ОСОБЛИВОСТІ ВЗАЄМОДІЇ ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ ТА органів МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В РОЗБУДОВІ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА В УКРАЇНІ (ДЕРЖАВНО-УПРАВЛІНСЬКИЙ АСПЕКТ)

summary

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми, її науково-тео­ретична і практична значущість, характеризується ступінь наукової роз­роб­леності теми, формулюються основні положення, які виносяться дисертантом на захист, указується на зв’язок роботи з науковими програмами й темами, розкриваються елементи наукової новизни та практичної корисності одержаних результатів, наводяться дані щодо апробації цих результатів.

У першому розділі – “Взаємодія політичних партій та органів місцевого самоврядування в умовах формування громадянського суспільства як об’єкт наукового аналізу” – проведено системний огляд основних наукових джерел взаємодії системи державної влади та партійно-політичної системи як про­відного організаційного принципу державного управління, обґрунтовано вибір напрямів дослідження.

У розділі показано, що розбудова громадянського суспільства, яка нині відбувається в Україні на засадах європейської демократії та пріоритету загальнолюдських цінностей, є надзвичайно актуальною, особливо в контексті реформування політичної та адміністративної системи Української держави. Таке демократичне перетворення має бути пов’язано з модернізацією системи державного управління.

У концептуальному розумінні системи державного управління та основ­них напрямів її модернізації до суб’єктів державного управління видатні віт­чизняні та зарубіжні вчені, такі як В.Б.Авер’янов, Г.В.Атаманчук, В.Д.Баку­менко, А.В.Мерзляк, О.П.Мордвінов, Н.Р.Нижник, В.П.Тронь, В.В.Цвєтков та ін., відносять, з одного боку, органи виконавчої влади, державні органи інших гілок влади, органи місцевих державних адміністрацій, а з другого – всі інші суб’єкти права. Це означає, що система державного управління має складну будову і нелінійний тип зв’язку між її елементами, що потребує стабілізації і впорядкування їх взаємодії.

Переважна більшість як зарубіжних, так і вітчизняних дослідників вва­жають, що таким стабілізуючим фактором виступає система різноманітних державних органів, а організуючим концептом їх взаємовпливу є осново­по­лож­ний принцип управління – взаємодія, заснована на дії зворотного зв’язку. Ме­ханізм зворотного зв’язку розглядається як суспільний контроль за діяль­ністю держави та її органів з боку інститутів громадянського суспільства і нейтралізує та попереджає антигромадянську діяльність держави.

Значну роль у розробці теоретико-методологічних засад категорії “взає­модія” в умовах формування та розвитку громадянського суспільства віді­грають системні дослідження вітчизняних та зарубіжних науковців, таких як Г.Алмонд, В.Г.Афанас’єв, Т.А.Бутирська, В.П.Кузьмін, Т.Парсонс, Д.Істон, В.В.Токовенко, О.П.Якубовський. На їх думку, значення категорії “взаємодія” полягає в тому, що вона обумовлює наявність нових інтегративних якостей цілого або цілісної системи, не властивих частинам і компонентам, що їх утворюють. У розділі визначено, що найбільш важливими взаємодіючими складовими системи державного управління є політичне керівництво й адміністративне управління. Упровадження політичної складової в структуру державного управління має сприяти формуванню системи державного управління громадян­ського суспільства, що буде її якісно відрізняти від системи держав­ного управління авторитарного режиму.

Опрацювання джерельної бази показало, що стосовно науково-теоре­тич­ного осмислення поняття “місцеве самоврядування” основні дискусії точаться між прихильниками громадівської (П.Д.Біленчук, В.М.Кампо, В.В.Кравченко, М.В.Підмогильний, В.Ф.Погорілко та ін.) та державницької (В.І.Борденюк, В.М.Шаповал та ін.) концепцій місцевого самоврядування. Прихильники першої з них підкреслюють автономність місцевого самоврядування, яка випливає з конституційної норми про суверенітет народу і має поважатися та забезпечуватися державою на практиці. Прихильники другого підходу вва­жають, що органи місцевого самоврядування й органи державної влади як відносно відособлені системи органів публічної влади включені до механізму держави і мають здійснювати завдання і функції держави в рамках пов­новажень, визначених Конституцією і законами України. Аналіз засвідчив, що ці розбіжності в трактуванні місцевого самоврядування виникають унаслідок використання різних науково-методологічних підходів: правового та політо­логічного. Тому, щоб всебічно зрозуміти сутність самоврядування, потрібно одночасно досліджувати його як з правового, так і з політичного боку. Проте це не звільняє дослідника від обов’язку ґрунтовного методологічного розме­жування цих двох аспектів самоврядування.

Підкреслюючи вагомий внесок вітчизняних і зарубіжних учених у вивчення концептуальних засад взаємодії політичних партій та органів місцевого самоврядування, автор наголошує на тому, що представницькі ради місцевого самоврядування є політичними органами і мають виконувати функції щодо вираження народних вимог, спостереження та контролю за діями сформованого ними виконавчого органу. Тому в практичній площині механізм формування та реалізації рішень органів місцевого самоврядування неминуче має здійснюватися з використанням таких демократичних процедур, як відкрита і прозора взаємодія між державними адміністраціями й депутатами, місцевою владою і мешканцями, політичними та громадськими організаціями з різним ступенем підпорядкованості.

За реалізацію даної функції мають нести відповідальність політичні партії, які, беручи безпосередню участь у формуванні та діяльності представ­ницьких рад, є відповідальними перед виборцями.  Вони, по-перше, займаючи особливе становище в рамках так званої проміжної (посередницької) системи, пов’язують громадян з органами влади, виражають їхні політичні інтереси та зводять воєдино інтереси різних груп громадян у формі політичних програм і дій. В умовах упровадження політичної реформи в Україні партії активно будуть впливати на визначення цілей і пріоритетів суспільного, державного та регіонального розвитку,  координувати й контролювати їх реалізацію органами виконавчої влади. По-друге, політичні партії не повинні займатися безпосередньо адміні­стративним управлінням. А їх функції мають спрямовуватися на те, щоб ті, хто приймає рішення, були належним чином фахово підібрані, мали відповідний досвід та несли відповідальність за свої дії.

У результаті вивчення джерельної бази та проведеного теоретичного аналізу в розділі сформульована низка концептуальних закономірностей, що визначають залежність розвитку громадянського суспільства від рівня взаємодії партійно-політичної системи й системи місцевого самовряду­вання, у тому числі місцевих осередків політичних партій і місцевих територіальних громад. Серед них, насамперед, такі:

– у процесі історичного розвитку місцевого самоврядування на його струк­турі суттєво позначилася й партійна, а в подальшому – партійно-по­лі­тична структуризація місцевої громади;

– в умовах демократичного державного управління у відносинах між дер­жавною владою й місцевим самоврядуванням розвивається прин­цип суб­си­діарності, який переноситься у сферу відносин між централь­ними керівними органами політичних партій та їх місцевими осередками;

– за умови розвиненого місцевого самоврядування і значної фінансової та адміністративної самостійності територіальних місцевих громад підвищується рівень зацікавленості політичних партій в участі у процесах місцевого само­врядування. Це, у свою чергу, обумовлює якісно новий стан взаємодії політичної партії в особі свого місцевого осередку з місцевою територіальною громадою;

– розвиток місцевого самоврядування, як і розвиток партійно-політичної системи, залежить від рівня розвитку громадянського суспільства так само, як і вони визначають динаміку цього розвитку. Місцеві осередки політичних партій, виступаючи в ролі найбільш політично й економічно активних суб’єктів територіальної громади, стимулюють її розвиток та сприяють підвищенню добробуту членів місцевої громади, що, у свою чергу, стабілізує громадянське суспільство;

– смислове значення головного концепту взаємодії політичних партій та органів місцевого самоврядування полягає в тому, що вона закладає якісні зміни в первинній ланці громадянського суспільства – місцевій територіальній громаді, стимулюючи його розвиток на загальнонаціо­нальному рівні.

У висновках до розділу узагальнюються результати аналізу джерельної бази дисертаційної роботи та визначаються напрями, що потребують подальшого наукового дослідження, зокрема:

-       недостатня визначеність самого поняття “взаємодія” – як основопо­ложного принципу сучасного державного управління;

-       відсутність концептуального бачення ролі взаємодії політичних партій та місцевого самоврядування в розбудові громадянського суспільства і підвищенні управлінської спроможності Української держави;

-       нерозробленість чіткої системи державно-управлінських механізмів забезпечення ефективної взаємодії політичних партій, органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади в громадянському суспільстві України.

У другому розділі – “Досвід реалізації взаємодії політичних партій з органами влади в країнах Західної та Східної Європи” – узагальнений пози­тивний досвід співпраці державної влади та політичних партій на всіх рівнях державного управління та місцевого самоврядування країн розвиненої демо­кратії й постсоціалістичних держав Європи та визначені напрями впровадження такого досвіду в Україні.

У межах даного розділу встановлено, що одним із напрямів світового досвіду раціоналізації та вдосконалення державного управління є оптимізація взаємозв’язку політичних партій та місцевого самоврядування. Суть нових соціальних проектів полягає в тому, що об’єктом радикальної реконструкції соціальних систем – так само як і її суб’єктами – стає вже не держава, а суспільство. На Заході ця ідея чітко  пов’язується з розбудовою громадянського суспільства та структурною перебудовою взаємодії адміністративного управ­ління і політичного керівництва в системі державного управління.

Використання порівняльного аналізу дало змогу виявити загальні та особливі тенденції систем взаємодії “органи влади – політичні партії”  в країнах європейського співтовариства. Зазначається, що формування політичної системи за активної участі політичних партій, головним чином, відбулося внаслідок панування в європейському політичному просторі парламентських партій або партій компромісу.

Важливим аспектом реалізації механізму керівництва розвитком сус­пільства з боку політичних партій є те, що діяльність парламентських партій та блоків здійснюється на ідейно-програмних засадах, які виражають стратегічні політичні цілі, цінності й орієнтири розвитку країни. При розгляді питання про оптимізацію взаємодії партій та органів місцевого самоврядування в Україні має бути врахована така складова діяльності політичних партій.

У процесі дослідження систем взаємодії “органи влади – політичні партії”  в країнах європейського співтовариства визначені шляхи розвитку місцевого самоврядування як середовища діяльності політичних партій і напряму раціо­налізації та вдосконалення державного управління. Аналіз місцевого само­врядування в європейських країнах показав, що право громадян на управ­ління державою, насамперед, реалізується  на місцевому рівні. Особ­ливого значення в цьому процесі набуває інститут представницьких рад системи місцевого самоврядування. Адже саме зазначеному інституту, у формуванні якого безпосередньо беруть участь політичні партії, належить виконувати функцію верховенства влади народу – представляти його інтереси й контролювати їх реалізацію органами виконавчої влади.

При більш ґрунтовному підході до дослідження  взаємодії органів місцевого самоврядування та політичних партій виявлено, що одним із напрямів демократичного розвитку в країнах із розвиненим громадянським сус­пільством є роздержавлення, децентралізація та деконцентрація управлінських послуг. Йдеться про те, що держава делегує низку своїх повноважень щодо надання управлінських послуг населенню органам місцевого самоврядування, недержавним громадським утворенням та структурам ринкової економіки. Основним критерієм ефективності зазначеної взаємодії виступає спів­відно­шення між результатами її функціонування, тобто сукупністю політич­них рішень і політичних дій, та викликами того конкретного культурно-історич­ного середовища. Якщо результати діяльності взаємодіючих сторін відповідають очікуванням середовища, то це приводить до зростання стабілізаційних про­цесів у суспільному житті.

Однак у разі повної або часткової невідповідності в цьому співвідношенні в суспільстві загострюються дестабілізаційні процеси. Відповідно до цієї теоретичної схеми можна дійти виснов­ку, що головною проблемою сучасного українського життя є те, що складові елементи системи державного управління України досі не мають механізмів, іманентних за суттю і об’єктивних за способом дій, які б були спрямовані на запобігання деструк­тивним, руйнівним тенденціям їх функціонування. Тому розробка теоре­тичних засад подібної “стабілізаційної підсистеми” має бути одним із пріоритетних завдань реформування політичної системи й державного управління в Україні.

Важливим результатом аналізу взаємодії місцевого самоврядування та політичних партій у другому розділі є те, що в партійно-політичних системах країн пострадянського простору та Росії зокрема в сучасних умовах склалася досить суперечлива ситуація із  упровадження принципу взаємодії політичних партій та місцевого самоврядування. Головна її особливість  полягає в тому, що в цих країнах є багато партій, але вони перебувають на периферії політичної системи. Функції ж соціального представництва, політичної соціалізації, кому­нікації, мобілізації, рекрутування політичної еліти і, звичайно ж, боротьби за владу на рівні місцевого самоврядування взяли на себе інші політичні інститути – партії інтересів (корпоративні), громадські організації та засоби масової інформації. Серед основних причин такого стану є те, що органи місцевого самоврядування в цих країнах поки що істотно не впливають на практику повсякденних суспільних відносин і не мають достатніх можливостей для розв’язання місцевих проблем.

Вивчення й аналіз досвіду країн Західної та Східної Європи щодо реалізації функцій політичних партій як посередника між органами місцевого самоврядування та суспільством дали змогу автору зробити висновок, що впровадження взаємодії політичних партій та органів місцевого само­вря­ду­вання як у Росії, так і в Україні можливе лише в принципово новому се­редовищі функціонування органів місцевої влади. Співвідношення різних форм місцевого самоврядування, конфігурація участі політичних партій та органів державної влади при організації самоврядних структур на місцях і співпраця та взаємодія з ними визначаються історичними, географічними й демографічними особливостями тієї чи іншої країни, політичним режимом, а також правовою системою. Але найважливішою передумовою розвитку зазначеної взаємодії має виступати прагнення органів місцевого самоврядування до органічної, найбільш оптимальної автономії та самостійності.

У третьому розділі – “Оптимізація механізмів взаємодії політичних партій та органів місцевого самоврядування в процесі розбудови грома­дянського суспільства в Україні” – досліджені історичні засади, тенденції та особливості процесу формування системи “державна влада – політичні партії” та взаємний вплив процесів інституціоналізації місцевого самоврядування й гро­мадянського суспільства, визначені й обгрунтовані основні умови та ме­ханізми оптимізації взаємодії органів місцевого самоврядування та політичних партій в Україні.

Спираючись на системний підхід аналізу процесу інституціоналізації політичних партій та органів місцевого самоврядування в Україні, у розділі визначено, що Україна по праву може претендувати на визнання її як країни, в якій все виразніше прогресує і заявляє про себе громадянське суспільство. Водночас законодавче оформлення політичних інститутів у сучасній Україні виявляє такі риси: несистемність; кон’юнктурність; вибірковість; відсутність єдиного прозорого механізму та порядку проходження громадських ініціатив у дер­жавних та представницьких органах влади (наприклад незалежна експертиза, публічне обговорення, питання фінансування тощо).

Характеризуючи процес інституціоналізації політичної системи, автор, зокрема, наголошує на тому, що:

-        політичні партії України мають низький рейтинг довіри та підтримки гро­мадянами. Причинами їх низької суспільної популярності є аморфна струк­турованість українського суспільства, відсутність законодавчих засад щодо права політичних партій формувати органи державної влади, а політична архітектура парламенту не відображає в повному обсязі інтереси основних верств населення;

-        органи місцевого самоврядування, маючи відповідний правовий статус, залишаються надзвичайно подрібненими, що не дає їм можливості мати до­статню бюджетно-фінансову базу самостійного вирішення проблем на місцях, що, безперечно, звужує права місцевих органів влади.

У межах даного розділу також установлено, що крім недостатнього розвитку місцевого самоврядування на його взаємодію з політичними партіями накладають негативний відбиток соціокультурні традиції пострадянських країн та низький рівень громадської ініціативи. Зазначається також високий рівень бюрократичної централізації у владних структурах, відсутність ініціативи чиновників низових органів влади у розв’язанні нагальних проблем населення. Така характеристика дала можливість автору зробити висновок, що в результаті стабільного зниження рівня самостійності органів місцевого самоврядування відбувається відсторонення політичних партій від місцевого самоврядування.

У процесі дослідження основних напрямів оптимізації взаємодії полі­тич­них партій та представницьких рад системи місцевого самоврядування автор обґрунтовує, що оптимізація зазначеної взаємодії має відбуватися в контексті конституційної та адміністративно-територіальної реформ, формування нової стратегії державного управління регіональним розвитком та реформування системи місцевого самоврядування в Україні.

Доведено, що в ході конституційної та адміністративно-територіальної модернізації реформа системи місцевого самоврядування має здійснюватися на основі розробленої науково обґрунтованої моделі, яка б передбачала форму­вання громад, що стануть міцними, а не бутафорними цеглинками будівлі Української держави. Автор підкреслює, що саме місцеве самоврядування з високим рівнем фінансової бази, розвиненою економічною та соціальною інфраструктурою може стати об’єктом значної уваги політичних партій. На рівні місцевого самоврядування участь політичних партій у взаємодії з органами влади має змінити сутність змістовно-функціональних відносин взаємодіючих сторін та привести до якісно нового сукупного суспільного результату.

У межах даного дослідження визначено зміст поняття “управлінська спроможність держави” як неодмінної гарантії забезпечення існування держави та досягнення її цілей, міри владного впливу держави в суспільстві, що визначається можливістю виконувати відповідні суспільно-впорядковуючі функції та здійснювати (у рішеннях і діях) юридично і нормативно визначений практичний, організуючий і регулюючий вплив на суспільну життєдіяльність людей з метою її упорядкування, збереження або перетворення. Здійснене обґрунтування впливу взаємодії партійно-політичної системи і органів місцевого самоврядування та аналіз механізмів оптимізації такої взаємодії в системі “держава – політичні партії – органи місцевого самоврядування – гро­мадянське суспільство” створюють науково обґрунтовані підстави для реалі­зації можливостей підвищення управлінської спроможності держави.

Такий підхід сприяв з’ясуванню того, що у розвиненому демократичному громадянському суспільстві (або такому, що розвивається), як доведено по­переднім аналізом, суттєву роль відіграють механізми взаємодії держави з іншими суб’єктами суспільного розвитку. У нашому випадку такими є по­літичні партії й органи місцевого самоврядування, взаємодія яких розглядається як ефективна і гармонійна лише в контексті участі в цьому процесі органів державної влади та громадськості. Оптимізація механізмів такої взаємодії полягає у співвіднесенні критеріїв досягнення результатів та отримання наслідків у системі взаємних вимог і дій.