Дорогих В.М. Адміністративно-правове регулювання грального бізнесу в Україні

summary

У вступі обґрунтовуються актуальність теми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, що виконує Національна академія внутрішніх справ України; визначаються мета, завдання, об’єкт та предмет дисертаційного дослідження; методи дослідження, новизна і практичне значення одержаних результатів дослідження; розглядаються джерельна база дослідження і стан розробки проблеми; наведено відомості про апробацію та публікації результатів дослід­ження, структура і обсяг дисертації.

Розділ 1 “Поняття грального бізнесу і його легалізація за законо­давством України” починається параграфом “Поняття і місце грально­го бізнесу в структурі підприємницької діяльності в Україні”, в якому досліджуються правові основи підприємництва в нашій державі як ба­гатогранної суспільно корисної діяльності.

Особливе місце в структурі цієї діяльності посідає гральний біз­нес, що доводиться шляхом проведення порівняльного дослідження правових норм, які встановлюють загальні засади створення та функ­ціонування підприємницьких структур, та норм, які регламентують специфіку правового стану грального бізнесу.

Доводиться, що існування особливої групи норм, які визначають особливе місце грального бізнесу в структурі підприємницької діяль­ності, пов’язане насамперед із специфікою цього виду діяльності.

Передусім, звертається увага на те, що цей вид діяльності має на­зву “гральний бізнес” (Н.О.Саніахметова, Л.П.Дашков, А.І.Данилов та інші), у той час як значна кількість напрямів підприємницької діяль­ності не визначається терміном “бізнес”. Аналіз законодавства держав близького та дальнього зарубіжжя дозволив зробити висновок, що за­конодавці цих держав визначають гральний бізнес особливими термі­нами. Це, на думку автора, свідчить про особливе місце, яке посідає дана галузь підприємництва у значній кількості країн, що потребує адекватного правового регулювання. Дисертант наводить численні приклади, звертаючись до аналізу правового регулювання цієї специ­фічної підприємницької діяльності.

Такий аналіз дозволив дійти висновку, що значна кількість нор­мативних актів, які стосуються визначення правового статусу суб’єктів підприємницької діяльності, не поширюються на визначення стану суб’єктів грального бізнесу. Виходячи з цього, автор поставив завдання встановити, чому гральний бізнес потребує особливого пра­вового регулювання. Вивчення цього питання привело до висновку щодо наявності подвійного ставлення держави до цього виду бізнесу: з одного боку – позитивне, оскільки він дає значні надходження до бюджету (державного та місцевого), з іншого боку – негативне або, принаймні, індиферентне. Тому автор робить спробу виявити причини існування такого подвійного ставлення держави до грального бізнесу.

Аналіз змісту низки нормативних актів дав підставу для виснов­ку, що цей вид підприємницької діяльності законодавець не заборо­няє, однак і не підтримує тією мірою, якою підтримує інші галузі під­приємницької діяльності. Дисертант висловлює думку, що таке став­лення держави до грального бізнесу пов’язане з тим, що цей вид під­приємницької діяльності не пов’язаний з матеріальним виробництвом або наданням послуг. Зміст грального бізнесу як виду діяльності (що потребує особливого правового регулювання) полягає в тому, що він базується на платній участі у грі, яка пов’язана з бажанням гравця здобути майнові цінності, майнові права або набути стресового стану, а отримання цих результатів значною мірою залежить від випадку. Тобто гральний бізнес пов’язаний з ризиком (ст. 1 Закону України “Про підприємництво” у редакції від 22 лютого 2000 р.), що є спіль­ною рисою з іншими видами підприємницької діяльності, у той час як інші риси, визначені законодавцем як такі, що характеризують під­приємницьку діяльність, в характеристиці грального бізнесу відсутні.

Це не могло не позначитися на виникненні особливої групи норм у системі українського законодавства, присвячених регулюванню гра­льного бізнесу. Дисертант зазначає, що норми права, які регулюють цей вид підприємницької діяльності, належать до спеціальних, тобто таких, які мають пріоритетне значення щодо основної групи норм, тобто “підприємницького права”, які регулюють відносини, що вини­кають у процесі реалізації конституційного права на підприємницьку діяльність (Н.О.Саніахметова). Автор звертає увагу на те, що свій спеціальний статус норми, які регулюють суспільні відносини у сфері грального бізнесу, отримують, по-перше, тому, що вони містяться у спеціальних правових актах, які регулюють відносини, що виникають в особливій сфері бізнесу (особливість якої вже зазначалася вище); по-друге, тому, що законодавець чітко визначився відносно особливої відповідальності за порушення правил, які регламентують гральний бізнес; по-третє, тому, що ці норми регулюють не тільки зовнішні від­носини суб’єктів грального бізнесу з державними структурами, але й внутрішні організаційні відносини у сфері грального бізнесу (вимоги до кадрового складу, до технічного обладнання об’єктів грального біз­несу, до організації роботи цих об’єктів тощо).

На думку автора, ці спеціальні норми, оскільки вони регулюють організаційні відносини у сфері грального бізнесу, за своєю правовою природою належать до адміністративних та адміністративно-процесуальних норм. До того ж, законодавець використовує при регу­люванні цього виду підприємницької діяльності особливі поняття та терміни, тому дисертант у підрозділі 1.2 “Адміністративно-правова легалізація закладів грального бізнесу” ще раз звертає увагу на неод­нозначне ставлення держави до визначення правового (особливо адмі­ністративно-правового) статусу суб’єктів, що діють в цій сфері. По-перше, це особливий порядок легалізації суб’єкта грального бізнесу; по-друге – спрощений порядок. При цьому звертається увага на те, що законодавець визначає два порядки появи суб’єкта грального бізнесу в якості суб’єкта адміністративного права. Це пов’язано з тим, що суб’єкти грального бізнесу належать до закладів, а не до підприємств, сукупність яких, як свідчить статистика, утворює масив підприємни­цької діяльності.

В цьому ж підрозділі зазначається, що установи грального бізнесу мають неоднозначний статус, що впливає на порядок легалізації. Звер­нено увагу на появу в структурі грального бізнесу таких закладів як тоталізатори, букмекерські контори тощо, легалізація яких не потре­бує ліцензування, тобто набуття цими закладами статусу суб’єктів ад­міністративного права здійснюється відповідно до порядку, встанов­леного Законом України “Про ліцензування певних видів підприємни­цької діяльності” від 1 червня 2000 р., а інші заклади грального бізне­су можуть бути легалізовані лише за наявності у них ліцензії на здійс­нення цього виду бізнесу. Стверджується, що специфіка одержання ліцензії на цей вид підприємницької діяльності проявляється у тому, що державний орган, який має право на надання ліцензії установі гра­льного бізнесу, повинен не тільки здійснити перевірку відповідності інформації, що міститься в цих документах, фактичному стану місця, яке призначене для здійснення грального бізнесу. Більше того, автор, спираючись на аналіз існуючих нормативних актів, що регламентують порядок створення та функціонування суб’єктів цього виду підприєм­ницької діяльності, робить висновок про те, що ліцензуючий орган здійснює також і перевірку відповідності об’єкта багатьом іншим ви­могам, додержання яких дає підставу для видачі ліцензії.

Вивчення нормативних актів показало, що порядок ліцензування закладів грального бізнесу значно відрізняється від порядку ліцензу­вання інших суб’єктів підприємницької діяльності, що підтверджуєть­ся, зокрема, аналізом спеціальної інструкції Ліцензійної палати від 11 вересня 1998 р. №86, яка регламентує не тільки порядок створення гральних закладів, але й організацію азартних ігор, організацію робо­ти цих закладів (вимоги до приміщень, працівників тощо). Аналіз но­рмативних актів, які визначають порядок створення цих закладів, до­зволив зробити висновок, що існування відокремленої групи адмініст­ративно-процесуальних норм, службове призначення яких полягає у тому, щоб регламентувати цей порядок, особливості адміністративно-процесуальних відносин, які виникають між закладами цієї сфери та органами державної виконавчої влади, можуть розглядатися як само­стійне провадження у структурі адміністративного процесу, відокрем­леного від загального визначення реєстраційно-дозвільного провад­ження (О.М.Бандурка, М.М.Тищенко). Це твердження здобувача спи­рається також на те, що провадження щодо легалізації грального біз­несу складається з трьох етапів-стадій – державної реєстрації, ліцен­зування та патентування, кожна з яких вирішує окремі завдання цього провадження, та закінчується прийняттям правозастосовного акта, яким підтверджується державна реєстрація, видача ліцензії, отриман­ня патенту.

В дисертації докладно розглядається зміст кожної із стадій цього виду адміністративного провадження, при цьому звертається увага на те, що, залежно від специфіки грального бізнесу (лотерея, казино, то­талізатор тощо), існують певні розбіжності у змісті процедури легалі­зації. Але автор, незважаючи на деякі особливості легалізації (казино, букмекерських контор тощо), стверджує, що вони суттєво не вплива­ють на визначення цих процедур як провадження у справах з легаліза­ції діяльності закладів грального бізнесу.

Однак, на думку автора, для поліпшення контролю з боку держа­ви за законністю діяльності усіх об’єктів грального бізнесу, особливо за їх фінансовою діяльністю, необхідно встановити єдину процедуру легалізації таких об’єктів, виключити спрощений порядок, який діє щодо букмекерських контор, які виникли лише в останні роки і тому не потрапили до переліку суб’єктів грального бізнесу, наведеного у згаданій вище інструкції Ліцензійної палати.

Здобувач підтримує думку І.Г.Біласа, який у своєму законопроек­ті наполягає на встановленні єдиного порядку легалізації суб’єктів грального бізнесу, але не згоден з його точкою зору щодо необхіднос­ті створення єдиних вимог до їх легалізації, оскільки, як свідчить практика (у тому числі – світова), для функціонування, наприклад, бу­кмекерських контор достатньо двох-трьох звичайних кімнат.

З іншого боку, здобувач вважає необхідним дещо змінити зміст цього проекту шляхом його доповнення статтею, яка визначає межі діяльності закладів грального бізнесу, у тому числі букмекерських ко­нтор, тому в дисертації детально визначається перелік місць, де не можуть функціонувати ці заклади. У заключній частині розглянуто проблеми правового регулювання створення та функціонування Ін­тернет-казино, кількість яких за останні роки значно зросла, і викла­дено пропозиції щодо створення особливої групи норм (особливого правового інституту), яка має посісти своє місце в системі адміністра­тивно-процесуальних норм, що регламентують провадження по лега­лізації суб’єктів грального бізнесу.

Дисертант вважає, що створення відповідних до чинного законо­давства України сучасних ефективних адміністративно-правових норм (а також пов’язаних з ними норм цивільного, трудового, фінансового, кримінального та інших галузей права) неможливо без вивчення істо­ричного досвіду виникнення та розвитку цього виду норм. Тому під­розділ 1.3 “Історія поліцейського (адміністративного) регулювання грального бізнесу в Російській імперії” присвячено розгляду історії поліцейського (адміністративного) регулювання грального бізнесу в Росії, оскільки ці норми справили найбільший вплив на сучасне зако­нодавство України, спрямоване на регулювання цього виду підприєм­ництва. На підставі аналізу значного кола нормативних актів (почи­наючи з воєводських наказів XVII століття і закінчуючи Постановою Комітету Міністрів “Про надання Генерал-губернаторам і Губернато­рам права дозволу лотереї” від 28 червня 1902 р.) зроблено висновок, спираючись також на літературні джерела (М.Достоєвський, В.Гіляровський), про неоднозначне ставлення Російської держави до грального бізнесу – від позиції його загальної заборони до повного неконтрольованого дозволу, але при цьому вводилася повна заборона азартних ігор у карти.

Продовжуючи тему розвитку адміністративно-правового регулю­вання грального бізнесу, здобувач у підрозділі 1.4 “Історія адміністра­тивно-правового регулювання грального бізнесу в СРСР і Україні” де­тально розглядає історію цього регулювання в період після жовтневих подій 1917 р. в СРСР до створення незалежної Української держави в 1991 р. Акцентується увага на одному з перших актів нової влади від 24 листопада 1917 р., яким були заборонені усі види грального бізне­су, проте зазначається, що за умов НЕПу 9 листопада 1921 р. Рада праці та оборони Російської Федерації відмінила цю заборону.

Але особлива увага в цьому підрозділі звертається на історію роз­витку законодавства щодо регулювання сфери грального бізнесу в Україні. Розгляд цього питання починається з аналізу законодавства періоду існування Української Держави доби Гетьманату (квітень 1918 – листопад 1918 р.), причому наголошується, що акти цієї держа­ви, які торкалися питань грального бізнесу, ще не були об’єктом нау­кових досліджень. Аналіз їх змісту свідчить про невизначеність пра­вової політики гетьманської держави відносно грального бізнесу, оскільки він не був заборонений, і в той же час про нього не згадува­лося в жодному акті, що регламентував підприємницьку діяльність. Констатується, що ставлення до адміністративно-правового регулю­вання сфери грального бізнесу значно змінилося у період існування Української Народної Республіки доби Директорії, законодавством якої були легалізовані усі види грального бізнесу.

Проаналізовано законодавство України з моменту її вступу до СРСР, особливо звертаючи увагу на Адміністративний кодекс 1927 р., котрим було встановлено порядок відкриття та функціонування гра­льних закладів, але у період з 1930 р. до початку 90-х років легальна діяльність гральних закладів була припинена (хоча нелегальна мала місце).

Прийняття у 1991 р. Закону України “Про підприємництво” ство­рило умови для появи різного роду гральних закладів (казино, приват­ні лотереї тощо), однак цього Закону виявилося замало, щоб визначи­ти специфіку даного виду підприємницької діяльності, тому в Україні приймається ціла низка нормативних актів, які, на відміну від Закону “Про підприємництво”, де визначено, що держава не може регламен­тувати внутрішню організаційну діяльність підприємницьких струк­тур, встановлюють порядок організації роботи гральних закладів та проведення лотерей.

Розв’язанню цієї проблеми присвячено розділ 2 дисертації “Орга­нізація роботи гральних закладів”, у підрозділі 2.1 якого “Регламента­ція роботи гральних закладів” спираючись на праці відомих адмініст­ративістів (В.Б.Авер’янов, О.М.Бандурка, Б.Лазарєв, В.Ф.Сіренко та інших) щодо поняття внутрішньо-організаційної діяльності, автор стверджує, що цей вид діяльності має певні особливості, оскільки нор­ми, які регламентують цю діяльність, можна звести у три групи. Нор­ми першої групи встановлюють обов’язки адміністрації цих закладів; другої групи – регламентують поведінку персоналу закладу, третьої групи – встановлюють права та обов’язки осіб, які користуються цими закладами. Цей висновок зроблено на підставі аналізу правил, що ді­ють в казино “Спліт” (м. Київ) та “Театральне” (м. Одеса). Враховую­чи повну відсутність у нашій літературі аналізу цих внутрішньо-організаційних норм, тут робиться докладний їх аналіз, при цьому звертається особлива увага на правовий статус служби безпеки, черго­вого адміністратора, круп’є, інспектора.

У підрозділі 2.2 “Організація фінансової діяльності гральних за­кладів” на підставі аналізу зарубіжної літератури робиться висновок щодо значної прибутковості гральних закладів, причому констатуєть­ся, що точна інформація про прибутки, які мають гральні заклади України, відсутня, незважаючи на те, що Законом “Про патентування в сфері грального бізнесу” встановлені особливі правила фінансової діяльності закладів цього виду та її контролю. Аналіз цих правил, при порівнянні їх із нормами наказу Державної податкової адміністрації України від 19 січня 1998 р. № 35 “Про затвердження Порядку подат­кової звітності виграшів та витрат осіб, а також порядку звітності суб’єктів грального бізнесу”, призводить до висновку про їх розбіж­ності, у зв’язку з чим дисертант пропонує ліквідувати їх шляхом прий­няття Закону про гральний бізнес, проект якого подав Верховній Раді України І.Г.Білас. В ньому має бути окрема глава, присвячена регла­ментуванню фінансової діяльності закладів грального бізнесу та конт­ролю за її здійсненням.

Більш детально цей висновок викладається у розділі 3 “Нагляд за додержанням правил грального бізнесу і адміністративна відповідаль­ність за їх порушення”. Перш за все, тут розглянуто питання щодо співвідношення понять “адміністративний нагляд” та “контроль” (під­розділ 3.1 “Поняття і співвідношення адміністративного нагляду і ко­нтролю”). Аналізуючи думки Д.М.Бахраха, В.К.Колпакова, Ю.М.Коз­лова, М.С.Студенiкiної та інших адміністративістів, автор доходить висновку, що адміністративний нагляд (як частина державного нагля­ду взагалі) – це діяльність уповноважених державних органів по за­безпеченню виконання загальнообов’язкових правил, у тому числі й технічних, з правом застосування заходів адміністративного характе­ру.

Органи, створені для нагляду за гральним бізнесом, наділені пев­ними компетенціями у галузі наглядової діяльності, найважливішим методом якої є перевірка. Цьому питанню присвячено підрозділ 3.2 “Особливості організації і проведення перевірки законності здійснен­ня грального бізнесу”, в якому розглянуто ці особливості спочатку щодо закладів грального бізнесу, потім щодо проведення комерційних лотерей. У цьому підрозділі докладно проаналізовано контрольні пов­новаження податкової інспекції, і особливо податкової міліції, щодо здійснення нагляду за функціонуванням закладів грального бізнесу і застосування їх співробітниками різноманітних заходів адміністрати­вного впливу (заходів попередження, припинення, стягнення). Оскіль­ки в адміністративно-правовій літературі питання адміністративної відповідальності (застосування стягнень) у сфері грального бізнесу зовсім не розглядалися, остільки окремий підрозділ (3.3 “Адміністра­тивна відповідальність за порушення правил грального бізнесу”) при­свячено розглядові цього питання.

Автор стверджує, що підставою для застосування заходів адмініс­тративного стягнення є порушення двох груп норм: перша група – це норми, що встановлюють відповідальність за порушення правил орга­нізації грального бізнесу, друга група – норми, що встановлюють від­повідальність за порушення порядку в процесі надання послуг у цій сфері підприємницької діяльності. На думку автора, анулювання ліце­нзії на гральний бізнес є заходом адміністративного стягнення, й у зв’язку з цим він пропонує доповнити законопроект, що був внесений І.Г.Біласом “Про створення та утримання гральних закладів, організа­цію азартних ігор та контроль за дотриманням відповідного законо­давства”, розділом, в якому мають міститися норми, що встановлюють правову (особливо-адміністративну) відповідальність за порушення правил цього регулювання. Пропонується також внести деякі зміни до чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення (шля­хом доповнення ст. 24 КУпАП переліком заходів адміністративного стягнення). Такі самі зміни пропонується внести до проекту нового Кодексу про адміністративні проступки. У дисертації розглядаються склади правопорушень у сфері грального бізнесу, які автор пропонує включити до Кодексу про адміністративні правопорушення.

В останньому підрозділі 3.4 “Закордонне законодавство і практи­ка адміністративно-правового регулювання грального бізнесу” здійс­нено аналіз цього законодавства, історії його виникнення та сучасного стану, а також проведено порівняльний аналіз його з нашим націона­льним законодавством. Особлива увага при цьому звертається на існу­вання у деяких країнах адміністративної поліції, головним завданням якої є нагляд за діяльністю казино, тоталізаторів тощо. Автор робить висновок щодо того, що, незважаючи на те, що гральні заклади прак­тично в усіх країнах значно збільшують надходження у державний бюджет, різні країни по-різному ставляться до цієї діяльності. Так, ви­вчаючи законодавство КНР, автор з’ясував, що в цій країні існує забо­рона на всі види грального бізнесу, у тому числі й на гральні автома­ти. Але й у тих країнах, де гральний бізнес досить легалізований, існує стійка тенденція посилення контролю з боку держави за здійсненням цього виду діяльності, тому, на думку автора, в інтересах цивілізова­ного входження України до світового співтовариства, дотримання іс­нуючих в інших країнах вимог вимагає більш чіткого визначення по­зиції нашої держави до правового регулювання грального бізнесу.