Тодощак О.В. Служба в митних органах України (адміністративно-правовий і соціально-правовий аспекти)

summary

Розділ I “Служба в митних органах – особливий вид державної служби” містить два підрозділи.

У підрозділі 1.1. “Поняття державної служби та державного службовця” пошукувач погоджується з думкою фахівців про те, що у "незалежній Україні державна служба стала важливою частиною будівництва держави". Пошукувач, у свою чергу, розвиває цю думку аналізом актів, регламентуючих статус державної служби та державних службовців, які набули сили у період активізації здійснення адміністративної реформи в Україні та ще не були предметом аналізу в адміністративно-правовій літературі. Автор зазначає, що відносно кола осіб, які належать до державних службовців, існують різні підходи. Пошукувач згоден з думкою вчених, які намагаються розширити коло, встановлене законодавцем. При цьому автор спирається  на  положення  Концепції  адміністративної  реформи  в  Україні, ст. 25 Закону України “Про державну службу” та інші акти.

Особливу увагу пошукувач звертає на Закон України “Про державну службу”,  який  сприяв  виробленню  спільного  поняття  державної  служби.  В ст. 1 цього Закону чітко наведено перелік структурних елементів даного поняття. Аналізуючи текст цієї статті деякі автори (І.О.Картузова) приходять до висновку, що обов'язковим структурним елементом поняття державної служби є посада. Але пошукувач звертає увагу на те, що відповідно до ст. 25 цього Закону деяка категорія посадових осіб не належить до державних службовців. Автор підтримує позицію авторів адміністративної реформи, згідно з якою посади керівників міністерств та відомств, їх заступників повинні розглядатися як посади політичних діячів, а не державних службовців.

Автор дослідження згоден з думкою вчених відділу проблем державного управління і адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, що до категорії державних службовців слід віднести осіб, які працюють в державних установах (викладачів, медичних працівників, у тому числі й працівників, які працюють у митних установах (науково-дослідних, навчальних тощо). При цьому автор для підтримки цієї позиції спирається не тільки на думку вчених Інституту держави і права, але й на законодавчу практику Франції, Японії та інших країн. Особливу увагу пошукувач приділяє характеристиці ознак мілітаризованої служби, бо вважає, що служба в митних органах має деякі риси цієї служби. Однак, на думку автора, правовий статус службовців, який обумовлюється діючою митною політикою України, спрямованою на лібералізацію зовнішньоекономічної діяльності суб'єктів господарської діяльності, не може розглядатися як статус державного службовця мілітаризованої служби.

Митні органи виконують різні функції, у тому числі й цивільно-правові (супроводження підакцизних товарів на підставі цивільно-правових договорів, надання інформації учасникам зовнішньоекономічної діяльності про чинне митне законодавство та практику його застосування за відповідну плату та інші цивільно-правові та адміністративно-правові послуги). Тому, на думку автора, служба в митних органах не може бути віднесена ні до мілітаризованої, ні до цивільної системи. Вона займає проміжне місце – деякі положення проходження служби у цих органах регламентуються нормами трудового законодавства, деякі – нормами адміністративного права. У зв'язку з цим пошукувач досліджує правові акти, які регламентують статус усіх державних службовців та службовців митних органів зокрема, і приходить до висновку, що специфіка служби в митних органах, яка займає особливе місце у структурі державної служби обумовлюється впливом специфічних принципів, які лежать в основі організації та діяльності митної служби.

У підрозділі 1.2. аналізуються поняття та принципи служби в митних органах. Автор при цьому виходить з того, що митна служба – це особливий вид державної служби громадян, які виконують професійну діяльність з реалізації функцій, прав і обов'язків митних органів (С.В. Ківалов). Проте специфіка організації митної служби обумовлює віднесення до категорії митних службовців не тільки осіб, які працюють у митних органах (Держмитслужбі, регіональних митницях та інших митних органах), але й тих службовців, які мають персональні звання та працюють в установах, науково-дослідних закладах та інших підрозділах системи митної служби. З іншого боку, в митних органах працює значна кількість осіб за трудовим договором, які не мають персональних звань, тому, на наш погляд, вони не належать до кола митних службовців. Пошукувач вважає, що до кола митних службовців необхідно віднести осіб, які мають спеціальні звання незалежно від того, де вони працюють: чи в митних органах, чи в інших установах системи митної служби. При цьому пошукувач вважає, що ці спеціальні звання повинні відповідати тим, які присвоюються особам мілітаризованої служби.

Здобувач зазначає, що незважаючи на те, що останнім часом у правовій літературі значно підвищується інтерес до проблем служби в митних органах (С.В.Ківалов, В.В. Гаверський та ін.), такі питання, як визначення принципів організації та діяльності цієї служби залишилися, на жаль, поза увагою навіть тих авторів, які зробили значний внесок у розробку цього питання.

Автор вважає, що тільки від визначення цього питання залежить подальша розмова про особливості місця митних службовців у системі державної митної служби, про їх правовий статус, який обумовлюється специфікою виконуваної роботи. На думку автора, такими принципами є: пріоритет прав і свобод громадянина й особи в митній справі; рівний доступ громадян до служби в митних органах; єдність вимог, що застосовуються до проходження служби в митних органах; професіоналізм й компетентність співробітників митних органів; гласність діяльності митних службовців, що головним чином виявляється в обов'язку цієї служби інформувати осіб, що переміщують товари та транспортні засоби через митний кордон України, про діючі правила цієї діяльності; відповідальність за прийняті рішення щодо переміщення цих товарів та транспортних засобів, у тому числі – майнова, дисциплінарна та кримінальна відповідальність; позапартійність службовців; стабільність кадрів митної служби. У дисертації розкривається суть цих принципів, особлива увага приділяється принципу стабільності кадрів, бо його реалізація потребує цілої низки організаційних, майнових, правових та інших специфічних заходів. Автор підкреслює, що зміст цього принципу визначається особливостями роботи службовців митних органів. Окремі співробітники митних органів не витримують психологічного тиску та інших труднощів, пов'язаних з роботою в митних органах. У зв'язку з цим в дисертації пропонуються рекомендації щодо посилення вимог при зарахуванні на митну службу, підвищенні кваліфікації.

Розділ II “Соціальний захист службовців митних органів України” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Поняття та зміст соціального захисту службовців митних органів України ” ще раз підкреслюється специфіка такого захисту, яка впливає на характер та обсяг правового статусу службовців митних органів. У зв'язку з цим автор аналізує специфічність заходів соціального захисту службовців митних органів і підкреслює, обумовленість особливостями роботи та умов життя цих службовців. Автор ще раз звертає увагу на високу небезпечність їх праці, підвищеного ризику для здоров'я, життя, майна, значного психологічного тиску з боку кримінальних угрупувань та інших негативних факторів митної служби. Тому ці обставини, на думку автора, потребують підвищеного рівня захисту цих службовців з боку держави. Різновидом цього захисту є соціальний захист. Статтею 163 МКУ передбачено, що держава гарантує митним службовцям соціальний захист. Аналіз діючих нормативних актів (наприклад, постанови КМУ від 19 серпня 1992 року “Про затвердження Порядку та умов державного обов'язкового особистого страхування співробітників митних органів”) дозволив пошукувачу зробити висновок про виникнення в системі митного права України правового інституту соціального захисту співробітників митних органів.

Норми цього інституту суттєво впливають на визначення статусу митних службовців. Серед цих норм пошукувач відокремлює норми, які регламентують інфраструктурне забезпечення митних службовців. Норм, пов'язаних з такого роду забезпеченням основної маси державних службовців, немає (винятком є норми, які передбачають вимоги до інфраструктури деяких мілітаризованих органів – прикордонної служби, податкової міліції тощо). Аналізуючи ці норми, пошукувач вважає, що вони можуть бути поділені на три великі групи.

 Норми першої групи регламентують організацію та функціонування митних об'єктів, які створюють умови для функціонування митних службовців, розміщення товарів під митні режими, а також обслуговування пасажирів.

До другої групи належать норми, які регламентують створення та діяльність системи заходів, що забезпечують здійснення митних процедур, передачу інформації про хід цього процесу і одержаних результатів (інформаційних центрів).

Норми третьої групи регламентують соціальну інфраструктуру, яка призначена для створення матеріальних, культурних та інших соціальних умов відтворення життєдіяльності кадрів митних органів.

Особливу увагу автор звертає на норми, що регламентують створення та функціонування майнових, побутових, культурних та інших соціальних умов для роботи багатьох митних службовців, особливо для тих, які повинні працювати так званим “вахтовим методом”, що, як правило, незнайомий багатьом іншим державним службовцям. Пошукувач, аналізуючи реальний стан цієї інфраструктури, звертає увагу на її значні недоліки та хиби, тому в роботі пропонується ціла низка рекомендацій щодо їх усунення. Так, пропонується продовжити розвиток об'єктів інфраструктури на комерційній основі (складів для митних вантажів, магазинів безмитної торгівлі, стоянок для автотранспорту тощо); створення системи інформаційно-консультативного обслуговування; розвиток надання послуг з декларування зовнішньоторгових вантажів; забезпечення максимальної доступності інформації про митні правила; прийняття заходів щодо подальшого захисту прав експортерів і імпортерів; спрощення процедури оскарження дій митних органів та інші.

Пошукувач особливу увагу приділив розгляду питань безпосереднього соціального захисту митних службовців, незалежно від того, як і коли вони виконують свої обов'язки. Цьому присвячений окремий підрозділ 2.2. “Особливості захисту трудових прав службовців митних органів України”. Оскільки питання встановлення заробітної плати службовців митних органів у відповідності з характером роботи в правовій літературі вже аналізувалися (С.В. Ківалов, Л.В.Деркач), здобувач досліджує роль і значення додаткових виплат з фонду економічного стимулювання. Він вважає, що ліквідація цього (та інших) фонду значно погіршила стан соціального захисту службовців митних органів, їх матеріального стимулювання. На підставі досвіду зарубіжного митного законодавства пропонується встановити часткове самофінансування митної служби. На думку автора, чинні нормативні акти розширюють коло правообмежень службовців митних органів порівняно з іншими категоріями державних службовців, а це погіршує соціальний захист службовців митних органів. Тому автор пропонує зменшити коло цих обмежень (дозволити виконувати свою роботу в додатковий робочий час за окрему платню від клієнтів, бо зараз така практика існує, але оплату за надані послуги митний службовець не отримує). Пошукувач вважає необхідним виконання Указу Президента України від 29 листопада 1999 року в частині підвищення заробітної платні цьому виду державних службовців. У дисертації розглядаються питання пенсійного забезпечення службовців митних органів й пропонується підвищити розмір їх пенсій до рівня пенсійного забезпечення державних службовців.

Розділ III “Правовий захист службовців митних органів України” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Державний захист службовців митних органів України” підкреслюється небезпечність умов праці цих співробітників, поширення випадків посягань на життя, здоров'я, гідність та майно службовців митних органів та членів їх сімей, що аргументується аналізом цієї практики за останні роки. Тому, на думку пошукувача, необхідно створити надійний механізм державного захисту, тобто механізм застосування тих правових та державних засобів, за допомогою яких можливо реалізувати потреби співробітників цих органів у реальному захисті їх життя, здоров'я, гідності, а також членів їх родин. На думку пошукувача, захист повинен бути поширений також на майно співробітників митних органів. Дисертант не погоджується з діючим Законом України від 23 грудня 1993 року “Про державний захист співробітників суду і правоохоронних органів”, згідно з яким під цей захист підпадає тільки незначна кількість службовців митних органів. У дисертації підкреслюється, що за останній період у системі митної служби створені нові підрозділи – “митна варта”, “оперативна митниця” та інші оперативні підрозділи, співробітники яких працюють в екстремальних ситуаціях, в умовах ускладнення криміногенної ситуації, яка є небезпечною для життя, здоров'я, гідності, майна цих осіб. Необхідно поширити дію цього Закону на всіх працівників митної служби, які мають персональне звання та прийняли присягу.

Розглядаючи питання державної охорони співробітників митних органів пошукувач висловлює свою думку щодо дискусії стосовно правового статусу цих органів. Він вважає, що надання цим органам статусу правоохоронних ні в якому разі не стосується зміни повноважень митної служби, але надання їй такого статусу значно покращить захист співробітників цієї служби, бо тоді вони підпадають під захист цілої низки статей Кримінального кодексу України (1892, 1894, 1895, 1901), які встановлюють кримінальну відповідальність за посягання на життя, майно та інші блага працівника правоохоронних органів. Тому на думку здобувача надання митній службі статусу правоохоронного органу є важливим кроком у подальшому захисті працівників цієї служби.

У підрозділі 3.2. “Гарантії законності дисциплінарної відповідальності службовців митних органів” пошукувач відзначає, що це питання в правовій літературі практично не розглядалося, незважаючи на те, що цей вид юридичної відповідальності митних службовців має особливості. По-перше, вона регламентується окремими актами (Законом України “Про державну службу”, Положенням про порядок і умови проходження служби в митних органах України, затвердженим постановою КМУ від 9 лютого 1993 р.). По-друге, митна служба будується на принципах централізації, одноособистості, суворого додержання норм та правил поведінки; по-третє, ця служба значною мірою має мілітаризований характер. Все це не може не позначитись на деяких обмеженнях поведінки службовців митних органів не тільки у службових стосунках, але й у особистому житті поза службою. Тому особливої уваги заслуговує проблема створення належної системи гарантій захисту трудових та особистих прав службовців митних органів.

Здобувач відзначає, що при створенні цієї системи потрібно враховувати не тільки специфіку роботи службовців цієї гілки виконавчої влади, але й той тиск, який здійснюється на їх поведінку з боку різних осіб (у тому числі – кримінальних). Тому, на погляд здобувача, особливої уваги заслуговує розробка науково-обгрунтованих рекомендацій щодо підвищення ефективності захисту трудових прав працівників митних органів, у тому числі підвищення гарантій законності притягнення їх до дисциплінарної відповідальності за службові проступки. У дисертації детально вивчаються вимоги, які ставляться до службовців митних органів, недодержання яких може бути підставою для порушення дисциплінарного провадження. Пошукувач відмічає, що ці вимоги, на жаль, зосереджені у декількох нормативних актах, які мають різну юридичну силу (постанова КМУ, наказ Держмитслужби), тому в дисертації пропонується створити єдиний акт, який би у повному обсязі регламентував права й обов'язки службовця митних органів. На думку автора, таким актом повинен бути Кодекс поведінки службовців митних органів. Особливу увагу пошукувач приділяє аналізу Порядку проведення службових розслідувань в митних органах (затверджено наказом Держмитслужби України від 27 липня 1999 р., зареєстровано Мінюстом України 12 серпня 1999 р. №554/3845). На думку здобувача, адміністративно-процесуальні норми, які містяться у цьому акті, дають змогу стверджувати, що у структурі адміністративного процесу можна виділити окреме провадження – провадження з дисциплінарних проступків співробітників митних органів.

У дисертаційному дослідженні аналізується специфіка стадій цього провадження – порушення справи та специфіка в інших стадіях цього провадження. Але пошукувач висловлює деякі зауваження щодо діючих норм, які регламентують це провадження.

На підставі аналізу певної кількості справ про дисциплінарне провадження щодо службовців Чорноморської регіональної митниці пошукувач приходить висновку, що порядок проведення службових розслідувань в митних органах у деяких моментах не відповідає вимогам, які містяться у постанові КМУ від 4 березня 1995 р. “Про затвердження Порядку проведення службових розслідувань”, оскільки це дисциплінарне провадження проводиться відповідно до вищезазначеного наказу Держмитслужби від 27 липня 1999 року, який присвячений питанням процедури дисциплінарного провадження по проступках службовців митних органів. Насамперед, автор вважає недоцільним встановлення в цьому акті такої підстави для проведення службового розслідування як заподіяння моральної шкоди державі. На думку здобувача, це дуже хибний критерій, бо визначення моральної шкоди та її розміру має дуже суб'єктивний характер. На сторінках своєї дисертації автор торкається й інших недоліків сфери гарантій законності притягнення митного службовця до дисциплінарної відповідальності.

У підрозділі 3.3. “Адміністративно-правовий захист службовців митних органів” автор розкриває специфіку адміністративно-деліктного захисту цих службовців. При цьому пошукувач звертає увагу на те, що склади правопорушень, об'єктом яких є життя, здоров'я, гідність або інші блага службовців митних органів, або членів їх сімей до чинного Кодексу про адміністративні проступки не включаються. Вони включені законодавцем до особливої частини Митного кодексу України. Здобувач звертає увагу на те, що розробники проекту Кодексу України про адміністративні проступки також не включили ці статті до Кодексу про адміністративні правопорушення. Навпаки, розробники проекту нового Митного кодексу не тільки включили статті, які містяться у діючому МКУ, але й значно розширили адміністративно-деліктний захист службовців митних органів. Автор погоджується з цією позицією, але він вважає, що ці статті повинні бути включені  до  Кодексу  про  адміністративні  проступки,  проект  якого  вже довгий час обговорюється в Україні. Цю пропозицію він підкреслює аналізом загальних ознак адміністративної відповідальності, розглядаючи значну кількість точок зору відомих авторів-адміністративістів: Д.М. Бахраха, С.В.Ківалова, Ю.М. Козлова, О.М.  Якуби та інших. На цій підставі він робить висновок про те, що склади проступків, об'єктом яких є здоров'я, гідність та блага службовців митних органів можуть бути віднесені до категорії адміністративних проступків, але при цьому мають значну особливість. Як свідчить адміністративно-деліктне законодавство (не тільки чинне, але й те, що існувало раніше), його завданням ніколи не був захист здоров'я, гідності, майнових прав громадян, у тому числі й державних службовців. Але особливості митної служби (підвищений ризик для здоров'я і праці службовців цієї системи, пов'язаний із зростанням рівня організованої злочинності у сфері митної справи, загострення особливої небезпеки членів родин митних службовців та їх майна тощо) обумовлює необхідність підвищення ступеню адміністративно-деліктного захисту здоров'я, гідності, майна митних службовців та членів їх родин.

Автор вважає за необхідне не тільки не змінювати зміст ст.ст. 158-161 МКУ, але й розширити сферу адміністративно-правового захисту службовців митних органів шляхом включення в цю сферу нових складів проступків, об'єктом посягання яких є життя, гідність, здоров'я, майно цих службовців та членів їх родин. При цьому він використовує досвід законодавства Росії, Молдови та інших країн (особливо досвід законодавства Придністровської Молдавської республіки, бо МК ПМР, прийнятий 20 лютого 2000 року, створений на підставі основних положень щодо адміністративно-правового (поліцейського) захисту митних службовців у митному законодавстві розвинутих країн). На думку пошукувача, необхідно у новому МК України (якщо законодавець не змінить свою позицію щодо залишення у цьому акті норм, які стосуються адміністративної відповідальності осіб за вчинення проступків, об'єктом яких є здоров'я, гідність, майно митних службовців та членів їх родин) встановити адміністративну відповідальність осіб за відмову від надання документів, інших предметів та інформації, необхідних для провадження по справах при порушенні митних правил. На підставі вивчення практики діяльності митних органів автор обгрунтовує необхідність встановлення адміністративної відповідальності за відмову та ухилення свідка від надання пояснень без поважних причин по справах про порушення митних правил, бо практика свідчить, що від якості інформації свідків залежить прийняття обгрунтованого та законного рішення по справі. Дисертант також обгрунтовує внесення інших змін до чинного законодавства (особливо до МКУ та КпАП).