципів регулювання земельних відносин, з ним пов’язано багато правових норм, які регламентують різні правові аспекти використання земель.

Специфічною загальною рисою земель МАТК є та обставина, що вони використовуються не як засіб виробництва у сільському чи лісовому господарстві, а головним чином, як просторова база, місце розташування автомобільних доріг та інших засобів транспортного господарства у складі МАТК. Встановлення і функціонування транспортних зв’язків між країнами вимагає розробки чіткого правового режиму земель МАТК, визначення прав та обов’язків учасників транспортного процесу та їх відповідальності за належне виконання зобов’язань.

Важливим елементом правового режиму земель МАТК є суб’єкти, яким надаються ці землі та їх правовий статус. Реформування земельних відносин, введення різних форм власності призвело до того, що держава не є винятковим власником всіх земель. Земельні ділянки, необхідні для будівництва або реконструкції автомобільної дороги МАТК, можуть перебувати у власності громадян або юридичних осіб. У відповідності зі ст. 146 Земельного кодексу України, органи державної влади мають право викупу земельних ділянок, які перебувають у власності громадян та юри­дичних осіб, для таких суспільних потреб, як, наприклад, під будівництво та обслуговування шляхів. З моменту прийняття рішення відповідним органом про будівництво МАТК починається період інвестицій та відповідних техніко-економічних обрахунків проектування і прогнозування. Однією з частин цього процесу має стати визначення викупної вартості земельних ділянок. Згідно із чинним земельним законодавством, викуп земельної ділянки здійснюється за згодою її власника, а вартість земельної ділянки встановлюється відповідно до грошової та експертної оцінки земель. Виходячи з того, що земельні ділянки вилучаються і викупаються для суспільних потреб, вони можуть передаватися тільки у державну власність для будівництва та обслуговування лінійних об’єктів транспортної інфраструктури. Ініціатива викупу земельної ділянки може виходити як від самого органу, який має право здійснювати викуп земельних ділянок у громадян, так і вилучення їх у юридичних осіб державної власності. Специфікою правового режиму земель МАТК коридорів є цільове призна­чення цих земель, яке полягає в забезпеченні функціонування МАТК. Тому можна стверджувати, що вищевказані землі виступають оперативним базисом для розміщення автомагістралей міжнародного значення.

Другий розділ «Правове регулювання використання та охорони зе­мель міжнародних автомобільних транспортних коридорів в Україні» складається з трьох підрозділів та висновків до розділу і присвячений дослідженню особливостей правового регулювання земель МАТК.

У підрозділі 2.1. «Правові форми використання земель міжнародних автомобільних транспортних коридорів» підкреслюється, що правове регулювання використання земель МАТК спрямоване на забезпечення умов, необхідних для нормального розміщення і функціонування транс­портних об’єктів. Використання земель і транспортно-експлуатаційний стан автомобільних доріг, мостів та інженерних споруд на них не забезпечує повною мірою раціонального використання земель; швидкого, комфорт­ного, економічного і безпечного перевезення пасажирів і вантажів; не може сприяти подальшому соціально-економічному розвитку, зміцненню оборо­ноздатності та економічної безпеки держави, підвищенню конкуренто­спроможності дорожньої мережі, від якої залежить зростання обсягів транзитних перевезень та розвиток автотуризму. Наявність закріпленого земельним законодавством принципу пріоритету сільськогосподарського землекористування обумовлює необхідність поєднання його з інтересами і пріоритетом розвитку правового режиму земель міжнародних автомобіль­них транспортних коридорів. Це пов’язано з тим, що згідно ст. 23 Земель­ного кодексу України, для будівництва автомобільних шляхів надаються переважно несільськогосподарські угіддя або сільськогосподарські угіддя гіршої якості. Проте такі вимоги неможливо узгодити із будівництвом автомагістралей, які мають лінійний (трасовий) характер. Суб’єктами прав на зазначені землі можуть виступати як юридичні, так і фізичні особи. У переважній більшості випадків носіями земельних прав щодо вказаних земель виступають державні підприємства, установи і організації автомо­більного транспорту, оскільки транспорт в сучасних умовах – це переважно сфера державної діяльності.

Основними принципами права використання земель МАТК є: його похідність від права державної власності на землю; використання земель основним цільовим призначенням – для влаштування МАТК; раціональне використання й ефективна охорона земель МАТК; пріоритетність екологічної безпеки при використанні вищевказаних земель; гарантованість прав на земельні ділянки і прав землекористувачів тощо.

Важливою правовою формою використання земель МАТК в нашій країні є належність більшої їх частини державі. Це пов’язано із тим, що автомобільний транспорт як одна із важливих базових галузей економіки України, використовує для перевезень земельні ділянки, на яких розта­шовані автомагістральні дороги, що проходять лінійно на території багатьох сіл, селищ, міст і областей і до передачі їх державним автодо­рожнім організаціям, відносились до земель різних категорій.

Оскільки мережа МАТК на території України практично сформувалась, функціонує і повинна характеризуватись максимальною стабільністю, то основною правовою формою використання вищевказаних земель є право постійного користування. Об’єктом права постійного користування зем­лями МАТК є певна, індивідуально визначена і юридично відокремлена земельна ділянка (або її частина), яка перебуває у державній власності, закріплена за конкретним державним підприємством, установою чи організацією для використання згідно з її цільовим призначенням, тобто надана для конкретної цілі – влаштування і обслуговування МАТК.

Особливою правовою формою використання земель МАТК є концесійне землекористування, об’єктом якого виступають вилучені з ринкового обігу землі автомобільного транспорту та дорожнього господарства. Концесійне використання цих земельних ділянок зумовлене тим, що вони мають обслуговувати перш за все публічні інтереси. Оскільки для розміщення об’єктів концесії необхідні земельні ділянки, то за концесіонером повинна закріплюватися не тільки дорога як об’єкт державної власності, але і земельні ділянки МАТК, тобто землі під проїзною частиною та пов’язані з нею, а також землі під допоміжними спорудами, необхідними для технічної експлуатації автомобільної дороги МАТК.

У підрозділі 2.2. «Правова охорона земель міжнародних автомобільних транспортних коридорів» охорона земель МАТК розглядається, як система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель МАТК, захист від шкід­ливого антропогенного впливу, забезпечення особливого режиму викори­стання земель МАТК. Основна проблема правової охорони земель МАТК полягає в тому, що транспортно-експлуатаційний стан автомобільних доріг не забезпечує екологічної безпеки, що призводить до забруднення та перенасичення земель МАТК небезпечними для життя і здоров’я людей та навколишнього природного середовища хімічними речовинами.

Будівництво автомобільних доріг МАТК, як правило, пов’язане із роз­робкою кар’єрів для отримання гравію та піску, розчищенням смуги відведення. На землях МАТК мають бути усунуті всі дефекти та деформації земляного полотна та його споруд. Ремонт і підсилення земляного полотна та його споруд необхідно проводити в комплексі з роботами з модернізації, капітального ремонту автомобільних доріг міжнародного значення.

Розвиток мережі МАТК пов’язаний з використанням великої кількості землі та нерідко негативним впливом на сільськогосподарське землекори­стування. Дотримуючись принципу пріоритету сільсько-господарського використання земель, слід обирати варіант розташування ділянки МАТК в обхід цінних сільськогосподарських угідь, що в підсумку приведе до значного збільшення довжини автомобільної дороги. При цьому варто зважити на те, що навіть незначні подовження трас дороги вищих категорій при високій інтенсивності руху і масовості перевезень матиме наслідком подорожчання перевезень. З іншого боку, скорочення довжини проекто­ваних доріг забезпечує також загальне скорочення площ відводу земель для їх будівництва.

Важливими заходами охорони земель МАТК є стандартизація та нор­мування, що здійснюється з метою забезпечення екологічної та санітарно-гігієнічної безпеки громадян шляхом прийняття відповідних нормативів і стандартів, які визначають вимоги щодо якості земель, допустимого антропогенного навантаження на ґрунти. Нормування земель МАТК, визна­чених нормами відведення, має на меті запобігти необґрунтованому виведенню землі із сільськогосподарського чи лісогосподарського вироб­ництва та інших пріоритетних видів використання.

У підрозділі 2.3. «Управління і контроль в галузі використання та охорони земель міжнародних автомобільних транспортних коридорів» підкреслюється, що невід’ємною складовою правового режиму земель МАТК є правові норми, що регламентують суспільні відносини управління і контролю в галузі використання і охорони земель МАТК. Управління в галузі використання і охорони земель МАТК являє собою засновану на правових нормах діяльність відповідних представницьких і виконавчих органів у галузі земельних відносин з метою забезпечення ефективного і раціонального використання земель в процесі будівництва і експлуатації МАТК всіма суб’єктами господарювання.

Органи управління у галузі використання та охорони земель МАТК мають розгалужену систему, яка діє в межах повноважень, визначених земельним та іншими галузями законодавства України. Систему органів управління в галузі використання та охорони земель МАТК можна поділити на два види: органи за­гальної компетенції та органи спеціальної компе­тенції. Загальне державне управління в галузі використання та охорони земель МАТК здійснюється Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Кабінетом Міністрів України, Радою мініст­рів Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, місцевими органами виконавчої влади. Зазначені представницькі і вико­навчі органи загальної компетенції реалізують свої повноваження в галузі земельних відносин разом з вирішенням інших завдань, віднесених до їх компетенції, наприклад, розвиток економіки, соціальної сфери, національ­ної безпеки та оборони тощо. Спеціальне державне управління в галузі використання та охорони земель МАТК здійснює центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів: Міністерство охорони навколишнього природного середовища та центральний орган виконав­чої влади з питань земельних ресурсів – Державний комітет України по земельних ресурсах. Для цих органів спеціальної компетенції формування державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання та охорони земель є провідним або одним з основних напрямів їх діяльності. Деякі повноваження щодо контролю за викори­станням та охороною земель автомобільного транспорту та дорожнього господарства покладені на Міністерство транспорту та зв’язку України та Державну службу автомобільних доріг України.

Генеральна схема планування території України передбачає забезпе­чення ефективного використання потужного транзитного потенціалу країни з інтеграцією її транспортного комплексу до європейської та світової транспортно-комунікаційної системи; створення національної мережі між­народних автомобільних транспортних коридорів, що забезпечуватиме зв’язок головних науково-виробничих і соціально-культурних центрів України з іншими країнами та стимулюватиме розвиток територій, прилеглих до цих транспортних коридорів.

На виконання вимог щодо раціонального використання та охорони земель МАТК спрямований державний контроль, що являє собою діяль­ність компетентних органів держави, спрямовану на додержання вимог земельного законодавства, забезпечення гарантій реалізації земельно-правових норм та утвердження законності у земельних відносинах в процесі будівництва та експлуатації МАТК. Він дозволяє не тільки виявляти і усувати наслідки земельних правопорушень, а й застосовувати у необхідних випадках до порушників земельного законодавства заходи відповідальності.

Для забезпечення екологічної безпеки необхідно запровадити систему обліку земель міжнародних автомобільних транспортних коридорів, яка б містила інформацію про стан забрудненості земель в межах смуги відве­дення та за її межами. Ця інформація має бути врахована при визначенні правового режиму земель МАТК. Облік земель МАТК повинен розгля­датися, як державний захід щодо одержання, систематизації, нагромад­ження і відновлення відомостей про кількість, господарське використання, стан і якість земель МАТК, необхідних для ефективного управління ними. У результаті обліку кількості земель формуються відомості про землі відповідно до їхнього фактичного стану і використання.

Ведення державного земельного кадастру поряд з іншими функціями державного управління є одним з різновидів регулювання земельних відносин у вигляді управлінської діяльності держави. Для того, щоб земельний кадастр виконував покладені на нього завдання, відомості, що містяться в усіх його розділах, повинні бути об’єктивними і достовірними, відповідати фактичному стану земель МАТК та їх використанню.

Одним з напрямків державного управління в галузі використання і охорони земель МАТК є моніторинг, що являє собою систему спосте­реження за станом даних земель, у тому числі земель, розташованих у зонах радіоактивного забруднення. Моніторинг земель і ґрунтів проводиться з метою своєчасного виявлення зміни стану земель та властивостей ґрунтів, оцінки здійснення заходів щодо охорони земель, збереження та відтворення родючості ґрунтів, попередження впливу негативних процесів і ліквідації наслідків цього впливу.

До основних функцій управління в галузі використання і охорони земель МАТК належать наступні: планування використання земель; контроль за використанням і охороною земель; державний облік; ведення державного земельного кадастру; стандартизації і нормування; моніторинг земель МАТК.