Снігур В.М. Міграційний режим в Україні

summary

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу, визначено мету та завдання дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо публікацій, зазначено форми апробації та впровадження здобутих результатів.

Перший розділ “Правова природа міграційного режиму в Україні” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1 “Сутнісна характеристика міграційного режиму як виду адміністративно-правових режимів України” розглядаються та аналізуються існуючі світоглядні уявлення, точки зору й наукове ставлення до адміністративно-правових режимів загалом та міграційного режиму зокрема.

Зазначається, що необхідність адміністративно-правових режимів обумовлена, головним чином, наявністю існуючої небезпеки різного виду, підривної, терористичної діяльності, різних екстремістських організацій, а також спецслужб іноземних держав. У сучасних умовах держава змушена докладати необхідних зусиль для забезпечення своєї зовнішньої безпеки та вживати внутрішньодержавних загальних заходів з метою попередження будь-яких акцій дестабілізуючого або злочинного характеру. Загальною метою і головним призначенням адміністративно-правових режимів є створення перед правопорушниками надійних правових бар’єрів, які б серйозно утрудняли, а в низці випадків і цілком унеможливлювали досягнення злочинної мети. Характерними ознаками адміністративно-правових режимів є такі: визначена спеціальними нормами права поведінка фізичних, посадових і юридичних осіб; змушена детальна регламентація діяльності органів публічної адміністрації; уведення деяких додаткових правил або винятків із загальнообов’язкових правових норм; установлення особливого контролю за належним дотриманням правопорядку у сфері дії особливого режиму та вжиття необхідних обмежувальних заходів.

Підкреслено, що міграційний режим – це адміністративно-правовий режим, у рамках якого здійснюється упорядкування міграційних процесів з позицій міграційних пріоритетів, кількісного складу міграційних потоків та їх структури. Він установлюється в Україні для регулювання міграційних потоків, подолання негативних наслідків міграції, що розвиваються стихійно, створення умов для безперешкодної реалізації прав мігрантів, а також забезпечення гуманного ставлення до осіб, які шукають захисту на території України.

У підрозділі 1.2 “Міграційний режим як засіб реалізації державної міграційної політики в Україні” міграційний режим розкривається як найважливіший засіб реалізації державної міграційної політики в Україні, з’ясовується сутність та прослідковується еволюційний поступ державної міграційної політики через призму світових міграційних процесів.

Доведено, що міграційна політика – процес багатоплановий. Він є предметом вивчення багатьох наук – соціології, демографії, історії, психології й інших та вимагає міждисциплінарного підходу. Дисертант же розглядає міграційну політику цілком із правової (юридичної) точки зору з акцентом на адміністративне право. При цьому, увага зосереджується на тому, що правовий підхід, нарівні з іншими, має свій специфічний предмет дослідження, пов’язаний, передусім, з вивченням заходів щодо регулювання міграційних процесів у сфері публічної адміністрації.

Дисертант доходить висновку, що становлення державної міграційної політики в сучасній Україні є багаторівневою концептуалізацією практичних напрацювань. Це можливо прослідкувати через етапи еволюції політико-правових рішень і, як наслідок, заходів, спрямованих на регулювання міграційних процесів.

Стверджується, що посилення ролі міграційних процесів у суспільно-політичному й економічному житті, здійснення ефективної державної міграційної політики є не лише засобом регулювання територіального руху населення, а насамперед, інструментом забезпечення інтересів держави. Її ефективність визначається чітким дотри­манням обраних пріоритетів, наявністю надійного правово­го, організаційного, матеріального та інформаційного забезпечення заходів державного регулювання міграцій. Автором дослідження наголошено на тому, що першочерговим заходом у низці вирішення міграційних проблем, безумовно, є розробка та прийняття Концепції державної міграційної політики, основним завданням якої має бути забезпечення єдиного методологічного підходу до формування бачення міграційного процесу в сучасній Україні, визначення ролі та місця міграцій населення в соціально-економічному й політичному житті держави, створення потужного механізму регулювання територіального перерозподілу населення.

Другий розділ “Механізм забезпечення міграційного режиму в Україні”  складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 “Поняття механізму забезпечення міграційного режиму в Україні” обґрунтовується та наводиться авторське визначення категоріального поняття механізму забезпечення міграційного режиму, а також його сутнісна характеристика.

Наголошується на тому, що функціонування правової системи держави забезпечується комплексом державно-правових механізмів. Сьогодні детерміновані такі правові механізми: механізми правового регулювання; механізми дії права; механізми правотворчості; механізми соціального управління; механізми правового впливу; механізми державного управління; механізми забезпечення правових режимів. До групи механізмів забезпечення адміністративно-правових режимів належить механізм забезпечення міграційного режиму в Україні.

Наводяться та аналізуються основні точки зору щодо розуміння механізму забезпечення міграційного режиму. Доводиться, що механізм забезпечення міграційного режиму повинен включати в себе: 1) систему правових актів, що є основою функціонування цього механізму; 2) організаційно-структурні формування; 3) організаційно-правові методи та способи, які забезпечують функціонування цього механізму.

Доводиться, що ураховуючи правову природу механізму забезпечення міграційного режиму в Україні, можна констатувати, що він не є “кістковим” утворенням. Його дія обумовлена конкретною життєвою ситуацією, що виникає при реалізації людиною своїх прав у міграційній сфері. Безумовно, урахувати всі обставини не є можливим. Хоча можна стверджувати, що при реалізації своїх прав, у тому числі міграційних, особа може зіштовхнутися з двома ситуаціями. По-перше, найбільш сприятлива ситуація складається, коли міграційні права людини не порушуються, і перед нею немає жодних перешкод для їх утілення в життя. У такому випадку механізм діє за простою схемою: він спрямований на створення нормальних умов для безпосередньої реалізації міграційних прав особи. У випадку, коли користування правами утруднено наявністю будь-яких перешкод, механізм забезпечення інформаційної безпеки особистості ускладнюється, включаються додаткові способи забезпечення.

У підрозділі 2.2 “Нормативно-правова основа забезпечення міграційного режиму в Україні” досліджуються проблеми правового регулювання забезпечення міграційного режиму в Україні, зокрема, процес формування українського законодавства у цій сфері та практика його застосування.

Дисертант доходить висновку, що в Україні переважно створена законодавча база у сфері міграції, але наведений та проаналізований у цьому підрозділі перелік законодавчих актів, які становлять основу нормативно-правового блоку забезпечення міграційного режиму, не є вичерпним. Тобто сьогодні вона не є досконалою та повною: її не можна визнати цілісною; низка її положень є недостатньо науково обґрунтованими; не уніфікована; існує потреба у прийнятті низки законів, які б по-новому або додатково врегульовували важливі питання в міграційній сфері.

Акцентовано увагу на тому, що міграційне законодавство України постійно оновлюється. Готуються нові законопроекти, підзаконні акти, ведуться міждержавні переговори про укладання двосторонніх угод, здійснюються підготовчі заходи, спрямовані на приєднання України до універсальних і регіональних міжнародних договорів у сфері міграції. На підставі цього можна стверджувати, що головним напрямом удосконалення міграційного законодавства є приведення його у відповідність з Конституцією України та міжнародними стандартами у сфері прав людини.

Автор дослідження вважає суттєвим недоліком те, що переважна більшість питань стосовно забезпечення адміністративно-правового статусу окремих категорій мігрантів вирішуються не законами, а нормативно-правовими актами Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Очевидною є наявність недостатньо чіткої і не завжди послідовної аргументованості підходу щодо забезпечення цього статусу з боку органів виконавчої влади не лише на етапі прийняття індивідуальних адміністративних актів, а й на рівні регламентації цих питань у підзаконних актах, передусім відомчих. Автор пропонує усунути цей недолік, обґрунтовує конкретні пропозиції з даного питання.

У підрозділі 2.3 “Організаційно-структурні формування, що забезпечують міграційний режим в Україні” здійснено аналіз органів державної влади та органів місцевого самоврядування, під юрисдикцією яких перебуває управління міграційними процесами, тобто визначено коло суб’єктів правовідносин у сфері забезпечення міграційного режиму в Україні.

Пропонуються шляхи реформування цих органів з метою створення збалансованого механізму регулювання даних процесів, який має забезпечити вільний виїзд і вільне повернення до України громадян України, що гарантується Конституцією України, забезпечення прав іноземців та осіб без громадянства, які на законних підставах перебувають в Україні, диференційований підхід до різних категорій мігрантів, відповідно до національних інтересів та законодавства країни, а також міжнародних зобов’язань України.

Проведений аналіз особливостей правового статусу органів державної влади України та місцевого самоврядування, до компетенції яких належать питання забезпечення міграційного режиму, дозволив дійти висновку, що однією з головних причин недостатньої ефективності державного впливу на міграційну сферу є неповнота правового регулювання і відсутність єдиного державного механізму, який охоплюватиме всі стадії реалізації державної міграційної політики. У зв’язку з цим, необхідно створити окремий центральний орган виконавчої влади з питань забезпечення міграційного режиму – Державну міграційну службу на базі Державного департаменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, що діє у складі Міністерства внутрішніх справ України, а також структурних підрозділів Державного комітету України у справах національностей та міграції.

Третій розділ “Адміністративний примус у механізмі забезпечення міграційного режиму в Україні” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 “Заходи адміністративного попередження та припинення в механізмі забезпечення міграційного режиму в Україні” розглядаються різні точки зору щодо адміністративного примусу в механізмі забезпечення міграційного режиму, визначаються класифікаційні підстави поділу заходів адміністративного попередження та припинення в механізмі забезпечення  міграційного режиму в Україні, а також досліджуються проблеми практичного їх застосування.

Підтримується поділ заходів адміністративного примусу відповідно до потрійного призначення: заходи адміністративного попередження, заходи адміністративного припинення та адміністративні стягнення. Стверджується, що він є характерним і для адміністративно-правових заходів адміністративного примусу, який застосовується у забезпеченні міграційного режиму в Україні.

Наголошується на тому, що серед заходів адміністративного примусу, які застосовують для забезпечення міграційного режиму в Україні відповідно до їх профілактичної спрямованості, а саме з цього, на думку автора, починається процес правоохорони, заходи адміністративного попередження посідають чи не найважливіше місце. Вони передбачають у встановлених законом випадках застосування обмежень до громадян, іноземців, осіб без громадянства та організацій і в цьому виявляється їх примусовий характер, хоча правопорушення при цьому відсутні. Тобто ці заходи мають чітку профілактичну спрямованість, орієнтовані на захист інтересів громадської безпеки, на недопущення вчинення правопорушень.

Дисертант на основі аналізу чинного законодавства та практики його застосування доходить висновку, що попереджувальна робота стосовно недопущення порушень правил міграційного режиму в Україні складається із загальної та індивідуальної профілактики. Загальну профілактику можна визначити як усунення причин й умов, що сприяють появі порушень правил міграційного режиму. Важливим елементом змісту загальнопрофілактичної протидії порушенням правил міграційного режиму, яку здійснюють органи внутрішніх справ, є реалізація в її процесі таких управлінських функцій, як прогнозування, планування, координація та контроль. Найпоширенішими ж формами індивідуально-профілактичної діяльності є контроль за поведінкою і постановка на облік іноземців-правопорушників, проведення контрольних перевірок і бесіди з іноземцями та їх родинами, які мають намір виїхати до країн Західної Європи будь-яким чином, хоча в даний час вони й не порушують законодавство України.

Зазначається, що серед заходів адміністративного примусу, які застосовують для забезпечення міграційного режиму, найбільш численними є заходи припинення. Головне призначення цих заходів полягає в тому, щоб вчасно відреагувати на будь-які антигромадські діяння, припинити протиправну поведінку й таким чином не допустити настання її шкідливих наслідків.

З метою всебічного з’ясування сутності та особливостей заходів адміністративного припинення, які застосовують для забезпечення міграційного режиму в Україні, здійснено їх класифікацію. Відповідно до аналізу чинного законодавства, а також практики його застосу­вання, заходами адміністративного припинення, що застосовують для забезпечення міграційного режиму в Україні, визначаються: 1) адміністративне затримання; 2) огляд – особистий огляд та   огляд   речей,   вантажів,   багажу,   транспортних   засобів; 3) вилучення речей та документів; 4) застосування  заходів  фізичного  впливу; 5) застосування спеціальних засобів; 6) застосування вогнепальної зброї.

У підрозділі 3.2 “Адміністративна відповідальність за порушення міграційного режиму в Україні” досліджується система та мета, загальні засади і процедури застосування адміністративних стягнень за порушення міграційного режиму в Україні, а також проблеми практичного їх застосування.

Наголошується на тому, що в результаті проведеного анкетування співробітників паспортно-візових служб України (450 чол.) було встановлено, що більша половина даної категорії опитаних (362 особи, це складає 80,4 % від загальної кількості опитаних) вважає за доцільне внести зміни до КУпАП щодо строків виконання постанов про адміністративне видворення іноземців за межі України, при цьому 88 осіб (19,5 % від загальної кількості опитаних) не визначилися з цим питанням. В той же час, 265 осіб  (58,8 % від загальної кількості опитаних) вважають за необхідне ввести норму до КУпАП про примусове виконання постанови про адміністративне видворення за межі України, у якій необхідно врахувати порядок примусового тримання у пунктах тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, щодо яких було винесено постанову про адміністративне видворення за межі України та порядок відшкодування витрат, пов’язаних із виконанням постанови про адміністративне видворення за межі України, але 78 осіб (17,3 % від загальної кількості опитаних) такі зміни вважають недоцільними, інші 107 осіб (23,7 % від загальної кількості опитаних) не визначилися з зазначеного питання.

Проаналізовано чинні статті Кодексу України про адміністративні правопорушення, Митного кодексу України та відповідних законів України, які передбачають адміністративну відповідальність за порушення норм міграційного законодавства.

Зазначається, що адміністративні проступки у сфері порушення міграційного режиму в Україні є специфічним різновидом проступків проти встановленого порядку управління. Об’єкт адміністративних проступків цієї галузі становить собою охоронювані санкціями адміністративно-деліктних норм правовідносини сфери забезпечення міграційного режиму.

Автор доходить висновку, що значну частину адміністративних проступків, пов’язаних з порушенням правил міграційного режиму, можуть вчиняти лише особи, які, крім загальних ознак суб’єкта (шістнадцятирічний вік та осудність), володіють також додатковими рисами, що є обов’язковими для відповідного складу.

Підкреслюється, що адміністративні проступки у сфері порушення міграційного режиму в Україні можуть вчиняться як умисно, так і необережно.