Літошенко О.С. Адміністративна відповідальність в системі юридичної відповідальності

summary

У вступі характеризується актуальність теми дослідження, зв’язок з науковими програмами, планами, темами, мета і завдання дослідження, його методологічні основи, наукова новизна одержаних результатів, їх практичне значення, апробація результатів дисертації та її структура.

Перший розділ “Загальні положення адміністративної відповідальності” складається з двох підрозділів, присвячених дослідженню інституту адміністративної відповідальності як різновиду юридичної відповідальності, визначенню його поняття та ознак, а також характеристиці розвитку законодавства, що його регламентує.

У підрозділі 1.1. “Адміністративна відповідальність як вид юридичної відповідальності” розкриваються історичні аспекти становлення та розвитку інституту юридичної відповідальності. В ньому також аналізуються позиції вчених щодо розуміння його юридичної природи, поняття та ознак.

Особливу увагу автор звертає на характеристику теоретичних засад адміністративної відповідальності як одного з різновидів юридичної відповідальності. При цьому підкреслюється, що відсутність визначення адміністративної відповідальності в Кодексі України про адміністративні правопорушення збіднює його зміст, позбавляє стрижневої спрямованості правові норми, що містяться в ньому.

З урахуванням цього, дисертант пропонує своє бачення щодо поняття цього правового інституту через призму властивих йому ознак. Відмічається, що адміністративна відповідальність нормативно врегульована, носить державно-обов'язковий примусовий характер і реалізується в специфічних для неї процесуальних формах.

В той же час, адміністративна відповідальність має свою специфіку, що відрізняє її від інших видів юридичної відповідальності. Зокрема, вона відрізняється її підставою – адміністративним правопорушенням (проступком), під яким згідно ст. 9 КУпАП визнається протиправне, винне діяння (дія чи бездіяльність), що посягає на державний чи громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління, за яке законодавством передбачена адміністративна відповідальність.

Окрему увагу автор приділяє питанню про наявність або відсутність такої ознаки адміністративного правопорушення, як суспільна небезпека. Аналізуючи існуючі точки зору з цього приводу, дисертант дотримується думки, що будь-які правопорушення, за скоєння яких передбачена юридична відповідальність, є суспільно небезпечними, а тому ступінь суспільної небезпеки може і повинна впливати на кваліфікацію діяння як кримінально караного або як адміністративного правопорушення.

Крім того, на думку автора, визначення в чинному КУпАП в якості суб'єктів адміністративних правопорушень лише фізичних осіб на сьогоднішній день є не виправданим, оскільки останнім часом в Україні прийнято ряд законів, якими встановлена фактично адміністративна відповідальність для юридичних осіб. У зв'язку з цим в роботі обґрунтовується позиція стосовно того, що суб'єктами адміністративних правопорушень в Україні є як фізичні, так і юридичні особи.

На підставі викладеного дисертант робить висновок, що адміністративна відповідальність є різновидом юридичної відповідальності, якому притаманні всі ознаки ос­танньої, а саме те, що вона встановлюється лише нормативно-правовими актами, реалізується через норми процесуального права та застосовується відповідними державними органами (посадовими особами) за скоєне правопорушення з метою покарання винної особи.

Це дозволяє дати наступне визначення адміністративної відповідальності: адміністративна відповідальність являє собою врегульовані нормами права відносини між державою в особі органів адміністративної юрисдикції і відповідних посадових осіб та особою, яка скоїла адміністративне правопорушення, що знаходять свій вираз у застосуванні до правопорушника адміністративних стягнень, які тягнуть за собою несприятливі наслідки особистого, майнового та іншого характеру і владний осуд винного суб’єкта з метою попередження та припинення адміністративних правопорушень.

Автор вважає за доцільне законодавчо закріпити таке визначення адміністративної відповідальності в єдиному кодифікованому нормативно-правовому акті про адміністративну відповідальність.

Підрозділ 1.2. “Законодавство України про адміністративну відповідальність” присвячений ретроспективній характеристиці розвитку нормативно-правової бази адміністративної відповідальності в Україні за період з 1920 р. по теперішній час.

Автор докладно аналізує Адміністративний кодекс УРСР 1927 р., який був першою спробою кодифікації адміністративного права і єдиним на теренах колишнього СРСР нормативним актом такого роду. Досліджується його структура, предмет регулювання, окремі положення, які і досі не втратили значення як з точки зору теорії нормативного регулювання адміністративної відповідальності, так і з позицій юридичної техніки.

В роботі констатується, що поряд з існуванням єдиного кодифікованого акту про адміністративну відповідальність, у 1930-1950 рр. XX століття в СРСР і в УРСР набула чинності величезна кількість нормативно-правових актів, в яких встановлювалася адміністративна відповідальність за окремі правопорушення. Множинність нормативно-правових актів про адміністративну відповідальність згодом знов викликала необхідність в їх кодифікації.

Значну увагу приділено розгляду кодифікованих актів 1980-х рр. – Основам законодавства Союзу РСР і союз­них республік про адміністративні правопорушення та Кодексу Української РСР про адміністративні пра­вопорушення. Головними особливостями Основ, на думку дисертанта, є те, що в них була вперше викладена Загальна частина права застосування адміністративної відповідальності; цей нормативно-правовий акт базувався на теоретичній концепції близькості адміністративного правопорушення та злочину; в ньому поєднувалися норми матеріального та процесуального характеру. У Кодексі Української РСР про адміністративні пра­вопорушення ці положення Основ набули завершеності. 

Проведений аналіз дозволив автору зробити наступні висновки:

- у процесі розвитку нормативно-правової бази адміністративної відповідальності досить чітко простежуються дві основні тенденції: розробка та прийняття численних нормативно-правових актів, які передбачають встановлення конкретних заходів адміністративного стягнення за конкретні адміністративні правопорушення; узагальнення накопиченого нормативно-правового матеріалу, розробка та прийняття єдиного кодифікованого акту про адміністративні правопорушення. Ці тенденції взаємопов’язані і домінуючою в певний період часу є то одна, то друга;

- реалізація двох зазначених тенденцій та почергове переважання однієї з них є об’єктивним і закономірним процесом. Здійснення ефективної протидії адміністративним правопорушенням в конкретній галузі вимагає швидкого прийняття нормативно-правових актів про відповідальність за конкретні види таких правопорушень. Природно, що кодифікаційна робота, яка за своїм характером вимагає значно більшого часу, наявності відповідної практики правозастосування та її узагальнення, відстає від процесу нормотворення в окремих галузях господарювання та управління;

- до найбільш істотних змін нормативно-правової бази адміністративної відповідальності, які сталися протягом останніх 15 років, можна віднести: відміну положень, які були обумовлені існуванням СРСР та соціалістичного ладу; нормативне закріплення ряду нових складів адміністративних правопорушень; збільшення кількості суб’єктів, які наділені правом розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення; підвищення ролі судів у вирішенні справ про адміністративні правопорушення.

З урахуванням кардинальних змін, які сталися у житті українського суспільства, автор обґрунтовує необхідність приведення Кодексу України про адміністративні правопорушення у відповідність до вимог часу шляхом прийняття його нової редакції або розробки та прийняття нового Кодексу.

Другий розділ “Співвідношення адміністративної відповідальності з іншими видами юридичної відповідальності” складається з трьох підрозділів, в яких через призму порівняння адміністративної відповідальності з дисциплінарною, цивільно-правовою та кримінальною відповідальністю встановлюються специфічні особливості адміністративної відповідальності.

У підрозділі 2.1. “Адміністративна відповідальність та дисциплінарна відповідальність” автор здійснює порівняльний аналіз адміністративної та дисциплінарної відповідальності. В основу порівняння зазначених видів юридичної відповідальності покладені ознаки адміністративного правопорушення (суспільна небезпека, протиправність, винність, караність) та ознаки складу адміністративного правопорушення (об’єкт, об’єктивна сторона, суб’єкт, суб’єктивна сторона).

Проведене дослідження надало підстави для висновку дисертанта, що ступінь суспільної небезпеки – це один з головних критеріїв відмежування адміністративної відповідальності від інших видів юридичної відповідальності (в тому числі й дисциплінарної), який тісно пов’язаний з об’єктом та предметом посягання, об’єктивною стороною проступку тощо.

Аналіз теоретичних засад адміністративної та дисциплінарної відповідальності дозволив автору дійти висновку, що фактичні підстави розмежування зазначених видів юридичної відповідальності в першу чергу пов'язані з різними об'єктами цих протиправних посягань. Так, об'єктом адміністративного правопорушення є суспільні відносини, що виникають і розвиваються як у сфері зовнішнього державного управління, що не пов'язане з виробничою, службовою, навчальною та іншою діяльністю винного, так і у сфері внутрішнього управління. Об'єкт дисциплінарного проступку, як правило, обмежується межами внутрішньо-управлінських, трудових відносин.

Характеризуючи об’єктивну сторону адміністративного та дисциплінарного проступків, дисертант підкреслює, що не дивлячись на те, що в цілому ці ознаки співпадають, однак вони відрізняються між собою характером та ступенем суспільної небезпеки. Крім того, всі правопорушення, за які передбачена адміністративна відповідальність, знайшли своє закріплення через конкретні склади, які визначені в чинному адміністративному законодавстві, в той час, коли склади дисциплінарних проступків, як правило, в дисциплінарному законодавстві не відображені, не дивлячись на широку практику їх застосування. У зв'язку з цим дисертант пропонує розробити та прийняти Дисциплінарний кодекс України, який включав би в себе загальні засади притягнення працівників до дисциплінарної відповідальності, порядок застосування дисциплінарних стягнень, склади дисциплінарних проступків, правовий статус органів та посадових осіб, що накладають дисциплінарні стягнення тощо.

При розгляді суб’єктів адміністративних та дисциплінарних правопорушень звертається увага на те, що на відміну від дисциплінарної відповідальності при притягненні правопорушника до адміністративної відповідальності відсутня службова підпорядкованість між особою, яка притягається до цього виду відповідальності, і особою, котра застосовує заходи відповідальності.

Аналіз чинного законодавства дає підстави для висновку дисертанта щодо відмежування адміністративної відповідальності від дисциплінарної за системою стягнень, що застосовуються, їх характером, за специфікою процедур їх здійснення, а також за правовими наслідками.

Підрозділ 2.2. “Адміністративна відповідальність і цивільна відповідальність” містить порівняльний аналіз цих двох видів юридичної відповідальності. Зазначається, що адміністративна та цивільна відповідальність мають у ряді випадків певні схожі ознаки, обумовлені їх належністю до одного інституту – інституту юридичної відповідальності. Вони мають однакові структурні елементи, особливо щодо діяння як підстави відповідальності (наявність в обох випадках суспільно небезпечного діяння, вини особи або організації у його вчиненні), спільні риси суб’єкта правопорушення, співпадіння одного з заходів покарання (штрафу) та органу (суду), який застосовує заходи відповідальності. Разом з тим, за змістом більшості ознак ці види відповідальності суттєво розрізняються. Для них характерна різниця у характері діяння, юридичному значенні суспільно небезпечних наслідків, об’єктах посягання, меті, заходах та процедурі застосування відповідальності.

Адміністративна відповідальність має на меті покарання осіб за вчинення протиправних діянь, які посягають на публічно-правові інтереси. Цивільна відповідальність призначена для поновлення прав учасників цивільного обороту та компенсування їх збитків, що виникли внаслідок правопорушення. Відповідно, по-різному визначаються санкції за адміністративні та цивільні правопорушення, їх розмір, процедура притягнення до відповідальності, розгляду факту вчинення правопорушення та накладення стягнення.

Таким чином, адміністративна і цивільна відповідальність якісно відрізняються одна від одної. З соціальної точки зору кожний з цих видів відповідальності виконує свою, притаманну лише йому функцію. При застосуванні адміністративної та цивільної відповідальності вони доповнюють одна одну, що сприяє більш ефективному забезпеченню правопорядку в суспільстві.

Проблема розмежування адміністративної та кримінальної відповідальності розглядається у підрозділі 2.3. “Адміністративна відповідальність і кримінальна відповідальність”. На підставі порівняльного аналізу автор робить висновок, що кримінальна та адміністративна відповідальність певною мірою схожі між собою за фактичною підставою відповідальності – наявністю у діях особи складу адміністративного правопорушення або складу злочину, основними ознаками цих складів, основними загальними ознаками протиправних діянь обох видів (суспільна небезпека, протиправність, караність та винність).

Дисертант погоджується з думкою багатьох вчених, що основним критерієм розмежування злочину та адмі­ністративного правопорушення є ступінь суспільної небезпеки цих діянь. Адміністративні правопорушення відрізняються від злочинів меншим ступенем суспільної небезпеки, відсут­ністю великої шкоди для суспільства, яку завдають йому злочини. Різниця у ступені суспільної небезпеки відбивається у всіх ознаках протиправних діянь обох видів: об’єкті, об’єктивній стороні, суб’єкті та суб’єктивній стороні.

Певною мірою схожими в обох видах відповідальності є переліки адміністративних стягнень і кримінальних покарань, правила їх застосування, окремі стадії та процедури процесу притягнення до відповідальності і призначення покарання. На думку дисертанта, в даний час ця близькість є надмірною, оскільки в результаті неї адміністративна відповідальність набула невластивих їй ознак. Такий стан справ у ряді випадків утруднює розмежування адміністративної та кримінальної відповідальності, негативно позначається на практиці їх застосування. Це зумовлює необхідність серйозного реформування, в першу чергу, інституту адміністративної відповідальності.

Основним напрямком такого реформування автор вважає усунення ознак (стягнень, процедур тощо), які не відповідають суті адміністративної відповідальності як відповідальності у сфері державного управління, покликаної забезпечити оперативне реагування в ній на дрібні порушення, які створюють загрозу заподіяння або заподіюють незначну шкоду і обумовлюють застосування до винних осіб попереджувально-виховних заходів. Звідси виникає необхідність обмежити перелік адміністративних стягнень, залишивши в ньому лише ті, які є за змістом попереджувально-виховними, не зачіпають суттєвих матеріальних та особистих інтересів громадян і можуть бути швидко реалізовані без застосування тривалої процедури. На думку автора, це може бути попередження та штраф у незначному розмірі. Здійснення заходів адміністративної відповідальності доцільно покласти на органи державної виконавчої влади, їх спеціалізовані колегіальні органи та відповідних посадових осіб, які в змозі забезпечити оперативність розгляду справ про адміністративні правопорушення. Судову процедуру розгляду справ про адміністративні правопорушення і накладення адміністративних стягнень доцільно передбачити в разі, коли правопорушник не згоден на адміністративну процедуру прийняття рішення по справі, а також коли він бажає оскаржити рішення, прийняте органом державної виконавчої влади. Підкреслюється, що реформування адміністративної відповідальності у вказаному напрямку дозволить суттєво підвищити її ефективність та соціальне значення.

Третій розділ “Практика застосування та шляхи удосконалення інституту адміністративної відповідальності” присвячений аналізу правозастосувальної практики адміністративної відповідальності в Україні та заходам щодо вдосконалення її правового регулювання.

У підрозділі 3.1. “Аналіз практики застосування адміністративної відповідальності в Україні” автор доповнює аналіз теоретичних засад та нормативно-правової бази адміністративної відповідальності в Україні дослідженням основних тенденцій реалізації адміністративної відповідальності на практиці. Дослідження здійснене шляхом аналізу статистичних даних, що містяться у статистичних щорічниках України, які випускаються Держкомстатом України, за 1992-2002 рр. та державних статистичних звітах про розгляд справ про адміністративні правопорушення та осіб, які притягнуті до адміністративної відповідальності (форма № 1-АП), за 1995-2003 рр. Слід підкреслити, що такий обсяг статистичної інформації залучається до аналізу вперше в країні.

За результатами проведеного аналізу автором встановлено наступне.

Протягом 1992-2003 рр. в Україні до адміністративної відповідальності притягалося щороку в середньому 11 млн. 858 тис. осіб. Середній за період коефіцієнт активності осіб, які вчинили адміністративні правопорушення і отримали адміністративне стягнення, у розрахунку на 100 тис. всього населення становив 23314. Це дає підстави зробити висновок про досить широке застосування заходів адміністративної відповідальності.

            У динаміці кількості осіб, які вчинили адміністративні правопорушення і отримали адміністративні стягнення протягом 1992-2003 рр., чітко простежуються три періоди. Перший (1992-1995 рр.) характеризується інтенсивним щорічним зростанням кількості адміністративних правопорушників; другий (1996-2001 рр.) – настільки ж інтенсивним їх зменшенням; третій (2002-2003 рр.) – деяким зростанням кількості осіб, які вчинили адміністративне правопорушення і отримали стягнення. Така динаміка пояснюється збільшенням кількості складів адміністративних правопорушень в КУпАП та інших нормативно-правових актах, а також змінами рівня активності органів, уповноважених виявляти адміністративних правопорушників та накладати на них стягнення, який знижувався протягом 1996-2001 рр., а в останні роки дещо зріс.

Протягом 1995-2003 рр. відсоток правопорушників, до яких було застосовано реальне покарання в сфері адміністративної відповідальності, був дуже значним (в середньому щороку 96,2% осіб). Це свідчить про високий рівень дотримання принципу невідворотності покарання у сфері адміністративної відповідальності.

Найбільш поширеними були адміністративні правопорушення на транспорті, в галузі шляхового господарства та зв'язку (понад 70% усіх правопорушень) та в сфері громадського порядку і громадської безпеки (13,6%). Саме правопорушення в двох зазначених сферах визначали рівень та динаміку вчинення адміністративних правопорушень в країні за останні 12 років.

Найбільш поширеними складами адміністративних правопорушень є безквитковий проїзд (ст. 135 КУпАП) та перевищення водіями транспортних засобів швидкості руху, невиконання сигналів регулювання дорожнього руху, порушення правил перевезення людей та інших правил дорожнього руху (ст. 122).

Серед 312 складів адміністративних правопорушень, передбачених КУпАП у 2003 р., 288 були вчинені протягом року хоча б один раз, а 24 з них цього року жодного разу не скоювалися. Різниця у ступені розповсюдженості адміністративних правопорушень різних складів є дуже значною, а розподіл їх за кількістю дуже нерівномірним.

Штраф є основним видом адміністративного стягнення. Протягом 1995-2003 рр. в середньому 84,8% всіх осіб, на яких накладалися адміністративні стягнення, були оштрафовані. Має місце тенденція розширення практики застосування попередження за вчинення адміністративних правопорушень. Інші види адміністративного стягнення, передбачені КУпАП, мають досить обмежену сферу застосування.

            Наведені дані дозволили автору зробити наступні висновки:

- у наведених даних чітко проявляється соціально-правова природа адміністративної відповідальності як заходу оперативного реагування держави на дрібні правопорушення і попередження більш серйозних протиправних діянь;

- включення свого часу до Кодексу України про адміністративні правопорушення значної частини складів адміністративних правопорушень не мало достатніх соціально-економічних та правових підстав і призвело до надмірного збільшення обсягу КУпАП, значно ускладнило його застосування. Наведені статистичні дані дають підстави для внесення пропозиції про скорочення переліку складів адміністративних правопорушень, що містяться в чинному КУпАП, або плануються до включення у новий Кодекс, за рахунок виключення складів адміністративних правопорушень, які рідко застосовуються.

У підрозділі 3.2. “Вдосконалення правового регулювання адміністративної відповідальності в праві України” характеризується стан правової регламентації цього юридичного інституту, визначаються проблеми та шляхи їх вирішення.

Розглядаючи сучасний стан правового регулювання інституту адміністративної відповідальності, дисертант робить висновок, що він не повністю відповідає потребам сьогодення і підлягає удосконаленню шляхом проведення систематизації адміністративного законодавства, зокрема його кодифікації, враховуючи сучасні реалії. У розвиток цього, визначаючи адміністративний проступок як різновид адміністративного правопорушення, за скоєння якого встановлено адміністративну відповідальність, автором пропонується включити такий термін до назви відповідного проекту кодексу і визначити його як Кодекс України про адміністративні проступки, в якому пропонується закріпити наступні положення:

- поняття адміністративної відповідальності;

- включення до обставин, що виключають адміністративну відповідальність: затримання особою інших осіб, які вчинили правопорушення; застосування чи погрозу застосування фізичного або психічного примусу; виконання законного наказу чи розпорядження;

- притягнення військовослужбовців і призваних на збори військовозобов'язаних, а також осіб рядового і начальницького складів органів внутрішніх справ до адміністративної відповідальності, а також застосування до них адміністративних стягнень на загальних підставах;

- визнання юридичних осіб суб’єктами адміністративної відповідальності;

            - виключення таких видів існуючих адміністративних стягнень, як оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення; позбавлення спеціального права, наданого даному громадянинові; конфіскація (за винятком застосування її в якості додаткового стягнення); виправні роботи; адміністративний арешт;

- закріплення двох систем стягнень: для фізичних осіб – попередження, штраф, громадські роботи (замість виправних робіт), конфіскація як додаткове стягнення; для юридичних осіб - попередження, штраф, припинення чи призупинення певного виду діяльності, конфіскація.

Запропонована така структура нового Кодексу України про адміністративні проступки:

І. Загальна частина.

Розділ 1. Загальні положення.

Розділ 2. Адміністративне правопорушення та його види.

Розділ 3. Суб'єкти адміністративної відповідальності.

Розділ 4. Обставини, що виключають протиправність діяння.

Розділ 5. Звільнення від адміністративної відповідальності.

Розділ 6. Адміністративне стягнення та його види.

Розділ 7. Накладення адміністративних стягнень.

ІІ. Особлива частина.

Враховуючи відмінності у правовому статусі суб'єктів відповідальності, характері правопорушень та стягнень за їх скоєння, особлива частина КУпАПр, на погляд автора, повинна складатися з двох розділів:

2.1. Адміністративні проступки фізичних осіб.

2.2. Адміністративні проступки юридичних осіб.

Ефективне функціонування інституту адміністративної відповідальності, на думку автора, потребує прийняття Адміністративно-процесуального кодексу України (проект якого вже розроблено), який би регламентував правове положення адміністративних судів та організацію їх діяльності, закріплював правовий статус учасників судового процесу, доказів, а також регулював адміністративне судочинство в суді першої інстанції, перегляд судових рішень та їх звернення до виконання.

Таким чином, підтримуючи в цілому необхідність та напрями проведення систематизації адміністративного законодавства і, зокрема, інституту адміністративної відповідальності, дисертант обґрунтовує доцільність розмежування норм матеріального та процесуального права, виділення їх відповідно в Кодекс України про адміністративні проступки та Адміністративно-процесуальний кодекс України. Це дозволить упорядкувати існуюче адміністративне законодавство, уникнути чисельності та дублювання його норм, зробить його дію значно ефективнішою.