Тиндик Н.П. Адміністративно-правовий механізм регулювання міграції в Україні

summary

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, зазначено про її зв’язок із науковими програмами, планами, темами, висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу, визначено мету та завдання дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо публікацій, вказуються форми апробації та впровадження здобутих результатів.

Розділ 1 „Науково-теоретичні засади дослідження міграційних процесів” містить три підрозділи, у яких розглядаються питання щодо формування наукового уявлення про сутність міграції, теоретико-методологічних аспектів дослідження процесів міграції, характеристики адміністративно-правового механізму регулювання міграції як складової механізму правового регулювання.

У підрозділі 1.1 „Історіографія проблеми та напрями дисертаційного дослідження міграції як феномена наукової парадигми” зазначається, що питання про глибинні причини міждержавних міграцій населення широко дискутуються у світовій науковій літературі. Серед найбільш поширених концепцій виділяються наступні: соціальна та економічна нерівність між багатими і бідними країнами; демографічний дисбаланс населення між країнами; нерівномірність у темпах розвитку, насамперед економічного; наявність або відсутність зв’язків між країнами-експортерами і країнами-імпортерами; наявність і насиченість інформаційних зв’язків між країнами або їх відсутність; сімейні стратегії, що охоплюють шлюби між громадянами різних держав і призводять до міждержавного переміщення населення; організаційні структури, тобто міграційні мережі, залучення робочої сили на тимчасовій або постійній основі; пересування професіоналів, тобто переміщення працівників високої
або найвищої кваліфікації.

На основі аналізу наукової літератури, присвяченої міграційним проблемам, дисертантом зазначається, що дана тема упродовж тривалого часу систематично висвітлюється як в Україні, так і за кордоном. Водночас в Україні недостатньо комплексних досліджень як національного міграційного законодавства та міграційної політики, так і інших країн. Дослідження цієї проблематики вченими зводяться здебільшого до двох напрямів: 1) розгляду теорії міграції та аналізу окремих типів міграційних процесів (біженці, трудові мігранти); 2) діяльності правоохоронних органів у сфері протидії нелегальній (незаконній) міграції.

Європейські дослідження у сфері міграції також вирізняються певною фрагментарністю, а аналіз міграційних проблем здійснюється, в основному, в контексті наступних наукових напрямів: 1) національні законодавства європейських країн у сфері міграції та права ЄС: проблема гармонізації правового регулювання; 2) міжнародна трудова міграція.

Констатується, що теоретична розробка проблем міграції сучасної української держави має міждисциплінарний характер, тому нею займаються вчені різних галузей знань: психологи, соціологи, демографи, економісти, філософи, спеціалісти з державного управління, права тощо. Міждисцип-
лінарний підхід дозволяє виявити соціально-економічні, політичні фактори, що найбільш суттєво впливають на міграційну ситуацію, дати об’єктивну оцінку її стану, виявити аспекти, які вимагають удосконалення у сфері правового регулювання. Крім того, дана обставина спонукає до створення порівняльної міграціології як міждисциплінарної галузі.

У підрозділі 1.2 „Теоретико-методологічні підходи щодо дослідження сучасних процесів міграції” наголошується, що міграції населення належать до складних системних об’єктів. Їх складність, багатоаспектність і соціологічний характер передбачають необхідність у комплексному, всебічному вивченні. Дослідницька стратегія, покладена в основу комплексного підходу у першу чергу, ґрунтується на таких методологічних принципах: формулювання загальної теоретичної концепції; розробка наскрізних понять і категорій, що забезпечують єдність підходу до об’єкта дослідження.

На їх основі здійснюється вивчення окремих аспектів і зв’язків міграційних процесів. При цьому теоретико-концептуальний апарат форму-
ється на засадах постулатів, понять і категорій дисциплін, залучених до процесу дослідження. Саме з цих наук запозичуються специфічні методи дослідження та змістовні результати. Теоретична концепція поєднується з емпіричними розробками, адже міждисциплінарність теоретичних і прикладних досліджень – одна з найважливіших методологічних вимог сьогодення.

Звертається увага на той факт, що розроблені впродовж останніх десятиліть теоретичні концепції, методологічні принципи та методичні підходи, що становлять арсенал необхідних науковцю знань, виявилися нині, на жаль, недостатніми, щоб всесторонньо проаналізувати, пояснити існуючі
та чітко спрогнозувати майбутні процеси міграції. Тому перед сучасною
наукою постало надзвичайно важливе завдання – переосмислення значної теоретичної спадщини та створення на її основі нової конструктивної та
дієвої міграційної теорії.

Акцентується увага на тому, що понятійний апарат відображає еволюцію теоретичних уявлень про предмет і зміст теорії процесів міграції. Ключовими в системі понять, які застосовуються дослідниками сучасних міграційних процесів, є такі: потенційна міграція, міграційна установка, міграційна мотивація, міграційна поведінка, чинники та стимули міграції, міграційна ситуація, міграційна рухливість, міграційний потік, адаптація, облаштування, укорінення, міграційна політика тощо.

У підрозділі 1.3 „Адміністративно-правовий механізм регулювання міграції як складова механізму правового регулювання” проведено аналіз існуючих думок стосовно сутності різних правових механізмів та їх впливу на розуміння адміністративно-правового механізму регулювання міграції.

З урахуванням позицій відомих учених щодо поняття „правовий механізм регулювання”, а також підходів щодо розуміння сутності терміна „механізм” автором запропоновано визначення адміністративно-правового механізму регулювання міграції, під яким розуміється система норм, що регулюють відносини у сфері діяльності суб’єктів міграції, спрямованих на реалізацію повноважень між учасниками цих відносин, у випадку порушення яких застосовуються заходи державного впливу.

Дисертантом визначено, що основними складовими адміністративно-правового механізму міграції виступають: правовідносини у сфері міграції як різновид суспільних відносин, що регламентуються правовими нормами і забезпечують взаємодію останніх із відповідними суб’єктами міграції; норми права, що визначають права та обов’язки суб’єктів міграційних правовідносин; нормативно-правові акти, які регламентують різні сторони міграційних процесів і формують комплексне та універсальне міграційне законодавство; державні органи, що покликані регулювати міграційні потоки, які виникають в державі, у процесі своєї повсякденної діяльності, створюючи належні умови для реалізації міграційного права; адміністративна відповідальність, як складова адміністративного примусу, що застосовується до суб’єктів міграційних процесів за умови порушення ними чинного законодавства України та покладає на них нові додаткові обов’язки.

У підрозділі пропонується визначити міграційний режим, як різновид адміністративно-правового режиму, у межах якого здійснюється регулювання міграційним потоком і запобігання та протидія незаконному (нелегальному) в’їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну, перебування та транзитного проїзду через її територію з метою чіткого дотримання норм чинного міграційного законодавства.

Розділ 2 „Стан і перспективи розвитку основних засад правового регулювання світових процесів міграції” складається з трьох підрозділів, у яких висвітлюються питання правових та організаційних основ регулювання міграції в ряді розвинених країн світу, визначаються особливості взаємозв’язку між демографічною ситуацією у світі та міграційними процесами.

У підрозділі 2.1 „Міграційна політика – індикатор мінливості сучасного світу” показано, що усю історію людства, без особливих перебільшень, можна розглядати через призму безперервного та багатоаспектного процесу міграції різних племен і народів. В одні епохи міграція була не надто значимим та помітним, проте в інші – надзвичайно важливим фактором розвитку цивілізації.

Автором зазначається, що протягом двох останніх століть форми мігра-
ції переживали масштабні, якщо не сказати безпрецедентні модифікації. Заро-
дження нових типів міграцій співпало (і зовсім не випадково) з періодом формування в тогочасній Європі громадянського суспільства і національної державності, що більш правильно було б називати становленням держави-нації. Почали визначатися кордони окремих країн, утверджуватися принципи громадянства та особистої свободи; внаслідок чого сформувалися і самі поняття „імміграція” та „еміграція”, так добре відомі нам сьогодні.

Проведений аналіз дозволяє стверджувати, що існують суттєві відмін-
ності стосовно сучасних проблем міграції між Західною Європою та США. Сполучені Штати Америки сформувались як союз вільних людей, об’єднаних певною метою, а європейські держави-нації утворилися на основі історичної традиції, спільності походження та території. Американська культура завжди була і залишається відкритою для інтеграції нових елементів, європейці ж,
навпаки, дорожать кожним елементом своєї культури і намагаються зберегти
її оригінальність та самобутність.

У підрозділі 2.2 „Світовий досвід адміністративно-правового регулювання міграції” досліджено досвід найбільш розвинених країн світу, які створили національну економіку винятково за рахунок мігрантів і вважають, що при належній координації процесів міграції на державному рівні вони можуть принести неабиякий соціально-економічний та політичний зиск.

Зазначено, що найяскравішим прикладом у зв’язку з цим може бути міграційний досвід США: майже 11 млн мігрантів, які нині проживають у країні, заробляють 240 млрд дол., сплачуючи при цьому прямі податки на загальну суму 90 млрд дол., а ще податки у державну казну в розмірі 5 млрд дол. Такі надходження до національної скарбниці країни у 5–8 разів перевищують витрати на утримання мігрантів.

Разом із тим аналіз наукової літератури та статистичних матеріалів, які безпосередньо торкаються проблем міжнародної міграції, дозволив автору
з упевненістю констатувати, що міжнародна міграція є наслідком від-
мінностей, що існують між багатими та бідними країнами, між наявністю робочих місць та їх відсутністю, між рівнями приросту населення на індустріальній Півночі та слабо розвиненому Півдні, між рівнями безпеки
та дотриманням прав людини.

Підкреслюється, що законодавче регулювання процесів міграції у більшості розвинених країн світу перебуває на високому рівні, однак цього недостатньо для ефективного контролю за такими процесами з боку окремих держав. На жаль, події, що відбуваються у сучасному світі, викликають серйозні побоювання, адже вони, як правило, характеризуються значним
зростанням кількості міжетнічних та інших конфліктів, а також суперечливою економічною нестабільністю, що неминуче призведе до зростання міграційних потоків.

З урахуванням позитивного світового досвіду регулювання процесів міграції дисертант вважає за доцільне здійснення в Україні наступних заходів: стимулювання міграції кваліфікованих і необхідних для країн спеціалістів та встановлення суворого контролю за міграційними потоками, в першу чергу,
нелегальними, розроблення програм адаптації мігрантів в українське су-
спільство, створення дієвої системи управління міграційними процесами.

У підрозділі 2.3 „Особливості взаємозв’язку між демографічною ситуацією у світі та міграцією” проаналізовано світові тенденції, які свідчать, що демографічна ситуація значною мірою впливає не тільки на соціально-економічну ситуацію в тій чи іншій країні світу, рівень тривалості життя її
населення, а й на міграцію, коли або громадяни змушені емігрувати за кордон у пошуках засобів до існування, або державі доводиться залучати значні людські ресурси з-за кордону для належного функціонування економіки.

Підкреслюється, що демографія та міграційні процеси – це взаємо-
пов’язані явища. І, якщо надлишок робочих рук змушує людей масово виїжджати з країни, то їх нестача – приймати та облаштовувати мігрантів. Скорочення кількості працюючих, збільшення кількості непрацездатних осіб, переважання смертності над рівнем народжуваності, неминуче тягнуть
за собою імпорт „свіжої робочої сили” з-за кордону. Міграція, у свою чергу, суттєво змінює „демографічний портрет” країни: збагачується національний склад держави, культура, національні традиції та звичаї, з’являються нові релігійні напрями, не характерні до цього часу, формуються нові етнічні діаспори.

Наголошується, що демографічна ситуація в будь-якій державі, за оцінками спеціалістів УВКБ ООН, вважається стабільною, якщо чисельність населення відповідає потребам ринку праці, або навіть дещо переважає ці
потреби. Не менш важливим показником стабільного соціально-економічного розвитку держави виступає дотримання балансу між економічно активним і
непрацездатним населенням, оскільки зміна чисельності на користь останніх тягне за собою негативні наслідки в соціальній сфері та призводить, у свою чергу, до значного падіння рівня життя громадян такої країни.

Стверджується, що подібний демографічний прогноз змушує країни вже зараз суттєво підвищувати квоти щодо прийому мігрантів, здебільшого праце-
здатного віку. Прийом таких осіб дозволяє не лише заповнювати вакуум, що утворився на ринках праці розвинених країн світу, а й омолоджувати націю, підтримуючи на належному рівні співвідношення працездатних та непраце-
здатних осіб у державі.

Розділ 3 „Нормативно-правове забезпечення реалізації міграційної політики Української держави” містить чотири підрозділи, в яких досліджуються основні етапи формування та реалізації міграційної політики держави та окреслюються шляхи удосконалення міграційної політики як однієї із засад національної безпеки.

У підрозділі 3.1 „Міграційна політика держави – одна із засад забезпечення національної безпеки” визнається, що міграційна політика – це частина соціально-економічної політики як з огляду на роль цієї політики як інструмента досягнення її мети, так і з огляду на те, що міграційна політика є елементом державного плану проектування бажаної кількості та якості населення. У першому випадку, коли міграційна політика виступає інструментом, вона відіграє кон’юнктурну роль. У другому – коли вона пов’язана з плануванням (у кількісному та якісному аспектах) бажаного населення, вона відіграє структурну роль. Міграційна політика, з одного боку, вдосконалює та впорядковує планування руху населення, але з іншого – виконує специфічні функції контролю та управління, діє як змінна величина, яку необхідно контролювати, коли відбуваються спонтанні, непередбачувані міграційні зрушення.

Зазначається, що посилення ролі міграційних процесів у суспільно-політичному та економічному житті держави, проведення активної міграційної політики є дієвим засобом регулювання територіального руху населення, інструментом забезпечення інтересів держави, а його ефективність визна-
чається наявністю обґрунтованої Концепції державної міграційної політики, чітким дотриманням обраних пріоритетів і наявністю надійного правового, організаційного, матеріального та інформаційного забезпечення заходів державного регулювання міграціями.

Міграційна політика України – це комплекс державних і міждержавних заходів, які повинні передбачати, щонайменше, багатовимірний та різноплановий контроль за переміщенням громадян України, іноземців і осіб без громадянства, особливо в транскордонному просторі.

У зв’язку із зазначеним, пропонується міграційну політику вважати
елементом державної соціальної політики, що являє собою цілеспрямовану діяльність органів державної влади та інших соціальних суб’єктів щодо регулювання міграції та всестороннього використання її можливостей на користь держави з метою забезпечення національної безпеки в умовах глобалізації
та  євроінтеграції.

У підрозділі 3.2 „Основні періоди розвитку міграційного законодавства в Україні” стверджується, що правове регулювання процесами міграції за допомогою права є необхідною умовою та засобом реалізації повноважень Конституції України і здійснюється через механізми реалізації міграційних законів – об’ємне, комплексне явище, що має декілька аспектів – спеціально-юридичний, політико-правовий, соціально-психологічний, філософський
тощо. Перший із них, який досить часто в наукових публікаціях трактують юридичним механізмом реалізації міграційних законів, охоплює весь юридичний інструментарій, за допомогою якого забезпечується вся повнота їх реалізації. Особливе місце у цьому механізмі належить юридичним інститутам та процедурам.

Зазначається, що існуючі юридичні інститути міграційного законодавства за рівнем їх нормативного закріплення умовно можна розділити на конституційно-правові (право – громадянства, притулку, свободи пересування, імміграції тощо) та їх своєрідне продовження – галузеві правові інститути, які в рамках Конституції України встановлені чинним законодавством
(право – біженців, трудових мігрантів тощо). Визначення цими інститутами юридичних взаємовідносин, конкретизація багато в чому їх дій є певною методологічною основою розвитку та вдосконалення цілісної системи міграційного законодавства.

Дисертант вважає, що надзвичайно важливу роль у цьому процесі відіграє адміністративне право, яке справляє організуючий вплив на міграційні потоки, потреби функціонування і розвитку яких вимагають певного втручання держави за допомогою відповідних правових важелів.

Обгрунтовується теза про те, що подальше становлення міграційного права в Україні потребує не лише прискореної роботи, спрямованої на завершення та прийняття необхідних законодавчих актів, а й їх наступної відповідної систематизації. Системне впорядкування законодавства сприятиме структурній регламентації відповідних інститутів і норм міграційного права. Існуюча нині (і у майбутньому) гостра потреба у регулюванні однорідних суспільних відносин у сфері міграції є необхідною передумовою подальшого виокремлення та розвитку міграційного права як самостійної галузі національного права України.

Водночас констатується, що із набуттям чинності Закону України „Про імміграцію” значно розширилося коло тих осіб, які можуть претендувати на
легальне постійне чи тривале проживання в Україні, адже всі категорії потенційних іммігрантів тепер отримали можливість для легалізації, яка чітко передбачена Законом, а не розрізненими відомчими актами, як це було раніше. Однак таке розширення можливостей для імміграції має як позитивні, так і негативні наслідки для нашої країни.

У підрозділі 3.3 „Угода про реадмісію – початок нового етапу міграційної політики України” доведено, що на початку XXI ст. питання міжнародної міграції стало одним із найважливіших у порядку денному зовнішньої та внутрішньої політики, особливо у розвинених державах, і перетворилося на виклик міжнародній безпеці загалом та національній безпеці
окремих  країн.

З одного боку, міграція населення істотно впливає на збалансованість ринку праці, змінює економічний та соціальний стан населення, часто супроводжується зростанням рівня освітньої та професійної підготовки, розширенням потреб задіяних у міграції населення людей. З іншого – масовий наплив мігрантів може стати причиною зростання безробіття, посиленого тиску на соціальну інфраструктуру. Таким чином, міграція опосередковано впливає на рівень життя корінних мешканців, на демографічну та соціальну структуру, розміщення та розселення населення, його етнічний склад і досить часто призводить до напружених відносин між різними державами, яких стосуються ці проблеми, а іноді до міжнародної нестабільності.

Констатується, що в Європі прагнення поєднати питання міграції
з проблемами безпеки не раз виникало в політичній та суспільній свідомості у період великих воєн, соціальних катаклізмів і масштабних економічних змін, що призводили до масових переміщень населення в позаминулому столітті. В англомовній літературі навіть уживається спеціальний термін – securitization migration, який українською перекладається як „введення міграції у безпечне русло”.

Зазначається, що сутність угод про реадмісію складають взаємні зобов’язання держав приймати назад своїх громадян, громадян третіх країн,
а також осіб без громадянства, які незаконно прибули на територію договірної сторони або залишилися там без законних підстав, якщо дані особи прибули з території цієї договірної сторони. Договори про реадмісію також передбачають створення технічних можливостей для управління процедурою та операціями щодо переміщення нелегальних мігрантів, а також установлення правил щодо повернення витрат, захисту інформаційних даних і дотримання інших міжнародних прав та зобов’язань.

Договір про реадмісію передбачає, що країна бере на себе зобов’язання без жодних формальностей і зволікань забирати „свого”, затриманого в країнах ЄС нелегального мігранта додому, так само і громадян інших держав, якщо такі незаконно потрапили на територію ЄС з країни – сторони угоди про реадмісію. Натомість ця країна користується спеціальними фондами, що дозволяє компенсувати її витрати на повернення та облаштування нелегального мігранта.

Водночас констатується, що, на жаль, для України така угода створила багато проблем у сфері міграції. Адже, на думку деяких експертів, Україні нав’язана роль буфера і відстійника для нелегальних мігрантів.

З огляду на викладене вище автором вбачається потреба якнайшвидшого створення єдиного реадмісійного простору на основі двосторонніх угод.

У підрозділі 3.4 „Напрями вдосконалення форм і методів адміністра-
тивно-правового регулювання міграції в Україні” зазначається, що при дослідженні політичних і адміністративних структур, утворених у різних країнах світу для проведення збалансованої політики щодо мігрантів, важливо розуміти, що кожна з них ставиться до цього питання по-різному. Ситуація у тій чи іншій країні має оригінальний характер і набуває гостроти, драматизму або конфліктності не через наявність у ній різних категорій мігрантів, а через специфічне поєднання їх проблем. Кожна цивілізована держава має чітко відрегульований механізм забезпечення добробуту власних громадян, зокрема надання їм соціальних пільг і гарантій, а також підтримки національних традицій та усталеного способу життя. Звідси випливає досить виважене ставлення до легальних мігрантів і протидія нелегальним мігрантам. Це загальноприйнята світова практика.

На підставі аналізу світової практики, констатується, що існує декілька варіантів організації урядових структур, призначених для реалізації держав-
ної міграційної політики. Врахування існуючих варіантів вирішення даної проблеми у світі має дуже важливе значення для України, де проводиться адміністративна реформа. Зацікавленим інстанціям насамперед треба визначитися з тим, яка модель (єдина, децентралізована чи така, що має змішані функції) є найбільш оптимальною для нашої держави. Деякі країни створили централізовані структури, які виконують ряд функцій, пов’язаних із вирішенням даної проблеми: планування, виконання відповідних програм,
контролю за в’їздом і перебуванням іноземців на території держави, законодавчої ініціативи, збирання, обробки та аналізу інформації. В одних
випадках ці функції сконцентровані в декількох державних органах, а в інших – розділені між багатьма з них.

У зв’язку з наведеним зазначається, що для реалізації повномасштабної державної міграційної політики необхідно мати відповідну систему управління. Основними завданнями державної міграційної служби в сучасних умовах, на думку автора, повинні бути: захист прав та інтересів усіх категорій мігрантів; дотримання державних інтересів при реалізації міграційних програм і заходів; постійне удосконалення системи міграційного контролю; регулювання міграційних потоків з урахуванням соціально-економічного розвитку регіону, який приймає мігрантів; вивчення національної сумісності та специфіки психології мігрантів; урахування кліматичних особливостей місць розселення; створення відповідних умов прийому та розміщення мігрантів, які стимулюватимуть їхню активну участь у процесі адаптації до існуючого соціально-економічного середовища.

Розділ 4 „Нелегальна міграція – як чинник потенційної загрози національній безпеці України” складається з п’яти підрозділів, у яких висвітлюються питання правових і організаційних засад протидії неле-
гальній міграції як вагомого чинника потенційної загрози національній безпеці держави.

У підрозділі 4.1 „Нелегальна міграція – найгостріша проблема сучасної міграційної політики України” дисертант робить висновок, що Україна належить до країн зі змішаними потоками нелегальних мігрантів: вона виступає як країною виїзду, так і країною прийняття нелегальних мігрантів. З України нелегально виїжджає за кордон як певна кількість населення, яке постійно проживає на її території, так і прибулі, що тимчасово нелегально перебувають у країні з метою подальшого (нелегального) виїзду за кордон. Негативні наслідки від нелегальної міграції, притаманні країнам вибуття і прибуття нелегальних мігрантів, в Україні не тільки проявляються з усією повнотою, а й внаслідок певних причин, значно посилюються.

Зосереджується увага на тому факті, що нелегальна міграція (clandestine immigration) несе значну суспільну небезпеку, яка полягає, по-перше, в тому, що вона сама собою вже є злочином, який засуджується всіма країнами світу, в тому числі й Україною, оскільки посягає на встановлений порядок перетину державного кордону.

По-друге, нелегальна міграція зазвичай супроводжується такими злочинами, як контрабанда, незаконний обіг наркотичних засобів, психотропних
речовин та прекурсорів, підробкою документів, торгівлею людьми тощо.

По-третє, злочинність нелегалів стає дедалі більш організованою:
якщо у попередні роки значна частина нелегальних мігрантів складалася з порушників – одинаків, то нині 90% – це члени організованих груп. Вони пересуваються заздалегідь розробленим маршрутом за допомогою злочинних структур, які на кожній ділянці шляху забезпечують мігрантам за обумовлену плату житло, транспорт, провідників, підроблені документи.

По-четверте, виникає ряд нових економічних, соціальних, політичних, етнічних, духовних проблем, що торкаються перебування іноземців на території держави перебування. У місцях своєї концентрації мігранти заго-
стрюють житлові проблеми, посилюють безробіття, підвищують навантаження на всю інфраструктуру відповідного регіону, що ускладнює роботу транспорту, підприємств побутового обслуговування та інших галузей господарства. Такі обставини призводять до погіршення криміногенної ситуації в Україні. Зокрема, конфлікти мігрантів з місцевими жителями стимулюють до об’єднання і тих й інших за національними, земляцькими ознаками, що досить часто призводить до утворення відповідних кримінальних формувань.

У підрозділі 4.2 „Стан нормативно-правового забезпечення протидії нелегальній міграції”, показано, що протягом останніх років вжито чимало заходів з метою упорядкування суспільних відносин, пов’язаних із протидією нелегальній міграції.

Зроблено висновок, що нормативна база України стосовно питання протидії нелегальній міграції за останні роки суттєво збільшилася та поповнилася вагомими документами, що комплексно регламентують вирішення даної проблеми. Нормативні документи пройшли і продовжують проходити складний та конструктивний процес гармонізації з міжнародними і загальноєвро-
пейськими стандартами у сфері протидії нелегальній міграції, боротьби з організованою злочинністю та захисту основних прав нелегальних мігрантів і біженців. Однак питання реформування та систематизації міграційного законодавства залишаються актуальними й донині. Водночас автором пропонується ряд змін і доповнень до чинного законодавства України з метою посилення ефективності заходів, спрямованих на протидію нелегальній міграції.

У підрозділі 4.3 „Заходи адміністративної відповідальності як спосіб протидії нелегальній міграції” показано, що серед усього комплексу питань, які безпосередньо торкаються проблем нелегальної міграції, чільне місце займають заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень у системі адміністративного примусу.

Запропоновано дефініцію адміністративної відповідальності за правопорушення, вчинені у сфері міграції, під якою розуміється один із різновидів відповідальності, що становить систему примусових засобів держави щодо охорони і захисту суспільних відносин, які застосовуються компетентними органами до суб’єктів адміністративних проступків у вигляді адміністративних стягнень та інших заходів впливу.

Аналізуються правопорушення у сфері міграції, передбачені Кодексом України про адміністративні правопорушення, акцентується увага на деяких недоліках нормативно-правового регулювання адміністративної відповідальності у даній сфері, пропонується внесення ряду змін і доповнень до чинного законодавства.

У підрозділі 4.4 „Адміністративно-правовий порядок видворення за межі України нелегальних мігрантів” розглядається передбачене відповідними законами України адміністративне видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства за вчинення адміністративних правопорушень, які грубо порушують правопорядок.

Як вид адміністративного стягнення видворення іноземних громадян та осіб без громадянства за межі України відповідно до ч. 3 ст. 32 Закону України „Про правовий статус іноземців”, використовується при вчиненні іноземцями дій, які грубо порушують законодавство про їх правовий статус. Проте така категорія правопорушень не є чітко визначеною. Натомість чинне законодавство України містить цілий ряд підстав для адміністративного видворення іноземців та осіб без громадянства, що може призвести до порушення прав і законних інтересів іноземців чи осіб без громадянства при адміністративному видворенні за межі України.

Запропоновано доповнити Главу 3 КУпАП статтею 32-1 „Адміні-
стративне видворення іноземних громадян та осіб без громадянства за межі України”, сутність якої буде полягати у позбавленні права перебувати на території України відповідно до постанови уповноваженого органу та зобов’я-
зання самостійно покинути її межі у зазначений cтрок, а у випадках, передбачених законодавством, примусовому переміщенні через державний кордон України за межі України.

У підрозділі 4.5 „Місце правоохоронних органів у механізмі забезпечення міграційних процесів в Україні” аналізуються підходи щодо розуміння поняття „правоохоронний орган”, його значення у забезпеченні процесів міграції, а також вказується на значну кількість нормативно-правових актів, що регламентують діяльність правоохоронних органів у сфері міграції. Акцентується, що таке нормативно-правове забезпечення прямо вказує, що необхідно об’єднати зусилля усіх правоохоронних органів в організації
боротьби з нелегальною міграцією.

Для більш тісної взаємодії між усіма правоохоронними органами України щодо адміністративно-правового забезпечення міграційного процесу пропо-
нується створити при МВС України централізовану систему обліку іноземних громадян – порушників вітчизняного законодавства про правовий статус іноземців, безпосереднім призначенням якої повинні бути збір, зберігання, обробка та надання оперативної інформації про притягнення іноземця до адміністративної відповідальності, а також вжити заходів до запровадження в органах внутрішніх справ, особливо в прикордонних областях, автоматизованих систем та опрацювання облікової інформації на основі застосування технічних засобів і сучасних інформаційних технологій.

Розділ 5 „Трудова міграція в контексті загальносвітових міграційних процесів” складається з шести підрозділів, в яких розглядається феномен міжнародної трудової міграції населення, що обумовлений цілим комплексом факторів, аналізується процес формування трудової міграції в умовах політичних і соціально-економічних змін в українському суспільстві.

У підрозділі 5.1 „Детермінація зв’язків трудової міграції в епоху трансформаційних перетворень” обґрунтовується теза про те, що регулювання процесів трудової міграції, які мають свої особливості в період економічних перетворень, є важливою складовою соціальної політики української держави. За роки державної незалежності України характер, обсяги, склад та спря-
мованість внутрішніх і зовнішніх трудових міграційних потоків у зв’язку з трансформацією соціально-економічних відносин, демократизацією суспіль-
ного життя, спрощеністю процедур виїзду за кордон та зміни місця проживання, економічною кризою та падінням життєвого рівня населення зазнали суттєвих змін і набули нового значення. У першу чергу це проявилося у зменшенні інтенсивності трудових міграцій всередині окремих регіонів держави та на міжрегіональному рівні, значному відтоці населення за межі держави, формуванні потужних і постійних потоків зовнішньої трудової міграції.

Досліджуються причини трудових міграцій в епоху трансформаційних перетворень, серед яких: а) соціально-економічна криза; б) спад виробництва
і криза народного господарства; в) реформаційні прорахунки та невдачі, що
настають у результаті політичних нововведень; г) відмивання „тіньових капіталів”, що вимагає їх міграційного руху у міждержавному просторі; д) загострення економічних і соціальних суперечностей; е) скорочення ринку праці, що призводить до масового безробіття та міграційних зрушень. Цей перелік можна продовжувати, але й наведене свідчить про трудову міграцію як наслідок соціально-економічних потрясінь.

Констатується, що трудові міграції здебільшого призводять до зміни географічного розміщення населення, його густоти та заселеності території, а також супроводжуються зростанням або скороченням чисельності населення, зміною його статево-вікового, сімейного та етнічного складу, соціальної структури територіальних спільнот як у місцях виїзду, так і в місцях поселення мігрантів.

У підрозділі 5.2 „Основні поняття та сутнісні характеристики трудової міграції як соціально-трудової мобільності населення” показано, що міграційні зв’язки між країнами і всередині кожної з них можуть відбуватися в неоднакових соціально-економічних умовах і на різних рівнях організації, що визначає їх характер – вони можуть бути спонтанними (неосмисленими), спрямованими на позитивні результати, мати руйнівний характер тощо. У розвинених країнах світу трудова міграція населення забезпечує певний ефект, який призводить до позитивних змін як у складі людських ресурсів, так і населення загалом.

Зазначається, що трансформацію трудових міграційних процесів найпов-
ніше можна розкрити засобами системології, зокрема за допомогою таких категорій, як структура, функціонування, розвиток та організація. Сутність змін, їх внутрішню природу найкраще передає структурний аналіз змін у міграційних спільностях людей у часі, що дає можливість виявити закономірні тенденції в трудових міграційних процесах та екстраполювати їх на перспективу.

Акцентується увага на тому, що саме структурний аналіз дає можливість визначити найстабільніші, найістотніші, інваріантні зв’язки між елементами міграційного процесу. Поглиблений аналіз структури міграційного процесу передбачає виокремлення таких її аспектів: субстанційна, функціональна структура, організаційна та просторова структури, а їх зміна розглядається в часі та виражає структурні зміни в міграційному процесі.

Субстанційна структура виступає закономірним поєднанням базових елементів, що відображає співвідношення між віковими і статевими групами трудових мігрантів, їх динаміку в часі. Стать і вік, на думку автора, є саме тими демографічними ознаками, що тісно взаємодіють між собою, тому розглядати їх потрібно в сукупності. Саме їх зміна і спричиняє трансформацію цих структур за певний проміжок часу та проявляється в збалансованості показників або відхиленні їх у певному напрямку.

Констатується, що до сьогодні в Україні чітку та збалансовану міграційну політику повністю не сформовано і про трудову міграцію населення можна говорити лише як про окремий, хоча й досить вагомий зовнішній фактор зміни статево-вікової структури населення, що не регулюється, у взаємодії двох складних систем – міграційної та системи спільностей індивідумів, які становлять населення певного регіону, міста, країни тощо.

У підрозділі 5.3 „Взаємозалежність соціально-економічних факторів і регіональних відмінностей при формуванні трудової міграції населення” досліджуються проблеми регулювання міграційного руху населення за умов перехідної економіки, розв’язання якої передбачає визначення нового становища людини у сфері зайнятості, пов’язаного з конкуренцією, свободою та добровільністю вибору будь-якої сфери суспільно корисної діяльності, а також високу міграційну рухливість населення. Водночас уже нині очевидним стає той факт, що процес формування і становлення ринку праці в Україні буде складним і тривалим. Його розвиток і функціонування буде супроводжуватися напруженістю в соціальній сфері, гострота і глибина якої визначаються багатьма факторами, в тому числі і міграційною активністю населення та соціально-демографічною структурою міграції.

Обґрунтовується, що міграційну активність робочої сили визначають здебільшого економічні та соціальні чинники, які на конкретному історичному етапі економічного розвитку та розміщення продуктивних сил країни чи регіону можуть змінюватися, посилюючи або стримуючи трудову міграційну активність населення. Територіальні відмінності в соціально-економічному розвитку районів та областей України, зумовлюючи різний рівень життя населення, є також причиною значних трудових міграційних переміщень. Адже інтенсивність прояву, спрямованість та якісний склад
трудових міграційних потоків, відсоток мігрантів у трудових ресурсах, фактори, що впливають на трудову міграцію в окремих регіонах та місцях
виходу і входу трудових мігрантів, значно відрізняються від інших регіонів. Це пояснюється різним рівнем їх економічного розвитку, структурою
населення, природно-географічними умовами, національно-побутовими особливостями тощо.

У підрозділі 5.4 „Адміністративно-правовий механізм регулювання сучасним процесом трудової міграції” з’ясовано, що міграція українських громадян за кордон з метою працевлаштування зумовлює необхідність розроблення виваженої конструктивної міграційної політики, яка повинна стати основою державного регулювання експорту власної робочої сили за кордон. Цього вимагає ситуація на внутрішньому ринку праці, а також зацікавленість країн-реципієнтів у суворому підході до державного контролю за трудовою міграцією з боку уряду України. Недосконалість нашого міграційного законодавства негативно позначається насамперед на рейтингу України у світі, викликає незадоволення іноземних держав, які змушені самотужки боротися з українськими трудовими нелегальними мігрантами.

Автор стверджує, що міграційна політика України повинна ґрунтуватися насамперед на: створенні національної законодавчої бази у сфері трудової міграції; підписанні дво- та багатосторонніх угод щодо регулювання між-
державних переміщень робочої сили; забезпеченні стабільності надходження в країну валютних переказів трудових мігрантів та їх ефективного використання; сприянні розвантаженню національного ринку праці через зняття бар’єрів для виїзду тих категорій працівників, які не користуються попитом всередині держави; обмеженні виїзду працівників із тих галузей економіки, де існує попит на робочу силу; покращення ситуації на вітчизняному ринку праці шляхом залучення реемігрантів, які набули професійних знань та досвіду роботи за кордоном; регулюванні відтоку у небажаних масштабах працівників дефіцитних спеціальностей.

У підрозділі 5.5 „Законодавче забезпечення процесів трудової міграції в європейських країнах” показано, що для правового регулювання трудових відносин національне право різних країн містить відповідні правові норми у конституціях, кодексах, законах, трудових договорах тощо. Так, трудове право країн континентальної Європи характеризується значною питомою вагою законодавчих актів і колективних договорів, що є головними джерелами трудового права. Судова практика та судові рішення тут не визнаються джерелами права. У країнах англосаксонського права значне місце посідають колективні договори та рішення судів, що мають силу джерел права. На законодавчому рівні регулюються лише окремі питання, що стосуються, зокрема, профспілок, страйків тощо.

Визнається, що об’єктивно склалася диференціація трудового права між національними системами, типовими різновидами трудового права, унітарними і федеративними державами тощо. Диференціацію трудового права різних країн пов’язують зі специфікою економічного та політичного устрою, правовими, соціальними, виробничими особливостями, історичним розвитком, культурними, побутовими традиціями, активністю профспілкового руху тощо.

Зазначається, що стосовно трудової право- й дієздатності сучасні законодавства в основному не встановлюють будь-яких спеціальних колізійних норм, поширюючи на ці питання загальні цивільно-правові начала і загальні колізійні норми міжнародного приватного права (закон громадянства і місця проживання для фізичних осіб, а також закон інкорпорації для юридичних осіб). Така позиція певним чином відповідає й вітчизняній доктрині.

Акцентується, що у сфері міжнародної праці діє значна кількість міжнародних актів багатостороннього та двостороннього характеру, спрямованих на визначення загального статусу трудового мігранта.

У підрозділі 5.6 „Правовий статус українських трудових мігрантів та стан дотримання їх прав і свобод” зазначається, що всіх громадян України, які перебувають на території інших країн з метою працевлаштування, залежно від їх правового статусу умовно можна розподілити на декілька категорій: особи, які мають дозвіл на постійне проживання на території іноземної держави, що одночасно дає право і на безстрокове працевлаштування; особи, які мають тимчасовий дозвіл на перебування і на працевлаштування; особи, які на законних підставах тимчасово перебувають на території іноземної держави (на лікуванні, навчанні, з туристичними або приватними цілями) і нелегально працюють; особи, які перебувають на території іноземної держави нелегально і нелегально працюють.

Констатується, що на жаль, більшість українських трудових мігрантів є нелегальними мігрантами в повному розумінні цього слова, тобто особами, які
і перебувають, і працюють поза межами правового поля країни перебування. Саме ця категорія мігрантів перебуває у найбільш важкому становищі.

Обгрунтовується, що Україні необхідна державна служба трудової міграції, основними завданнями якої повинно бути спрямування міждер-
жавних і міжрегіональних міграційних процесів у вигідне русло прискорення економічного і суспільного розвитку нашої держави, координація роботи
всіх інших служб, фірм посередників, агентств і організацій причетних до
цих процесів, контроль за дотримання ними законодавства з питань трудової  міграції.

Водночас доводиться необхідність щодо прийняття Законів України „Про трудових мігрантів” та „Про підприємства, що здійснюють посередництво у працевлаштуванні громадян за кордоном”.