Бєлєвцева В.В. Правові аспекти прикордонного співробітництва на регіональному рівні

summary

У вступі обґрунтовується вибір та актуальність теми дослідження дисертації, її зв’язок з науковими програмами і планами, ступінь її наукової розробки, визначається об’єкт і предмет, мета і задачі дослідження, його наукова новизна, формулюються теоретичні і загальнометодологічні основи роботи, окреслюється теоретичне і практичне значення основних положень дисертаційного дослідження, що виносяться на захист, надана інформація щодо апробації результатів дослідження та їхня публікація у наукових виданнях.

У першому розділі – “Міжнародний та вітчизняний досвід прикордонного співробітництва: порівняльно-правовий аспект” – аналізується стан досліджуваної проблеми, зміст наукових праць, пов’язаних із розвитком процесу прикордонного співробітництва, визначаються напрями сучасних наукових досліджень щодо генезису системи організації прикордонного співробітництва.

Визначення історичних аспектів у процесі становлення та розвитку системи прикордонного співробітництва надало можливість виділити його основні періоди.

Аналізуючи стан прикордонного співробітництва в Україні, автор підкреслює, що сучасна концепція прикордонного співробітництва у сфері регіонального розвитку насамперед змушує нас переглянути уявлення про адміністративно-територіальний устрій країни, що значною мірою залишились незмінними з радянських часів, про розвиток прикордонних територій, жителів цих місцевостей та їхні проблеми тощо. Якими б шляхетними не були цілі держав, що розбудовують і зміцнюють свої рубежі, жителі прикордонних регіонів опиняються у вкрай невигідному становищі, повсякчас стикаючись з усіма обмеженнями, пов'язаними з пересуванням людей, переміщенням товарів, ідей і послуг. До того ж, перебуваючи на периферії, вони зазнають традиційної неуваги з боку центральної влади і стають заручниками регіональної диспропорції. Для самостійного ж вирішення власних проблем вони не мають ані засобів, ані можливостей. Як результат, багато регіонів перетворюються на депресивні, відсталі території. Тим часом, від рівня розвитку цих територій, від якості життя залежить, серед іншого, і цілісність держави.

У розділі робиться висновок про те, що за сучасних умов розвитку прикордонного співробітництва в Україні, з огляду на реформування адміністративно-територіального устрою, потребує закріплення у нормативно-правових актах поняття «регіон», «прикордонний регіон», «транскордонний регіон». Це необхідно для чіткого розуміння самої сутності прикордонного співробітництва.

Важливою передумовою для більш глибокого вивчення предмета дисертаційного дослідження є, на думку автора, поняття „правовий інститут”. З метою вироблення ефективного механізму правового регулювання прикордонного співробітництва сусідніх держав на регіональному рівні вважається доцільним виділити прикордонне співробітництво в окремий правовий інститут з притаманною даному виду зовнішніх зносин сукупністю правових норм, що регулюють взаємовідносини прикордонних держав.

Аналіз міжнародного досвіду розвитку прикордонного співробітництва свідчить про те, що найбільш ефективною формою реалізації такого співробітництва для України є єврорегіони. При цьому єврорегіон — це одна з організаційних форм прикордонних відносин, за якої у рамках своєї компетенції та за згодою центральних державних органів влади — на основі особливих розширених повноважень у сфері міжнародного співробітництва — місцеві органи влади прикордонних областей мають можливість розробляти спеціальні комплексні програми взаємодії та реалізовувати прикордонні економічні проекти співпраці.

Серед позитивних сторін діяльності єврорегіонів слід зазначити: високий організаційний рівень їх функціонування - наявність статутних документів, побудова структури управляючих і робочих органів; установлення досить інтенсивних зв’язків між органами влади прикодонних регіонів;  досвід у розв’язанні спільних проблем та у здійсненні спільних програм; політична і матеріальна підтримка з боку європейських організацій. Проте, існують інші цілі, що у результаті діяльності єврорегіонів не досягнуті або не ставилися перед ними взагалі. З огляду на неабиякий організаційний потенціал, наявні зв’язки, досвід у вирішенні конкретних проблем, на цей час, на нашу думку, єврорегіони можна розглядати в якості основних універсальних інструментів прикордонного (транскордонного) співробітництва. При цьому, з нашої точки зору, доцільно скоригувати мету діяльності цих інститутів у таких двох основних напрямах, як: продовження виконання зовнішньополітичних завдань у контексті Європейського процесу об`єднання; економізація цілей єврорегіону, формулювання нових завдань у зовнішньоекономічній сфері та сфері регіонального розвитку.

Оцінюючи ефективність прикордонних зв’язків єврорегіонів України, можна стверджувати, що, незважаючи на вигідне геополітичне розташування, природні ресурси, наявність кваліфікованих кадрів, досягнень у наукових дослідженнях, значну ємність внутрішнього ринку, обсяги інвестицій в економіку України, вона є суттєво нижчою за аналогічні обсяги країн Європи. Утримання прикордонного співробітництва у рамках єврорегіонів, що знаходяться на території України, через фінансові проблеми, а також різницю у повноваженнях між місцевими органами влади країн-партнерів поки що є значно складнішим, ніж у єврорегіонів, що формуються на кордонах Європейського Співтовариства. Це можна прослідкувати на прикладах активно співпрацюючих прикордонних районів Швейцарії, Німеччини та Франції.

Напрями регіоналізації у зовнішній політиці України та прикордонне співробітництво її регіонів, на нашу думку, не тільки не суперечать, але й сприяють загальному стратегічному зовнішньополітичному курсу України, єдності державної зовнішньої політики. В умовах неминучої та необхідної економізації зовнішньої політики діяльність регіонів на міжнародній арені дозволяє розвантажити центральний зовнішньополітичний апарат країни, звільнити його від вирішення частини питань місцевого значення. При цьому обов’язковим підґрунтям, з нашої точки зору, повинне стати забезпечення скоординованості, узгодженості зовнішньополітичної діяльності на всіх рівнях. Успішний розвиток зв'язків регіонів України з регіонами-партнерами за кордоном лише зміцнює стабільність у державі, сприяє проведенню мобільної та успішної зовнішньої політики, просуває необхідні економічні реформи.

Другий розділ – “Правові засади зовнішньополітичної діяльності України в питаннях прикордонного співробітництва” – присвячений дослідженню правового регулювання прикордонного співробітництва як на регіональному, так і на загальнодержавному рівнях.

Головними сферами зовнішньополітичної діяльності України є розвиток двосторонніх міждержавних відносин, розширення участі в європейському регіональному співробітництві, співробітництво в рамках Співдружності незалежних держав. Пріоритетними напрямами двосторонніх відносин України є активний розвиток стосунків з такими групами держав: західні держави – члени ЄС та НАТО, географічно близькі держави, країни Азії, Азіатсько-Тихоокеанського регіону, Африки та Латинської Америки.

Але дане дисертаційне дослідження стосується саме співробітництва географічно близьких держав. Кожна прикордонна держава є стратегічним партнером України. Географічно близькі держави разом з деякими прикордонними країнами є своєрідним мостом між Україною та заходом Європи. Україна воліє розвивати з ними повномасштабні дружні відносини.

Аналіз міжнародного та вітчизняного законодавства відносно здійснення прикордонного співробітництва показав, що даний вид зовнішніх зносин в Україні може здійснюватись як у рамках створення та діяльності вільних економічних зон, так і за допомогою єдиного економічного простору. Стосовно регіонального аспекту - таке співробітництво просувається, як зазначалось у попередньому розділі, у вигляді єврорегіонів.

На основі проведеного дослідження визначені організація, шляхи та форми становлення міжнародної правової інфраструктури в Україні. На сьогодні в Україні прийнятий основний законодавчий акт, що визначає поняття, мету та принципи прикордонного співробітництва, форми та порядок його здійснення – Закон України “Про транскордонне співробітництво” від 24 червня 2004 року. Це перший крок на шляху до подальшого плідного розвитку відносин України з прикордонними країнами.          До цього часу Україна розвивала прикордонне співробітництво своїх регіонів із суб'єктами й адміністративно-територіальними утвореннями сусідніх іноземних держав переважно на основі двосторонніх міжнародних угод з цими державами.

Приєднання України 14 липня 1993 р. до Європейської (Мадридської) рамкової конвенції 1980 р. дозволило підняти на якісно новий щабель прикордонне співробітництво наших регіонів із сусідніми державами, зробило Україну рівним партнером у відносинах із цими державами. Крім того, після ратифікації Конвенція стала, відповідно до статті 9 розділу І Конституції України, частиною національного законодавства України, зміцнивши тим самим нормативну базу прикордонного співробітництва.

У розділі визначено державно-управлінські та самоврядні аспекти здійснення прикордонного співробітництва, основні організаційно-правові заходи щодо розвитку прикордонного співробітництва регіонів України, а саме:

-            законодавчого регулювання повноважень місцевих органів влади та місцевого самоврядування для надання їм більшої самостійності у вирішенні спільних із прикордонними регіонами інших держав завдань регіонального та місцевого розвитку;

-            визначення шляхів розвитку прикордонного співробітництва; закріплення напрямів розвитку єврорегіонального співробітництва у межах європейських регіональних структур;

-            забезпечення синхронізації дій української сторони та інших країн щодо прикордонних проектів у сферах економічного розвитку;

-            визначення напрямів та форм поглиблення зв’язків із сусідніми державами в разі загрози та виникнення надзвичайних ситуацій прикордонного характеру, проведення спільних заходів із захисту населення від надзвичайних ситуацій, розбудови міжнародних транспортних коридорів тощо.

У найбільш формальному розумінні прикордонний інститут - це визнаний міжнародним правом інструмент, необхідний для налагодження та підтримування відносин у прикордонних районах. Цей міжнародний інструмент, з огляду на область застосування, належить до відання адміністративних підрозділів зацікавлених держав.

У розділі робиться висновок про те, що важливе значення для прикордонного співробітництва мають рамкові міжурядові угоди, договори між адміністраціями прикордонних регіонів України і сусідніх держав. Міжнародні угоди покликані сприяти перерозподілу влади у міжнародних публічних відносинах між центральним урядом і прикордонними співтовариствами. Проте, на наш погляд, досі жодна з чинних угод не досягла своєї мети. За загальним правилом, угоди щодо створення цих структур не мають преамбули та декларації принципів, вони зосереджені на описі членів організації, її структур і робочих процедур. У будь-якому випадку, на думку автора, структура та характерні риси цих органів слугують вирішенню питань в основних сферах діяльності, визначені при їх створенні або в процесі функціонування окремих підрозділів. Ці сфери діяльності, записані у всіх міжрегіональних угодах або протоколах, присвячених створенню прикордонних органів, зводяться до таких: економіка та зайнятість; транспорт; туризм; телекомунікації; культура й освіта; питання охорони здоров'я і соціального забезпечення; просторове планування; навколишнє середовище.

Активізація прикордонного співробітництва вимагає зближення національних законодавств сусідніх держав. Наприклад, приєднання України до модельного закону „Про регіони прикордонного співробітництва” сприятиме створенню єдиної правової бази з метою регулювання взаємовідносин прикордонних регіонів суміжних держав у різних галузях народного господарства.

У третьому розділі – “Прикордонне співробітництво на регіональному рівні: тенденції розвитку” – обґрунтовано шляхи вдосконалення розвитку ефективного прикордонного співробітництва місцевих органів влади.

Регіональні зв'язки стають дедалі вагомішим компонентом двосторонніх відносин України із закордонними державами. Істотно зріс їх обсяг, розширилася географія, збагатився зміст. Українські регіони все активніше вписуються у загальноєвропейську та світову тенденції прискореного розвитку різнобічних зв'язків на рівні місцевих органів влади, провінцій, громад та у цілому елементів громадського суспільства.

Даний процес вимагає досить складної та кропіткої роботи з уточнення співвідношення повноважень центральної та регіональної влади у сфері зовнішніх зв'язків з погляду на внутрішнє законодавство та норми міжнародного права. Мова йде про те, щоб зберегти баланс інтересів держави у цілому та її частин, надати діючу допомогу регіонам України у підвищенні ефективності їх зовнішніх зв'язків, інтегрувати інтереси регіонів у механізм реалізації зовнішньої політики України.

 Варто підкреслити, що питання співвідношення повноважень центральних та місцевих органів влади у цій сфері носить аж ніяк не теоретичний характер. Воно має суть практичне значення, оскільки від його вирішення залежить ефективність економічного співробітництва регіонів України із зовнішнім світом. Вмілий, грамотний розвиток таких зв'язків зміцнює сукупний потенціал української держави, тоді як місництво та помилкова «самостійність» завдають шкоди інтересам та авторитетові й самих регіонів, і Україні в цілому.

Конституція України відносить зовнішню політику та міжнародні відносини до відання Президента України (ст.106). У той же час координація міжнародних та зовнішньоекономічних зв'язків, а також виконання міжнародних договорів віднесені до повноважень Кабінету Міністрів України (ст.116). Це не означає, що адміністративно-територіальні одиниці України цілком стоять осторонь від вироблення й участі у реалізації основних напрямів міжнародного співробітництва України. Керівники областей виїжджають за рубіж на чолі українських делегацій, підписують за доручення уряду важливі документи. Непоодинокі випадки, коли вони офіційно супроводжують Президента України у його офіційних зарубіжних поїздках.

Питання взаємодії між центром та регіонами в області зовнішньоекономічних зв'язків знайшли своє відображення у Законах України „Про зовнішньоекономічну діяльність” та „Про міжнародні договори”, а також низці інших нормативних актів. Однак, на наш погляд, законодавча база знаходиться ще у процесі розвитку.

Важливим етапом удосконалення українського законодавства, на нашу думку, у цій сфері стало б прийняття Закону України „Про координацію зовнішньоторговельної діяльності”, який безсумнівно сприяв би активізації міжнародного співробітництва на регіональному рівні, підвищенню його ефективності у загальнодержавних інтересах.

З огляду на той факт, що адміністративно-територіальні одиниці України мають сухопутні та морські кордони із суміжними державами, особливе значення для нашої країни, як уже зазначено, має активізація саме прикордонного співробітництва. Його динамічний розвиток багато у чому визначається особливостями сучасного етапу міжнародних відносин. Прямі зв'язки між прикордонними регіонами одержали повсюдний розвиток на Європейському континенті, зробивши реальністю існування „Європи регіонів”. Зокрема, як зазначалось раніше, заслуговує на увагу західноєвропейський досвід регіональних інтеграційних утворень – так званих „єврорегіонів”, що мають спільні органи для вирішення загальних проблем. Вони особливо перспективні при розробці значних проектів, у створенні сприятливого клімату для залучення іноземних інвестицій. Значення цього напряму взаємодії між державами виходить за рамки місцевих інтересів, оскільки воно безпосередньо торкається найбільш суттєвих повсякденних інтересів громадян, а результати істотно позначаються на загальнополітичному кліматі взаємин між державами.

Розширення повноважень регіонів неминуче веде до зростання сфери відповідальності прикордонних співтовариств. При цьому слід враховувати той факт, що статус будь-якого регіону у складі держави повинен бути більш високим для участі у різного роду прикордонних співтовариствах, а права на самостійне вирішення питань прикордонного співробітництва – достатньо широкими.

Необхідною умовою подальшого розвитку прикордонного співробітництва в Україні, на погляд автора, є перерозподіл обсягу повноважень між центральною та регіональною владою щодо передачі останнім прав вирішувати питання прикордонного співробітництва самостійно.

Досвід прикордонної взаємодії на українсько-російському відрізку кордону, а саме на території Харківської області України та Бєлгородської області Російської Федерації у рамках єврорегіону „Слобожанщина” уможливить активізацію прикордонної торгівлі, а також спрощення взаємодії ділових кіл обох країн. Це, своєю чергою, надасть поштовх економічному розквітанню прикордонних районів по обидві сторони кордону.

Низька концентрація інвестиційних ресурсів у прикордонних територіях, на нашу думку, значно стримує реалізацію прикордонних ініціатив. Це обумовлено необхідністю пошуку додаткових організаційно-економічних механізмів державного управління для створення сприятливого інвестиційного середовища в українських прикордонних регіонах.

Проблеми прикордонних регіонів багато у чому індивідуальні, а їх вирішення визначається соціально-економічними умовами, що характерні для конкретної місцевості. Таким чином, з точки зору автора, регіональна влада повинна мати можливості проводити гнучку політику стосовно транскордонного співробітництва.

З точки зору автора необхідно визнати і закріпити через правове регулювання прикордонної діяльності в Україні такі аспекти:

-            право місцевих і регіональних органів влади здійснювати прикордонні відносини;

-            оформлення в якості юридичних осіб органи прикордонного співробітництва;

-            законність актів цих органів та їх місце у національному законодавстві.

У висновках, одержаних автором дисертації, на основі комплексного дослідження теоретичних і практичних засад розвитку прикордонного співробітництва, узагальнюються здобуті результати, теоретичні положення у сфері правового забезпечення прикордонного співробітництва та вирішуючи завдання роботи, висуваються науково-практичні пропозиції та висновки.

1.    Питання правового регулювання сфери прикордонного співробітництва в Україні не достатньо досліджені у науковій літературі, а наявна модель здійснення такої діяльності ще не повною мірою відповідає вимогам адміністративної реформи України й умовам ринкової трансформації українського суспільства та потребує розробки науково обґрунтованої концепції щодо вдосконалення та підвищення ефективності вищезазначеної діяльності як одного з механізмів регіонального розвитку.

2.    Видається, що законодавчий процес, направлений|спрямований| на розвиток прикордонних відносин, здатний|здібний| мати не стихійний характер|вдача|, а стати самостійним системним напрямом|направлення| соціально-економічної політики держави за таких|слідуючий| умов: визначення місця|місце-миля| правових норм про прикордонну діяльність у системі права; формулювання норм з урахуванням|з врахуванням| того ступеня|рівень| економічного розвитку України, на якому реально перебуває|перебувати| сучасна економіка; єдність норм, що оформляють прикордонну стратегію, у системно інтегрованому масиві, що забезпечує взаємодію всіх складових співробітництва сусідніх держав. При цьому автор висуває пропозицію виділити прикордонне співробітництво в окремий правовий інститут з метою ефективного регулювання даної діяльності.

3.    Цінність отриманих результатів дослідження у частині вивчення міжнародного досвіду та еволюції прикордонного співробітництва полягає у тому, що здобуті знання дають змогу використати як позитивну, так і негативну історичну спадщину при оптимізації прикордонного співробітництва на регіональному рівні.

4.    Доведено, що наявні організаційні принципи прикордонної діяльності в Україні з позицій державного управління та умов ринкової економіки стали причиною функціонально-цільового та законодавчого протиріччя між діяльністю місцевих органів влади та державною політикою у частині заходів щодо власне подальшого розвитку прикордоння.

5.    Дослідженням установлено основні проблеми, що заважають розвитку прикордонного співробітництва, а саме: відсутність цілісної концепції політики щодо регіонального розвитку держав; нерозробленість інституціональних засад регіонального розвитку на національному рівні; низький рівень залучення до розвитку прикордонного співробітництва представників бізнесу та суспільного сектору; сприйняття місцевими органами влади прикордонного співробітництва лише як зовнішньоекономічної діяльності; неготовність місцевих органів влади до ставлення до розвитку прикордонного співробітництва як сфери, що жадає від них координуючих функцій.

6.    Удосконалення розподілу повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування у сфері прикордонного співробітництва має здійснюватись у напрямі заохочення місцевих органів влади до збільшення надходжень в бюджет, чіткого розподілу повноважень, посилення відповідальності місцевих органів за наповнення та використання ресурсів місцевих бюджетів. Необхідно чітко розподілити компетенції між органами центральної влади, регіонального та місцевого самоврядування.

7.    Завдяки матеріалам дослідження на засадах чинної нормативно-правової бази обґрунтовано та впроваджено на практиці створення об'єднання „Слобожанщина”. На відміну від створених еврорегіонів з яскраво вираженою екологічною та туристичною спрямованістю на західних кордонах України, нове транскордонне об'єднання припускає транспортно-економічну спеціалізацію. Основний аргумент на користь створення прикордонного об'єднання за зразком єврорегіону на російсько-українському кордоні полягає у безальтернативності розвитку європейської транскордонної інтеграції на схід.

8.    Конкретизовано особливості прикордонного співробітництва як одного з механізмів регіонального розвитку. Подальше вдосконалення державної політики у цій сфері повинно базуватися на створенні сприятливих умов для прискореного розвитку малого та середнього бізнесу, підвищенні ефективності використання комунальної власності територіальних громад.

9.          Важливим завданням було дослідження та конкретизація внеску українських регіонів у здійснення зовнішньої політики України, вирішення якого показує, що регіональні зв'язки стають дедалі вагомішим компонентом двосторонніх відносин України із закордонними державами. Істотно зріс їх обсяг, розширилася географія, збагатився зміст. Українські регіони все активніше вписуються у загальноєвропейську та світову тенденцію прискореного розвитку різнобічних зв'язків на рівні місцевих органів влади, провінцій, громад та у цілому елементів громадського суспільства. Важливим етапом удосконалення українського законодавства, на нашу думку, у цій сфері стало б прийняття Закону України „Про координацію зовнішньоторговельної діяльності”, який, безсумнівно, сприяв би активізації міжнародного співробітництва на регіональному рівні, підвищенню його ефективності у загальнодержавних інтересах.

10.      Результати виконаного дослідження свідчать, що реформування прикордонного співробітництва в Україні на регіональному рівні у контексті правового регулювання залежить від ліквідації бар’єрів, що виникають у рамках прикордонного співробітництва. Для цього необхідно створити при Міністерстві економіки України спеціальну комісію з питань прикордонного співробітництва, основною функцією якої був би аналіз ситуації в регіонах та підготовка пакету пропозицій щодо удосконалення українського законодавства у сфері прикордонного співробітництва й підвищення його ефективності. Також велике значення має приведення законодавства України у відповідність із європейськими стандартами, створення мережі агенцій регіонального розвитку, які б надавали консультації представникам малого та середнього бізнесу з приводу здійснення прикордонного співробітництва та вели координаційну роботу з комісією з питань прикордонного співробітництва.

11.      Сформульовані у дисертації наукові рекомендації можуть бути використані у діяльності державних органів влади, для прискорення прийняття законів щодо зміцнення інституту місцевого самоврядування; при спрямуванні зусиль на підвищення інвестиційної привабливості як країни у цілому, так і прикордонних регіонів.

В Україні, перш за все, необхідно провести адміністративно-територіальну реформу та привести стан регіонів, особливо це стосується прикордонних, у відповідність із їх географічним, економічним, етнічним, культурним та історичним положенням.

Запропоновані заходи сприятимуть виробленню ефективної державної політики загалом, а визначені механізми та інструменти дадуть позитивний імпульс прискоренню трансформаційних процесів, підвищенню добробуту населення. Урахування основних наукових результатів виконаного дослідження, накопиченого досвіду, потреб сучасної України дозволять більш ефективно розвиватися нашій державі у контексті співробітництва її прикордонних регіонів.