Куян І.А. Адміністративна відповідальність за екологічні правопорушення

summary

У вступі обгрунтовується актуальність теми, дається характеристика мети і задач дослідження, визначаються теоретичне і практичне значення роботи та її наукова новизна, а також вказується на апробацію і публікацію результатів дослідження, структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 "Поняття і правові засади адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення" присвячений дослідженню ключових питань, що характеризують зміст адміністративної відповідальності та особливості її застосування за екологічні правопорушення.

Адміністративна відповідальність є явищем багатогранним і складним. Його змістовну характеристику складають ознаки, що характеризують це явище як вид юридичної відповідальності та засіб державного — адміністративного примусу, який функціонує в межах специфічних адміністративних правовідносин, а його правові засади складають окремий інститут адміністративного права — інститут адміністративної відпові­дальності.

Кваліфікуючими ознаками адміністративної відповідальності є: підстава адміністративної відповідальності — адміністративне правопорушення (адміністративний проступок); наявність особливого набору засобів впливу — адміністративних стягнень; наявність системи органів адміністративної юрисдикції, які є суб’єктами виконавчої влади, в процесі реалізації якої, вони накладають адміністративні стягнення; особливий порядок реалізації адміністративної відповідальності. Зазначені риси
характеризують адміністративну відповідальність у якому б аспекті її не розглядали: як вид юридичної відповідальності, як форму реалізації державного примусу, як певні правовідносини і незалежно від сфери її застосування чи реалізації.

Разом з тим, адміністративна відповідальність за екологічні правопорушення має свої особливості, наявність яких зумовлюється специфіч­ністю об’єкта правової охорони.

Особливості адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення визначають такі основні риси: по-перше, специфічний характер правовідносин, який складається внаслідок поєднання екологічних та
адміністративних чинників у змісті цього правового явища, і, по-друге, особливі підстави виникнення правовідносин адміністративної відповідальності — екологічне адміністративне правопорушення.

Це екологічне підґрунтя певною мірою впливає також на інші елементи адміністративної відповідальності, як-то: заходи відповідальності (для досліджуваної сфери характерно застосування поряд із загальнопоширеними (штраф, конфіскація), специфічних засобів адміністративного впливу (позбавлення спеціальних прав: права полювання, зупинення та анулювання дозволів (ліцензій), пов’язаних із веденням екологічно значущих видів діяльності); спеціальний суб’єкт адміністративної юрисдикції (система спеціально уповноважених органів, які здійснюють контроль за дотриманням вимог екологічного законодавства та юрисдикцію саме в цій сфері); порядок застосування стягнень (притягнення до адміністратив­ної відповідальності завершує собою процес реалізації спеціально уповноваженим органом виконавчої влади функції екологічного контролю). А тому максимальне врахування екологічних чинників (екологічного під-
ґрунтя) дозволить більшою мірою охопити об’єкти адміністративно-правовим захистом та сприятиме створенню надійних засад охорони
довкілля засобами адміністративної відповідальності.

Аналізуються погляди вчених на поняття екологічного адміністративного правопорушення, ознаки цього виду правопорушень, що визначають зміст його поняття. Досліджуючи риси, що визначають екологічність, дисертант дійшов висновку, що ознакою екологічності досліджуваного виду правопорушень є негативний вплив (реальний чи ймовірний) на довкілля. Тому при конструюванні в новому адміністративно-деліктному законодавстві норм, пов’язаних з охороною довкілля чи зумовлених ним цінностей необхідно виходити з того, що вони мають бути спрямовані на запобігання негативного впливу на довкілля, припинення діяльності, що його спричиняє чи створює ймовірність такого впливу. Запропоновано комплексний підхід до класифікації екологічних правопорушень, який грунтується на таких критеріях: зміст цінності, що охороняється нормами екологічного права та адміністративними стягненнями (екологічна безпека, екологічні права громадян, здоров’я населення, право власності на природні об’єкти, ресурси); компонент довкілля (природний об’єкт, ресурс, екосистема), який використовується та (чи) піддається негативному впливу; джерело негативного впливу на довкілля.

Аналіз видів адміністративних правопорушень, виділених за ознакою екологічності дозволив дійти таких висновків. По-перше, розглянута група правопорушень має свою структуру та складається з двох основних груп: порушення вимог екологічної безпеки (безпеки довкілля, його компонентів, безпеки життя і здоров’я людини) і пов’язані з цією групою порушення екологічних прав громадян та порушення вимог охорони і використання компонентів довкілля (природних ресурсів, об’єктів, екосистем). По-друге, група екологічних правопорушень посідає значне місце в системі адміністративних правопорушень, що зумовлено характером правового регулювання в цій сфері, зокрема встановлення відповідальності за діяння, які можуть завдати шкоду також і довкіллю. Запропонований підхід до класифікації екологічних правопорушень дозволить більшою мірою захистити об’єкти адміністративно-правової охорони та систематизувати екологічні правопорушення в новому адміністративно-деліктному законодавстві.

Специфічність розглядуваного виду правопорушень визначає складний — еколого-адміністративний характер протиправності цього виду правопорушень, який дозволяє виділити формальний, матеріальний та спеці­альний аспекти протиправності, що в сукупності розкривають юридичну сутність екологічного адміністративного правопорушення.

На підставі аналізу екологічного законодавства та законодавства про адміністративну відповідальність дисертант робить висновок про те, що екологічним правопорушенням значною мірою властива ознака суспільної небезпеки. Об’єктом екологічного правопорушення, який найбільше, порівняно з іншими елементами складу правопорушення, відображає характер суспільної небезпеки діяння, є не абстрактні суспільні відносини, а охоронювані адміністративними санкціями цінності: довкілля, його компоненти (об’єкти, ресурси, екосистеми) та екологічна безпека як важливі і непереходящі цінності для людини, її життя та здоров’я, що потребують захисту від протиправних посягань.

На підставі аналізу екологічного законодавства, в якому встановлено ряд обов’язків для користувачів природних ресурсів та осіб, діяльність яких може заподіяти шкоду довкіллю, та з урахуванням того, що саме юридичні особи є в таких випадках носіями спеціальної екологічної правосуб’єктності, дисертант робить висновок про необхідність усунення в законодавстві невідповідностей між двома елементами правового статуса суб’єктів права — юридичних осіб, — обов’язками і відповідальністю в сфері охорони довкілля і встановлення адміністративної відповідальності юридичних осіб за екологічні правопорушення та систематизацію норм, що її регулюють у новому адміністративно-деліктному законодавстві.

Досліджуються види та зміст адміністративних стягнень, що накладаються за екологічні правопорушення. Аналіз статистичних даних дозволив виявити стійку динаміку зростання кількості екологічних правопорушень за останні 10 років, що є свідченням невиконання адміністратив­ними стягненнями превентивної функції та необхідності їх вдосконалення. За екологічні правопорушення накладаються не лише стягнення, передбачені у чинному КпАП України, але й ряд заходів адміністративного примусу, змістом яких є обмеження чи позбавлення особи спеціального права — права використання природних ресурсів чи об’єктів, права ведення екологічно значущої діяльності, в тому числі обмеження дії чи анулювання дозволів та ліцензій. Підстави для застосування таких заходів передбачено здебільшого у підзаконних нормативних актах (положеннях та інструкціях). Аналіз таких нормативних документів дозволив зробити висновок, що подібні адміністративні санкції застосовуються як заходи припинення правопорушень і як адміністративні стягнення. Порівняння ознак адміністративних санкцій, які спрямовані на позбавлення осіб (фізичних і юридичних) спеціальних прав, зокрема зупинення дії, анулювання дозволів, ліцензій, зупинення, припинення діяльності дало підстави для висновку щодо відсутності суттєвої рівниці у змісті таких санкції. Отже, адміністративне стягнення у вигляді обмеження, позбавлення спеціального права може бути розширене видами таких обмежень спеціальних прав та закріплено як адміністративне стягнення в новому адміністративно-деліктному законодавстві.

В дисертації обгрунтовується необхідність вдосконалення адміністративних штрафів. На думку дисертанта, превентивна функція адміністративних штрафів значно посилиться за умови введення до числа суб’єктів відповідальності за екологічні правопорушення юридичних осіб та встановлення щодо них значно більших розмірів штрафів, порівняно із штрафами, що застосовуються до фізичних осіб.

Розділ 2 "Механізм застосування законодавства про адміністра­тивну відповідальність за екологічні правопорушення: проблеми ефективності" присвячений дослідженню системи органів та їх повноважень, а також форм і методів їх діяльності в сфері застосування адміністративних стягнень за екологічні правопорушення.

Органи (посадові особи), які мають право розглядати справи про адміністративні екологічні правопорушення та накладати адміністративні стягнення, складають досить розвинену систему. Для розглядуваної системи характерна дворівнева структура: перший рівень — підсистема органів Мінекоресурсів, яку можна назвати системою загальної екологічної адміністративної юрисдикції; другий рівень — підсистема галузевих органів, юрисдикційні функції яких обмежені галуззю чи сферою, в якій вони реалізують державну політику. Така побудова системи зумовлює дублювання контрольних та юрисдикційних функцій двома її підсистемами — підсистемою органів Мінекоресурсів та підсистемою галузевих органів. Можливо, не зовсім суттєвим недоліком є дублювання контрольних функцій (якщо це не перешкоджає нормальній діяльності господарюючих суб’єктів), проте дублювання юрисдикційних функцій уявляється невиправданим.

В законодавстві спостерігається різний підхід до встановлення обсягу юрисдикційних повноважень посадових осіб — в одних випадках встановлено обмеження такого обсягу в залежності від статусу державного інспектора та посади, яку він обіймає, в інших випадках, таке обмеження відсутнє.

Недоліком розглядуваної системи, на думку дисертанта, є відсутність в чинному законодавстві чіткого визначення юрисдикційних повноважень посадових осіб у сфері ліцензування екологічно значущої діяльності. Нормативні акти, які регламентують право відповідного органа надавати, анульовувати, зупиняти дію дозволу (ліцензії), не визначають, які конкретно посадові особи мають право приймати рішення про застосування анулювання чи зупинення дії дозволу як адміністративної санкції. Не визначено в законодавстві також коло посадових осіб, які мають право виносити рішення про зупинення чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій. Право зупиняти чи припиняти діяльність господарюючих суб’єктів у разі порушення ними вимог екологічного законодавства мають численні органи, які здійснюють екологічний контроль, натомість нормативні акти, що закріплюють правовий статус органів (їх посадових осіб) не містять конкретизації юрисдикційних повноважень посадових осіб цих органів.

Розглядаючи систему органів, які здійснюють адміністративно-юрис­дикційну діяльність в сфері охорони довкілля, загалом можна дійти висновку, що одна з найбільш позитивних рис зазначеної системи — економічність юрисдикційного процесу (невеликі матеріальні та організаційні витрати на ведення справ). Саме економічність реально визначає суть нинішньої системи органів адміністративної юрисдикції взагалі. Так, одні органи фактично розглядають справи на громадських засадах (адміністративні комісії), інші — так би мовити, за сумісництвом (органи, які здійснюють контроль за дотриманням законодавства в тій чи іншій сфері). Певна економічність властива і системі органів адміністративної юрисдикції в сфері охорони довкілля. Проте така "економічність" має свої негативні аспекти, зокрема пов’язані з недостатністю компетентності посадових осіб у правових питаннях, і особливо в адміністративно-деліктній сфері, певною їх залежністю від вищих органів та посадових осіб, наявністю у них відомчої заінтересованості при розгляді і вирішенні адміністративних справ.

Шлях до вирішення таких проблем дисертант бачить у розширенні екологічної адміністративної юрисдикції судових органів. Це сприятиме, по-перше, забезпеченню реалізації принципу "поділу влади" (одні органи здійснюють нагляд, інші — юрисдикцію); по-друге, досягненню більшого професіоналізму та об’єктивності у розгляді та вирішенні справ. На думку дисертанта, за контрольно-наглядовими органами можна було б залишити повноваження по здійсненню адміністративної юрисдикції, зокрема, виносити попередження та накладати штрафи у невеликих розмірах за незначні за ступенем шкідливості проступки на громадян та посадових осіб. Це дозволить, з одного боку, не перевантажувати суди розглядом справ про малозначні проступки, а з іншого боку сприятиме зміцненню принципу невідворотності відповідальності. Такі заходи сприятимуть реалізації на новому якісному рівні принципу спеціалізації, підвищенню гарантії прав та законних інтересів фізичних та юридичних осіб та зміцненню екологічного правопорядку.

В роботі досліджуються форми і методи діяльності органів адміністративної юрисдикції на кожній стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення. Дисертант погоджується з думкою про необхідність законодавчої регламентації проведення екологічного контролю та розроблення єдиного нормативного акта про порядок проведення еколо­гіч­ного контролю, натомість, на думку дисертанта, більш доцільно врегулювати питання екологічного контролю в окремому розділі Екологічного кодексу України. Це дозволить, як систематизувати законодавство про екологічний контроль, так і підвищити гарантії законності в процесі здійснення екологічного контролю та виявлення екологічних правопорушень. В дисертації наголошується на необхідності врегулювання в новому адміністративно-деліктному законодавстві процедури розгляду справи про адміністративне правопорушення, стороною якої є юридична особа, а також заходів забезпечення провадження у справі, які можуть застосовуватись до юридичних осіб. Запропоновано встановити фіксацію процесу розгляду справи про адміністративне правопорушення в протоколі судового засідання, оскільки це має важливого значення для недопущення порушень прав осіб – учасників юрисдикційного провадження.

Зважаючи на складний характер справ про екологічні правопорушення обгрунтовується необхідність встановлення норми про обов’язкову участь експерта у справах, пов’язаних з заподіянням екологічної шкоди (забрудненням довкілля, наднормативним використанням природних ресурсів тощо).

Дисертант досліджує роль і місце судових органів у розгляді справ про адміністративну відповідальність за екологічні правопорушення. В системі органів, які мають право накладати адміністративні стягнення за екологічні правопорушення, суди не займають провідної позиції, а аналіз процесуального законодавства підтверджує думку про те, що розгляд суддями (місцевими судами) справ про адміністративні правопорушення можна лише умовно назвати здійсненням правосуддя. Такий стан речей входить у протиріччя з положеннями Конституції України та не відповідає міжнародним зобов’язанням України, зокрема у зв’язку з ратифікацією Європейської конвенції про захист прав і основних свобод людини. В дисертації обгрунтовується необхідність встановлення пріоритету у здійсненні адміністративної юрисдикції за судами та запропоновано критерії для розширення юрисдикції судів у справах про адміністративні правопорушення. Такими критеріями мають бути: тяжкість і вид стягнення, ступінь суспільної небезпеки правопорушення (вид об’єкта та ступінь завданої шкоди), а також вид суб’єкта правопорушення.

На думку дисертанта, застосування адміністративних стягнень, які суттєво обмежують чи позбавляють особу (фізичну чи юридичну) спеціальних прав (права полювання, зупинення дії, анулювання дозволів, ліцензій, зупинення, заборона певних видів діяльності) має бути забезпечено максимумом гарантій, які більшою мірою може дати судовий розгляд справи.

Дисертант пропонує віднести до юрисдикції судів розгляд справ про екологічні правопорушення, які є близькими до злочинів і відрізняються лише по одному з елементів, зокрема по наслідкам та пов’язані з реальним завданням екологічної шкоди. Оскільки вирішення таких справ потребує високої кваліфікації та рівня знань, не тільки в галузі права, є необхідність спеціалізації суддів по вирішенню екологічних деліктів та закріплення в законодавстві норми про обов’язкову участь експертів у вирішенні справ про екологічні правопорушення.

Умовою посилення гарантій дотримання та захисту прав осіб в адміністративно-юрисдикційному процесі є реформування інституту адміністративної юстиції. Забезпеченню такої гарантії має сприяти створення системи спеціалізованих адміністративних судів.

Юрисдикція адміністративних судів може поширюватись як на правовідносини, що виникають у зв’язку порушенням суб’єктивних прав громадян (оскарження рішень, дій, бездіяльності органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб), так і на правовідносини, пов’язані з порушенням публічного інтересу (вчиненням адміністративних деліктів — проступків та правопорушень). Йдеться про можливу диференціацію адміністративного судочинства на дві форми: адміністративну юстицію та адміністративно-деліктну юстицію.