Тараненко С.М. Захист прав і свобод громадян у провадженні в справах про адміністративні правопорушення та їх забезпечення в діяльності міліції

summary

У вступi обґрунтовується актуальність теми, дається характеристика мети і завдань дослідження, визначається теоретичне і практичне значення роботи та її наукова новизна, а також вказується на апробацію і публікацію результатiв дослiдження, структуру та обсяг дисертації.

У першому роздiлi "Права i свободи громадян та проблеми їх захисту у провадженнi в справах про адмiнiстративнi правопорушення" розкриваються питання, які пов’язані з визначенням поняття захисту прав i свобод громадян у провадженнi в справах про адмiнiстративнi правопорушення. Ця проблема дисертантом розглядається пiд кутом зору спiввiдношення категорiй "захист" і "охорона". Автор поділяє думку, що поняття "захист" і "охорона" прав і свобод громадян в контекстi проблеми, що розглядається, спiввiдносяться як загальне і часткове, оскiльки вони лежать в однiй площинi і мають один предмет. I лише в основу розмежування елементiв цих понять покладено критерiї наявностi або вiдсутностi порушеного права та його вiдновлення.

Відзначено також, що охорона мiстить у собi сукупнiсть рiзних заходiв, спрямованих на попередження порушення прав і свобод громадян, усунення причин, якi їх спонукали, перешкод у їх реалiзацiї, а захист — це дiяльнiсть спецiальних юрисдикцiйних органiв держави щодо поновлення порушеного або оскарженого права. Отже, охорона, як і захист, передбачає дiяльнiсть, але дiяльнiсть щодо захисту прав і свобод громадян у провадженнi в справах про адмiнiстративнi правопорушення характеризується значним обсягом компетенцiї, її реальнiстю та кiнцевим результатом, який передбачає поновлення порушеного права. Серед важливих рис, що характеризують захист прав і свобод громадян у провадженнi в справах про адмiнiстративнi правопорушення, є те, що захист — це суб'єктивне право осiб, якi беруть участь у провадженнi. Вiн виникає щоразу, коли права і свободи виявилися порушеними, а обов'язок посадових осiб щодо захисту прав і свобод невиконаним або неналежним чином виконаним.

Наведене дає підстави зробити висновок про те, що поняття захисту прав i свобод громадян у провадженнi в справах про адмiнiстративнi правопорушення являє собою порядок здiйснення уповноваженими на те органами (посадовими особами), а також громадянами відповідних процесуальних дій, якi спрямованi на припинення незаконного посягання на права i свободи громадян, їх поновлення та примусове виконання невиконаних або неналежним чином виконаних обов'язкiв з притягненням винної особи до вiдповiдальностi. Визначається, що правова основа захисту прав і свобод громадян у адмiнiстративному провадженнi базується на положеннях ст.3 Конституцiї України, в якій людина, її життя і здоров'я, честь і гiд­нiсть, недоторканнiсть і безпека визнаються в Українi найвищою соцi­альною цiннiстю; Закону України "Про звернення громадян", на основних положеннях провадження, що мiстяться в КпАП України — роздiли 4 і 5, а також на процесуальних принципах діяльності суб’єктів провадження. До числа останніх належать: принцип забезпечення громадянам права на правовий захист; принцип осудностi; принцип об'єктивної істини; принцип права на оскарження в судовому та адміністративному порядку рішень, дій чи бездіяльності посадових осіб, уповноважених законодав­ством розглядати та вирішувати справи про адміністративні правопорушення; принцип відшкодування за рахунок держави матеріальної та моральної шкоди завданої незаконними рішеннями чи бездіяльністю органів (посадових осіб) громадянинові під час здійснення ними повноважень в процесі провадження по справі про адміністративне правопорушення; принцип законодавчого визначення поняття адміністративного право­порушення (проступку).

В ході дослідження автором проведений аналіз ст.9 КпАП України та зроблено висновок: вона не дає повного визначення адмiнiстративного правопорушення (проступку), оскiльки в нiй вiдсутнє таке поняття, як громадська безпека. Надто багато адмiнi­стративних правопорушень зазiхають саме на громадську безпеку. Тому в дисертацiї дається аналiз таких правопорушень i ситуацiй, якi призводять до порушення громад­ської безпеки.

Аналiзуючи наукові напрацювання у цій сфері, автор детальніше     зупинився на питанні щодо участі адвоката у провадженi в справах про адмiнiстративнi правопорушення.  На підставі дослідженого матеріалу робиться висновок про необхідність: а) привести у відповідність до закону України "Про адвокатуру" норму статті 271 "Адвокат" чинного КпАП і закріпити положення про те, що адвокат має право брати участь у провад­женні з моменту складення протоколу про адміністративне затримання або адміністративне правопорушення; б) внести доповнення до ст.271 КпАП України, де передбачити цiлi участi адвоката, чiтко визначити, ким є адвокат в адмiнiстративному процесi: чи захисником iнтересiв особи, яка притягається до адмiнiстративної вiдповiдальностi, чи тiльки представником такої особи; в) запропонувати в ст.271 КпАП України або в окремiй статтi цього кодексу закрiпити перелік справ, де обов'язкова участь адвоката (до таких справ можна вiднести справи неповнолiтнiх, iноземних громадян, осiб, якi є психiчно хворi і не спроможні самостійно захищати свої права і свободи, а також справи, де необхiдно захищати права власностi, де передбачено стягнення, адмiнiстративний арешт тощо); г) розробити новi бланки протоколiв про адмiнiстративнi правопорушення, адмiнiстративне затримання, особистий огляд та огляд речей, вилучених речей та документiв, у яких були б зафiксованi процесуальнi права особи, яка притягається до адмiнiстративної вiдповiдальностi, в тому числi і право користуватися послугами адвоката.

В ході дослідження проведено аналiз ст.20 КпАП України, яка за­крiплює поняття "неосудність" в адмiнiстративному правi, і зроблено вис­новок, що ця стаття неповною мiрою забезпечує можливiсть громадянам, а також уповноваженим на те органам (посадовим особам), якi здiйснюють адмiнiстративно-юрисдикцiйну дiяльнiсть, захищати права і свободи громадян у провадженнi в справах про адмiнiстративнi правопорушення.

Необхiдно вiдзначити, що в адмiнiстративно-правовiй лiтературi і в КпАП України, цi проблеми розглядаються дуже вузько. Автор стверджує, що ст.20 КпАП дуже рiдко застосувується в адмiнiстративному провад­женнi, оскільки в чинному КпАП України не передбачено механiзму для її реалізації, а також проведення психіатричної експертизи. Дисертант пропонує в главу 21 КпАП "Особи, якi беруть участь у провадженнi в справі про адмiнiстративне правопорушення" ввести окрему статтю — "Обов'яз­кове призначення експертизи", якою передбачити визначення психiчного стану особи, яка вчинила адмiнiстративне правопорушення і є вiдомостi або пiдстави вважати її неосудною; визначення стану алкогольного або наркотичного та токсичного сп'янiння; встановлення вiку правопорушника (в основному дітей-бродяг), якщо це має значення по справi, а документи, якi могли б пiдтвердити, відсутні, отримати їх неможливо.

Процес захисту громадянами своїх прав та свобод у провадженнi в справах про адмiнiстративнi правопорушення автор розглядає як сукупнiсть правових засобiв і способiв, до яких зокрема вiдносяться: засоби забезпечення припинення протиправного обмеження прав i свобод громадян у провадженнi, що включає в себе: а) право на захист (в тому числi судовий); б) право на заяву; в) право на скаргу; г) письмова пропозиція прокурора про усунення порушень інтересів громадянина; д) звернення з позовною заявою до суду у випадку невжиття відповідним органом (посадовою особою) заходів до усунення цих порушень або залишення її без розгляду; е) подання Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Автор зазначає, що заява є одним iз самостiйних засобiв захисту громадянином своїх прав i свобод як один iз видiв звернення громадянина з проханням до органу (посадової особи), що розглядає та вирiшує справу про адмiнiстративне правопорушення, захистити його права або права iнших осiб. Наступним засобом захисту прав і свобод громадян є скарга, яка визначається як втiлена в письмовiй формi або виражена усно; звернення осiб, якi беруть участь у провадженнi у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі), в органи адвокатури, суду, в якiй указується на дiйсне або передбачуване порушення прав посадовою особою, що здiйснює провадження, а також мiститься вимога щодо усунення зазначеного порушення. Відмінністю мiж заявою і скаргою є  те,  що у заявi повідомляється про порушене право iншої особи або нормативного припису, а в скарзi звертається увага щодо порушеного права особи, яка бере участь у провадженнi в справi про адмiнiстративне правопорушення. Доцільність проведення такого докладного розгляду названих видiв звернення громадян викликана не тiльки необхiднiстю їх правильного розмежування, вона дещо глибша, особливо в професiйному реагуваннi на той чи iнший вид звернення у провадженнi в справах про адмiнiстративнi правопорушення. Так, заява особи, яка притягується до адмiнiстративної вiдповiдальностi, потерпiлого, їх законних представникiв чи адвокатiв про фальсифiкацiю доказiв, має розглядатися у вiдповiдностi зi ст.279 КпАП України та пiсля розгляду мати вiдповiдну форму реагування, наприклад, що мiститься в ст.ст.293, 294 КпАП тощо.

Письмова пропозиція — звернення прокурора про усунення порушень інтересів громадянина до органу (посадової особи), яка здійснює провадження в справі про адміністративний правопорушення. Позовна заява — звернення прокурора до суду в разі невжиття відповідним органом (посадовою особою) заходів до усунення цих порушень, або залишення пропозицій без розгляду. Досліджуючи iнститут оскарження громадянином рiшення, прийнятого посадовою особою в адмiнiстративному процесi, дисертант звернув особливу увагу на проблеми свободи оскарження, вимог до скарги та порядку розгляду скарги та прийняття по нiй рішення. Аналізуючи питання свободи оскарження дiй та рiшень посадових осiб, автор визначає коло суб'єктiв, якi визначенi таким поняттям в адмiнiстра­тивному провадженнi, як "заiнтересована особа". До цих суб'єктiв дисертант відносить: а) осіб, якi прямо заiнтересованi в кiнцевому результатi справи i в зв'язку з цим надiленi вiдповiдними процесуальними правами: адвоката, свiдкiв, експерта; б) осіб, вiдносно яких здiйснено адмiнiстра­тивне затримання, особистий огляд, огляд речей , вилучення речей та документiв. Дисертант дійшов висновку, що для бiльш ефективної реалiзацiї громадянином права на оскарження в адмiнiстративному провадженнi в Кодексi України про адмiнiстративнi правопорушення повинно бути визначено: а) предмет оскарження — постанова про притягнення до адмi­нiстративної вiдповiдальностi за адмiнiстративне правопорушення та постанови про застосування iнших заходiв забезпечення провадження в справi; б) суб'єкти, що мають право на оскарження дiй посадових осiб в адмiнiстративному провадженнi: особа, вiдносно якої винесено постанову, потерпiла особа, а також заiнтересованi особи; в) суб'єкти, що мають право розглядати скарги: суд, вищестоящий орган (посадова особа) у вiдношеннi до органу, що виніс постанову, яка оскаржується; г) порядок реалiзацiї права громадян на оскарження в адмiнiстративному провад­женнi — варiант та строки подання скарги потерпiлою особою або правопорушником та надсилання вiдповiдi цим суб'єктам.

З метою вдосконалення процедури розгляду скарги в адмiнiстра­тивному провадженнi, на думку автора, необхiдно в Кодексi України про адмiнiстративнi правопорушення окремою статтею встановити право громадян брати участь у процесi розгляду поданих ними скарг на дiї та рiшення органiв (посадових осiб), що здiйснюють провадження в справі.

Серед способiв захисту прав громадян у адмiнiстративному провад­женнi визначені: а) поновлення порушених прав і свобод громадян шляхом скасування процесуального акту, що мiстить рiшення про незаконне обмеження прав і свобод громадян, змінення правових наслідків від прий­нятого рішення посадовою особою; б) притягнення до вiдповiдальностi посадових осiб за неправомiрне та незаконне застосування засобiв адмiнiстративного примусу і особливо за неправомiрне затримання особи в адмiнiстративному порядку; в) вiдшкодування шкоди, що була заподiяна громадяниновi незаконними дiями посадових осiб.

У дисертації наголошується, що законне й обгрунтоване застосування норм про адмiнiстративну вiдповiдальнiсть неможливе без чiткого визначення кiлькостi і складу органів (посадових осiб), уповноважених розглядати справи про адмiнiстративнi правопорушення. Зараз бiльше 40 суб'єк­тiв мають такі адмiнiстративно-юрисдикцiйнi повноваження. Цi органи (посадовi особи) повиннi вiдповiдати певним вимогам (критерiям), що дозволяють максимально ефективно використовувати наданi їм повноваження для квалiфiкованого розгляду справ про адмiнiстративнi проступки і покарання винних при суворому додержаннi законностi. Так, вони повиннi мати достатню компетенцiю з правових питань у цiлому, а особливо — в адмiнiстративно-делiктнiй галузi законодавства; бути незалежними та позбавленими упередженності при розгляді і вирішенні адміністративних справ; вiдкритими і доступними для широких верств населення. Серед названих вимог жодна не реалiзована в чинному законодавствi.

Показово, що найменше скарг надходить на рiшення по адмiнiстра­тивних справах, прийняті районними судами. Автор пропонує, використовуючи зарубiжний досвiд дiяльностi адмiнiстративних судiв (зокрема Францiї, Нiмеччини та iнших країн), створити в нашiй державi систему адмiнiстративних судiв.

У другому роздiлi "Компетенцiя та форми і методи діяльності міліції щодо забезпечення прав і свобод громадян у провадженнi в справах про адмiнiстративнi правопорушення" розглядається компетенцiя мiлiцiї, форми і методи її дiяльностi щодо забезпечення прав і свобод громадян у провадженнi в справах про адмiнiстративнi правопорушення.

Аналізуючи законодавство та наукові джерела, автор підкреслює, що компетенцiя — це головний елемент правового статусу мiлiцiї, який дає можливiсть визначити, якими правами і обов'язками наділений цей правоохоронний орган держави. Зазначено, що компетенція міліції щодо забезпечення прав і свобод громадян у провадженнi в справах про адмiнi­стративнi правопорушення складається iз сукупностi повноважень у цiй сферi, покладених на окремi структурнi пiдроздiли органів внутрішніх справ та їх посадових осіб (Державна автомобiльна iнспекцiя, служба дільничних інспекторів міліції, дозвільна система), тощо.

Основну увагу в дисертацiї зосереджено на характеристицi повноважень мiлiцiї щодо забезпечення прав і свобод громадян, зокрема в процесi порушення справи про адмiнiстративне правопорушення та адмiнiстра­тивне розслiдування. Забезпечення прав і свобод громадян на даній стадії провадження починається з того, що компетентні структурні підрозділи органів внутрішніх справ (міліції) та їх посадові особи зобов’язані встановити наявність чи відсутність підстави, щоб прийняти рішення про порушення адміністративного провадження у справі. Теорія та практика вже сьогодні вимагають дати відповідь на ряд запитань, зокрема: а) яким є порядок порушення справи про адміністративне правопорушення; б) яким має бути по формі та змісту акт порушення провадження по справі. Автор підтримує думку С.Т. Гончарука про те, що було б цілком корисно у  провадженні в справах про адміністративні правопорушення встановити самостійну процесуальну дію — порушення справи про адміністративний проступок, оформляючи її через відповідну постанову. У такій постанові має бути вказані дати порушення справи та закінчення попереднього адміністративного розслідування. Це дасть змогу порушити справу за фактом адміністративного правопорушення, встановити строки попереднього адміністративного розслідування окремих правопорушень, а також чіткіше обчислювати строки розгляду справ. Доцільно також чітко визначити те, які посадові особи в органах внутрішніх справ мають право складати відповідно процесуальні акти, зокрема протокол про адміністративне правопорушення. Це можливо дещо обтяжить провадження у справах про адміністративні правопорушення, але якщо ми насправді хочемо реально забезпечити правовий захист прав особи і не мати зайвих підстав для порушення законності, то такий процесуальний акт потрібно впроваджувати. Згідно зі ст. 268 КпАП України порушникові роз’яснюються його права та обов’язки. На думку дисертанта, з метою забезпечення реалізації цього права доцільно доповнити зміст протоколу про адміністративне правопорушення, а саме: в бланку протоколу, де міститься графа "Права і обов'язки мені роз'яснили", необхідно закрiпити повний перелiк прав і обов'язкiв, що має особа, яка притягається до адмiнiстративної відповідальності.

Аналiзуючи повноваження мiлiцiї щодо забезпечення прав і свобод громадян у процесi розгляду справи про адмiнiстративне правопорушення, автор вiдзначає, що забезпечення прав і свобод громадян на цiй стадiї здiйснюються в три етапи: пiдготовка до розгляду справи, безпосереднiй розгляд та винесення постанови по справі. Пропонується, що у разі скасування постанови із закриттям справи про адміністративне правопорушення покладати на уповноважену посадову особу органа внутрішніх справ (міліції) обов'язок роз'яснення оправданiй особi права на вiдшкодування шкоди та порядок її стягнення згiдно з Законом України "Про порядок вiдшкодування шкоди, завданої громадяниновi незаконними дiями органiв дiзнання, попереднього слiдства, прокуратури і суду" вiд 1 грудня 1994 р., а в новому законодавствi про адмiнiстративнi правопорушення доцiльно закрiпити норми, що розкривають змiст провадження з вiдшкодування такої шкоди.

В дисертації зазначається, що компетенція міліції виявляється в різних напрямках і формах її діяльності по здійсненню наданих їй у законодавчому порядку повноважень. Такі форми і методи обираються міліцією не довільно, а завжди зумовлені конкретним змістом її діяльності. Дисертант підтримує позицію А.І. Савчука про те, що правильно визначені методи і форми діяльності міліції сприяють поліпшенню її роботи, тоді як неправильно визначені — гальмують або зводять нанівець саму діяльність. Особливе значення це має у сфері суспільних відносин, що виникають у зв’язку з провадженням в справах про адміністративні правопорушення. Здійснений аналіз чинного законодавства та практики його застосування дозволяє зазначити, що діяльність посадових осіб міліції у процесі провадження в справах про адміністративні правопорушення виявляється у правозастосовчій, організаційній, виховній та правоохоронній формах. Кожна з названих форм є невiд'ємною частиною всiєї дiяльностi міліції щодо забезпечення прав і свобод громадян як прояв відношення між загальним та окремим. Власне, це конкретні за своїм характером та правовою природою групи адміністративно-процесуальних дій (посадових осіб) міліції, що мають зовнішнє вираження, за допомогою яких забезпечуються права та свободи громадян, які беруть участь у адміністративному провадженні. В основі цих дій, що здійснює міліція, знаходиться виконання нею належним чином владних повноважень, які вона має у своєму розпорядженні. Не менш важливе значення належить і методам, які застосовуються працівниками мiлiцiї при вирiшеннi ними справ про адмiнiстративнi правопорушення. Наголошується, що в адмiнiстративно-правовому аспектi пiд методами адмiнiстративної дiяльностi необхiдно розумiти спосiб цiлеспрямованого впливу на поведiнку громадян.

У роботі звертається увага на протиправні дії з боку міліції, які часто мають місце у ходi доставлення, адміністративного затримання, особистого огляду і огляду речей, при вилученнi речей і документiв. Підкреслю­ється, що такі дії відбуваються в силу рiзних причин, в тому числi і в зв'язку з неналежним вирiшенням процесуального порядку адміністративної дiяльностi, що породжує розширене тлумачення, протиправне втручання в сферу прав громадян. Зазначається, що, незважаючи на законодавче закріплення такого заходу, як доставлення порушника (ст.259 КпАП), вона потребує певного удосконалення. Зокрема потребують регламентації порядок доставлення, права доставлених осiб, процедура оскарження ними протизаконних дiй посадових осiб, межi втручання з боку мiлiцiї у права громадян і процесуальний порядок такої дiяльностi, кон­кретизацiя строку обмеження прав особи при доставленні.

Значна увага приділена в дисертації з’ясуванню питання із якого громадського місця може бути доставлена особа, особливо коли вона вчинила правопорушення на грунті пияцтва й алкоголізму або з проявами дрібного хуліганства, або порушення правил пожежної безпеки в місцях постійного або тимчасового проживання. Автор розділяє визначення громадських місць як місць спілкування людей з метою задоволення різноманітних життєвих потреб. Тобто, якщо правопорушення вчинені в місцях, які хоч і вміщують значну кількість людей, але відведені для їх проживання (хоча б тимчасового) і виконують функції житла (жилі кімнати будівель та приміщень готелів, гуртожитків, будинків відпочинку, тощо), то їх не слід вважати вчиненими у громадських місцях.

Подібні об’єкти, які виконують функцію житла, доцільно віднести до об’єктів, на які поширюється статус недоторканності. Оскільки, в ст. 30 Конституції України записано, що кожному гарантується недоторканність житла. Не допускається проникнення до житла чи до іншого володіння особи, проведення в них огляду чи обшуку інакше як за вмотивованим рішенням суду. Дисертант робить висновок про те, що допускається пряме порушення принципу недоторканності житла громадян працівниками міліції при виявленні факту виготовлення, зберігання самогону та апаратів для його вироблення. Водночас згідно із Законом України "Про міліцію" ст. 11 п. 16 надає право працівникам міліції перебувати на земельних ділянках, у жилих приміщеннях громадян тільки за їхньою згодою.

Важливим є питання забезпечення прав і свобод громадян, до яких працівниками міліції застосовується такий захід адміністративного примусу, як адміністративне затримання під час здійснення провадження по справі про адміністративне правопорушення. Аналіз таких справ свідчить про те, що в адміністративній діяльності міліції не викорінено фактів безпідставного, протизаконного затримання громадян, в тому числі на значний час понад три години, про що не завжди в письмовій формі повідомляються прокурори, родичі та адміністрація за місцем роботи або навчання затриманого. Як стверджує автор, затримання громадян торкається їхньої честі і гідності, має сильний психічний вплив, що обумовлює необхідність чіткого нормативного регулювання підстав та порядку його проведення, у якому варто було б передбачити, що працівник міліції     зобов’язаний з’ясувати стан порушника, а також обставини, що можуть привести до тяжких наслідків, наприклад: залишення без нагляду малоліт­ніх дітей, або осіб, які потребують постійного нагляду тощо.

В результаті аналізу ст. 267 КпАП України автор робить висновок про необхідність встановлення порядку оскарження наслідків адміністративного затримання та відшкодування шкоди завданої громадянинові за незаконне затримання. Відзначається, що у будь-якому випадку працівник міліції зобов’язаний надати можливість затриманому звернутися з скаргою, як в усній, так і в письмовій формі. Якщо скарга обґрунтована, а адміністративне затримання триває, затриманого має бути звільнено. Від того, наскiльки будуть детально і чітко сформульовані норми матеріального і процесуального права, настiльки будуть забезпечені права і свободи громадян мiлiцiєю, її посадовими особами та iншими суб'єктами адмiнiстративної юрисдикцiї у процесi провадження в справах про адмiнiстративнi правопорушення.