Слюсаренко С.В. Адміністративно-правове регулювання режиму земель оборони

summary

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження; ступінь наукової розробки проблеми; вказується на зв’язок роботи з науковими темами, напрямами досліджень; визначаються мета, завдання, предмет, об’єкт та методи дослідження; характеризуються наукова новизна одержаних результатів, їх наукова і практична значимість; зазначається особистий внесок здобувача; наведено дані щодо їх апробації та опублікування.

Розділ 1 „Земельні відносини як об’єкт адміністративно–правової охорони” складається з трьох підрозділів та присвячений з’ясуванню сутності та адміністративно-правового регулювання земельних відносин у сфері оборони.

У підрозділі 1.1. – „Зміст земельних відносин та їх місце у суспільних відносинах”  зазначається, що на сьогоднішній день Україна має потужний потенціал земельних ресурсів. Із 60,3 млн. гектарів земель майже 70 відсотків (41,8 млн. гектарів) становлять сільськогосподарські, 17 відсотків (10,4 млн. гектарів) – лісові угіддя. Майже 4 відсотки території країни (2,3 млн. гектарів) забудовано. Це досить великі показники. Проте немає чому радіти, адже, на жаль, в нашій країні природні ресурси використовуються економічно неефективно та екологічно небезпечно. Зокрема, земельні ресурси через їх неправильне використання зазнають псування, забруднення та засмічення, деградують дуже швидкими темпами, що призвело до того, що за останній час із використання було вилучено 119 тисяч сільськогосподарських угідь. Тому стан справ із охороною земель (як і навколишнього природного середовища взагалі) викликає занепокоєння. 

аналіз  земельно-правових норм свідчить про те, що у реальній дійсності поряд із відносинами, що складають право власності на землю функціонують також щонайменше дві форми земельних відносин, які розкривають їх зміст, а саме: відносини у сфері управління земельним фондом; відносини у сфері раціонального використання та охорони земель.

Щодо відносин у сфері управління земельним фондом (відносин, в яких беруть участь державні органи, що здійснюють управлінські повноваження), то вони, як правило, мають адміністративно-правовий характер, але завдяки тому, що вони пов¢язані з використанням землі як особливого об¢єкта права власності, вони віднесені до земельно-правових відносин.   

Раціональне використання земель в першу чергу означає строго цільове їх використання. Нецільове використання землі не тільки не раціональне, але й незаконне. Для забезпечення раціонального використання землі власники земельних ділянок і землекористувачі повинні запроваджувати прогресивні системи землеробства, більш повно використовувати досягнення науково-технічного прогресу. При раціональному використанні землі її якість повинна покращуватися.

Автор зазначає, поняття земельних відносин, яке надає ЗК України, не розкриває всього змісту. Пропонується визначити земельні відносини як засновані на праві власності на землю суспільні відносини, що виникають із приводу використання, управління та охорони землі як особливого  природного ресурсу.

У підрозділі 1.2. „Механізм адміністративно-правового регулювання земельних відносин у сфері оборони” узагальнено механізм правового регулювання, який визначається як взята у єдності система правових засобів, за допомогою якої забезпечується результативний правовий вплив на суспільні відносини.

Зазначається, що механізм правового регулювання - невід’ємна частина розвитку суспільства, об’єктивно притаманна розвиткові, супроводжує його, надаючи регульованого характеру за допомогою окремих складових (частин). Але механізм правового регулювання режиму земель оборони не є механічним поєднанням окремих складових. Це – динамічна категорія. Дія механізму правового регулювання становить тривалий процес, який поділяється на певні стадії, етапи. Першою стадією механізму адміністративно-правового регулювання земельних відносин є стадія формування і дії правових норм. На першій стадії адміністративно-правового регулювання земельних відносин розробляються і приймаються у встановленому порядку норми, які регламентують земельні відносини через надання їх учасникам суб’єктивних прав і покладання на них юридичних обов’язків. друга – стадія механізму правового регулювання – стадія виникнення прав та обов’язків (правовідносин), яка характеризується тим, що на основі юридичних норм та за наявності передбачених обставин (юридичних фактів) у конкретних суб’єктів виникають права та обов’язки – індивідуалізовані міри поведінки. При цьому правовідносини – це виникаючий на основі норм права індивідуалізований громадський зв’язок між особами, який характеризується наявністю суб’єктивних юридичних прав та обов’язків і гарантується примусовою силою держави. Таким чином, юридична норма, по-перше, врегульовує відносини між особами шляхом встановлення суб’єктивних прав і юридичних обов’язків, які охороняються засобами державного примусу; по-друге, юридична норма моделює поведінку між особами, а невід’ємним елементом цієї моделі є державний примус.

Третьою стадією процесу правового регулювання є стадія реалізації прав та обов’язків, яка характеризується тим, що програми поведінки, які закладені в юридичних нормах і виражені в конкретних мірах поведінки, для даних суб’єктів (у правах та обов’язках), втілюються у життя, здійснюються у фактичній поведінці учасників суспільних відносин, стають реальністю.

У підрозділі 1.3. „Поняття та види засобів адміністративно-правової охорони земельних відносин у сфері оборони ” зазначається, що на сьогоднішній день відсутні спеціальні монографічні праці, в яких би охорона земельних відносин з позицій адміністративно-правової науки розглядалася повно та всебічно. До того ж саме проблемі адміністративної відповідальності в сфері земельних відносин  щодо земель оборони практично уваги не приділялося. Окремі журнальні статті, сторінки у підручниках із земельного чи адміністративного права, ні в якій мірі не можуть заповнити прогалину, яка нині існує. Існуюча на сьогоднішній день спеціальна література з питань адміністративно-правової охорони земельних відносин, не враховує тих еволюційних процесів, які зараз відбуваються в українському суспільстві, не відображає повною мірою змін адміністративно-деліктного законодавства. Крім того, ряд важливих питань, що стосуються адміністративної відповідальності за порушення земельного законодавства, які були поставлені вченими, не знайшли однозначного як наукового, так і законодавчого вирішення та залишаються дискусійними.

Особливо гостро ці проблеми постали після розпаду СРСР і створення незалежної Української держави із самостійною правовою системою. З появою нових соціальних відносин, винесенням на перший план інтересів особистості, зменшенням сфери державного контролю тощо переосмислюється роль і місце адміністративної відповідальності в системі правового регулювання. Зникають старі та з¢являються деякі нові органи, уповноважені застосовувати адміністративні стягнення, змінюються санкції, запроваджуються нові склади проступків. Проте, основні принципи адміністративної відповідальності практично не зазнали істотних змін, хоча і піддаються теоретичному переосмисленню стосовно нових умов з урахуванням змін, що відбулися в суспільстві і закріплені в Конституції України.

Проаналізувавши діяльність відповідних органів державної влади щодо охорони земельних ресурсів, автор стверджує, що державні органи мають широке коло повноважень щодо забезпечення правової охорони земельних ресурсів, суть якої полягає в  створенні такого правового режиму, коли жоден факт порушення земельного законодавства не залишиться без уваги та без відповідного реагування. Тому одним із ефективних засобів охорони земельних відносин є адміністративно-правова охорона, яку можна визначити як систему заходів, встановлених адміністративним законодавством України, які застосовують державні органи (їх посадові особи), органи місцевого самоврядування (їх посадові особи), громадські інспектори, громадські організації з метою забезпечення законності; попередження, припинення правопорушень та притягнення винних до адміністративної відповідальності за порушення законодавства про використання земель оборони.

Здійснивши аналіз законодавства України в галузі земельних відносин у сфері оборони, автор прийшов до висновку, що крім встановлення правових норм і правил, до адміністративно-правових засобів охорони земельних відносин належать: контроль за використанням земель; відновлювальні заходи; профілактика правопорушень в сфері земельних відносин; заходи переконання; заходи адміністративного примусу, що застосовуються з метою попередження, припинення правопорушень в галузі охорони земельних відносин та притягнення винних до адміністративної відповідальності  за порушення законодавства про використання земель оборони.

Розділ 2 „ Особливості адміністративної відповідальності за порушення законодавства про використання земель оборони” складається з трьох підрозділів та присвячений дослідженню адміністративної відповідальності за скоєння адміністративних правопорушень.

У підрозділі 2.1. – „Сутність та підстави адміністративної відповідальності за порушення земельного законодавства у сфері оборони” проаналізовано юридичну відповідальність. Зазначено, що юридична відповідальність є важливою  правовою гарантією законності як в  цілому, так і у сфері  охорони та раціонального використання земель оборони.

Проаналізувавши правозастосовчу практику автор дійшов висновку, що адміністративна відповідальність серед інших видів юридичної відповідальності за порушення норм земельного законодавства у сфері оборони є найбільш поширеною. адміністративною відповідальністю в галузі земельних відносин розуміють застосовування уповноваженими на те державними органами санкцій, передбачених адміністративно-правовою нормою, до осіб, які порушили вимоги земельного законодавства.

В ході дослідження сутності та підстав адміністративної відповідальності за порушення земельного законодавства автор визначає особливості, по – перше, фактичною її підставою є адміністративні правопорушення (проступки) у сфері земельних відносин, передбачені, насамперед, статтями 52-56 КУпАП, а також статтею 211 ЗК України; по – друге, адміністративна відповідальність врегульована нормами адміністративного права; по – третє, за вчинення такого проступку застосовується адміністративне стягнення у вигляді штрафу; по-четверте, штраф застосовується широким колом державних органів (органами земельних ресурсів та спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі екології та природних ресурсів України) з метою здійснити виховний вплив на порушника та інших осіб і, тим самим, попередити вчинення нових правопорушень; по-п¢яте, ЗК України (ст.148) передбачає конфіскацію земельної ділянки, вказуючи лише на те, що вона може мати місце виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом, без зазначення про яку конфіскацію йде мова: адміністративне стягнення, кримінальне покарання чи міру цивільної відповідальності. Якщо  про  адміністративне  стягнення – тоді вкрай необхідно передбачити  цей захід в санкціях статей Особливої частини  КУпАП, що передбачають адміністративну відповідальність за правопорушення в галузі земельних відносин та визначитися з порядком її здійснення; по-шосте, наявність особливостей порядку притягнення до адміністративної відповідальності.

На думку автора, ефективність адміністративної відповідальності  залишає бажати кращого, що обумовлено: по-перше, неузгодженістю приписів Земельного кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо формулювань складів правопорушень у сфері земельних відносин; по-друге, обмеженням кола стягнень за правопорушення у сфері земельних відносин. З метою посилення охорони земельних відносин КУпАП слід доповнити  кількома новими положеннями: потрібно визначити суб¢єкти адміністративної відповідальності у сфері земельних відносин щодо земель оборони (ввести до кола суб’єктів адміністративної відповідальності юридичних осіб); закріпити види стягнень, що можуть застосовуватися до юридичних осіб (наприклад, скасування державної реєстрації суб’єкта, анулювання ліцензії на здійснення певного виду діяльності) та визначитися щодо конфіскації; встановити порядок відшкодування шкоди юридичними особами, винними у вчиненні адміністративного проступку; у разі повторного вчинення протиправних дій, зокрема в разі псування земель, слід встановити підвищені санкції, або передбачити альтернативні стягнення. Питання про накладення адміністративних стягнень вирішуються в рамках провадження в справах про адміністративні правопорушення. 

У підрозділі 2.2. – „Юридична характеристика адміністративних правопорушень щодо використання земель оборони”

Автор проаналізувавши КУпАП та ЗК України відзначає, що  між цими двома нормативними актами існують розбіжності як у переліках порушень земельного законодавства, за які наступає адміністративна відповідальність, так і у формулюванні самих складів правопорушень. Наприклад, КУпАП не передбачає адміністративної відповідальності за приховування від обліку, реєстрації та перекручення  даних про стан земель, натомість, він містить статтю “приховування або перекручення даних земельного кадастру”. Зазначається, що на сьогодні існує  така ситуація, коли різні нормативні акти по-різному формулюють однакові протиправні дії, що само по собі ускладнює застосування адміністративної відповідальності. У зв’язку із цим, для того,  щоб у правозастосувача  не виникало ніяких  суперечностей при застосуванні тих чи інших  норм, необхідно або узгодити існуючі переліки порушень  земельного законодавства в обох законодавчих актах, або (і цей варіант, на думку автора, є більш доцільним) зібрати всі норми, що стосуються формулювання складів адміністративних проступків у сфері земельних відносин в одному законодавчому акті, а саме у Кодексі України про адміністративні правопорушення, оскільки саме він є основним нормативним актом, що регулює адміністративну відповідальність. Тоді, статтю 211 ЗК України (Відповідальність за порушення земельного законодавства) краще б було викласти (змінивши її назву на “Відповідальність за порушення законодавства у сфері земельних відносин”) у такій редакції: “Юридичні і фізичні особи, винні в порушенні законодавства України у сфері земельних відносин, несуть відповідальність згідно із законом. Притягнення осіб, винних у порушенні законодавства у сфері земельних відносин, до відповідальності, передбаченої законами України, не звільняє їх від обов'язку відшкодувати шкоду, заподіяну в результаті порушення цього законодавства”. До правопорушень майнового характеру у сфері земельних відносин можуть бути віднесені такі адміністративні проступки: самовільне зайняття земельної ділянки (ст. 53-1 КУпАП); несвоєчасне повернення тимчасово займаних земель або неприведення їх у стан, придатний для використання за призначенням (ст. 54 КУпАП) тощо. До правопорушень у сфері управління належать такі склади: приховування або перекручення даних земельного кадастру (ст. 53-2 КУпАП) тощо. До правопорушень екологічної спрямованості у сфері земельних відносин  відносяться такі правопорушення, об¢єктом яких є земля як об¢єкт навколишнього природного середовища, тобто шкода завдається землі. Зазначену групу  правопорушень складають такі склади: псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель (ст. 52 КУпАП); порушення правил використання земель (ст. 53 КУпАП) тощо.

У підрозділі 2.3. - „Особливості провадження у справах про адміністративні правопорушення в сфері земельних відносин щодо земель оборони ” автор зазначає, що законодавство не тільки визначило фактичні підстави застосування, систему адміністративних стягнень, але й передбачило загальні правила їх накладення. Необхідною умовою для накладення адміністративного стягнення є вивчення особи правопорушника. Основними напрямками вивчення особи порушника при призначенні адміністративних стягнень, могли б  бути наступні: вивчення відомостей, що характеризують соціальний статус особи. При цьому повинні бути встановлені такі дані, які характеризують особу з точки зору соціального оточення, відношення до виконання трудових обов'язків, сімейного стану (в тому числі наявності або відсутності утриманців); вчинення правопорушень у минулому; вивчення психологічних особливостей особи: відношення порушника до скоєного порушення, його поведінка в ході розгляду справи, настанова на майбутню поведінку, а також його поведінка в трудовому колективі і побуті, ставлення до сім'ї, колег по роботі, навчанню тощо; вивчення фізіологічних особливостей особи. До фізіологічних особливостей особи можуть бути віднесені: вік порушника, стать, наявність інвалідності або серйозних фізичних недоліків та інше.

Наступна необхідна умова для накладення адміністративного стягнення є протокол. на практиці дуже часто  протоколи про адміністративні правопорушення заповнюються неохайно (не завжди вказуються відомості, що стосуються особи винного тощо). Тоді, як вірно та повно складений протокол, закріплення доказів, обґрунтування в постанові про накладання адміністративного стягнення вибору конкретного розміру  (виду) стягнення сприяють своєчасному розгляду справи та служать гарантією реального виконання постанови, яка винесена у справі.

Наступна необхідна умова при накладенні адміністративних стягнень - це врахування ступеню вини порушника. Цим самим в значній мірі здійснюється диференціація ступеню суспільної небезпеки правопорушення. Автор вважає, що при накладенні адміністративного стягнення завжди повинні дотримуватися два основних критерії:

а) об'єктивний – міститься в тому, що стягнення накладається у відповідності до Кодексу України про адміністративні правопорушення. При цьому повинні бути враховані особливості правопорушення, яке вчинене, його майнова шкода, суспільна небезпека тощо;

б) суб'єктивний – передбачає оцінку особливостей правопорушника, його майнового статусу, врахування обставин, що пом'якшують і обтяжують відповідальність за проступок тощо.

            Зазначено, що справи про адміністративні проступки в галузі земельних відносин розглядаються і вирішуються в рамках загальної процедури, передбаченої КУпАП. Що стосується особливостей провадження в справах про порушення земельного законодавства щодо земель оборони, то вони полягають, перш все, в особливостях повноважень органів (осіб), які мають право розглядати ці справи та складати протоколи про них. Тому, з урахуванням розробки нового Кодексу України про адміністративні проступки, доцільно врахувати такі пропозиції, які спрямовані на підвищення ролі суду в системі органів адміністративної юрисдикції.

По-перше, потребує вирішення питання, пов¢язане із застосуванням адміністративних стягнень, які суттєво обмежують або позбавляють особу певних благ. Це стосується конфіскації майна, яка, відповідно до статті 41 Конституції України, може бути застосована виключно за рішенням суду в порядку та обсязі, що встановлені законодавством. Тому, у випадку визначення у КУпАП (окрім штрафу) конфіскації земельної ділянки в якості адміністративного стягнення за правопорушення у сфері земельних відносин, право застосування цього стягнення доцільно віднеси до компетенції районного (міського) суду (судді). Тут можливі два шляхи. Або  розгляд справ про адміністративні правопорушення у сфері земельних відносин, в яких передбачено застосування конфіскації буде здійснювати лише суд (суддя) (що є більш зручним), або ці справи буде розглядати інший адміністративно-юрисдикційний орган (наприклад, орган по земельних ресурсах), який буде вирішувати питання щодо винності особи та притягнення до відповідальності і, в разі необхідності, буде звертатися з поданням до суду, який остаточно вирішить питання щодо конфіскації. Так само, заслуговує на увагу можливість передачі суду (судді) повноважень щодо скасування державної реєстрації суб’єкта, анулювання ліцензії на здійснення певного виду діяльності у сфері земельних відносин (у разі їх визначення КУпАП у санкціях адміністративно-правових норм, які передбачають адміністративну відповідальність за правопорушення у сфері земельних відносин). По-друге, є доцільним розширення предметної адміністративно-юрисдикційної компетенції суду шляхом включення справ із такими складами адміністративних правопорушень у сфері земельних відносин, які є близькими до складів злочинів і відрізняються лише за одним елементом, зокрема, - за наслідками. Це відноситься, наприклад,  до таких порушень як псування та забруднення земель  (ст. 52 КУпАП та ст. 239 КК України). До того ж, автором підтримується позиція тих вчених, які пропонують віднести до відання судів (суддів) розгляд справ у випадках, коли особа притягується до адміністративної відповідальності іншим органом адміністративної юрисдикції, своєї вини не визнає і оспорює правильність складання протоколу про адміністративне правопорушення. Введення такої норми зробило би суттєвий крок на шляху реалізації принципу поділу влади в адміністративно-юрисдикційній сфері.

Проаналізувавши провадження у справах про адміністративні проступки в галузі земельного законодавства щодо земель оборони, автор дійшов висновку, що ці провадження, як і в інших сферах починаються, як правило, із виявлення порушення, збору, оцінки, закріплення доказів (будь-яких фактичних даних, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи (ст.251 КУпАП).