ФОРМУВАННЯ МЕХАНІЗМУ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ЗЕМЕЛЬНИМИ РЕСУРСАМИ НАСЕЛЕНИХ ПУНКТІВ Автореферат

У першому розділі – “Теоретичні засади управління земельними ресурсами населених пунктів” – узагальнено основні науково-теоретичні уявлення щодо особливостей і тенденцій розвитку земель населених пунктів; визначено головні методологічні засади використання земель населених пунктів в умовах реформування земельних відносин, поглиблено зміст і соціально-економічне значення базових категорій землекористування в населених пунктах; обґрунтовано правовий режим використання земель населених пунктів. На основі спеціальних досліджень встановлено тісний взаємозв’язок рівня житлового забезпечення населення з кількісно-якісним розвитком житла, його формами, типами, колом вирішення соціальних завдань.

Категорія землі населених пунктів є проявом багатовимірного поняття “земля”. Ця дефініція є комплексною, системною, яка об’єднує в єдине ціле сукупність різних видів земель, що використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель, споруд та інших об’єктів загального користування в межах міських (міста республіканського, обласного, районного підпорядкування і селища міського типу) і сільських (села й селища) поселень. У роботі розглянуто статус населених пунктів України, серед яких, окрім міських і сільських поселень, розрізняють також гірські та курортні населені пункти.

Межа села, селища, міста – це умовно замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію цих поселень від інших земель і встановлюється та змінюється відповідними органами державної влади за проектами землеустрою, які розробляються відповідно до техніко-економічного обґрунтування розвитку, генеральних планів населених пунктів. Під територією розглядається частина земної поверхні, що характеризується відповідною площею з властивими їй географічним положенням, природними та іншими ознаками.

Землі, які розміщені за межами населених пунктів, є резервом для розширення території населених пунктів, місцем розташування і будівництва необхідних споруд, пов’язаних із благоустроєм і нормальним функціонуванням міського господарства. Землі, зайняті лісами, лісопарками та іншими видами зелених насаджень, виконують захисну і санітарно-гігієнічну функції та є місцем відпочинку населення.

Зміст категорії землі населених пунктів розкривається через пізнання їх структури, внутрішніх властивостей і особливостей складових, зв’язків і взаємозалежностей, які зумовлені організацією продуктивних сил.

Відповідно до Земельного кодексу України (2001 р.) за цільовим призначенням розрізняють категорію земель житлової та громадської забудови, як невід’ємну складову земель населених пунктів. Окрім земель житлової та громадської забудови, землі населених пунктів включають земельні ділянки промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони; сільськогосподарського, природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного призначення; лісового та водного фонду.

Структуру земель міських і сільських поселень, як правило, відображає їх походження, що пояснюється чинником розселення, формами просторового існування продуктивних сил. У контексті розселення територія населених пунктів переважно має подвійну функцію: з одного боку, як простір проживання населення; з іншого – як базис розміщення продуктивних сил і сформованої системи економічних відносин, що зумовлює вид використання земель. У зв’язку з цим нами запропоновано класифікацію земель населених пунктів залежно від типу розселення: житлові землі, тобто територія, яка пов’язана з постійним проживанням населення, і нежитлові землі, як територія в межах населених пунктів, на якій безпосередньо населення не проживає. Йдеться переважно про землі комерційного використання, громадського призначення, промисловості, транспорту, відпочинку тощо.

У соціально-економічному значенні територія населених пунктів характеризується сукупністю штучного середовища життєдіяльності і природного оточення, на основі яких реалізуються властиві земельні відносини в системі “Суспільство – Природа”. У цьому контексті вбачається необхідність розглядати землі населених пунктів як забудовану і незабудовану (природну) територію в межах міських і сільських поселень. Забудована територія охоплює житлові, індустріальні, комерційні, інституційні землі; забудовані землі суспільного та адміністративного управління; землі транспортних шляхів; аеропорти; землі кладовищ; землі санітарної очистки, водопостачання, каналізації; землі інженерного забезпечення; землі, зайняті під поточним будівництвом. Незабудована територія включає землі зелених насаджень; сільськогосподарські угіддя; землі під водою; землі, вкриті лісовою рослинністю; інші відкриті землі у межах населених пунктів.

Виходячи з того, що землі населених пунктів є просторовим базисом для розміщення матеріальних ресурсів, їх використання створює можливість для суспільства досягти бажаних економічних цілей. Звідси земля як речовий чинник, за допомогою якого людство шляхом використання ресурсів здійснює виробництво матеріальних благ і нематеріальних цінностей, набуває ознак власності (привласнення, володіння, розпорядження, користування), які регулюються системою земельних відносин. Оскільки фізичні характеристики землі і земельні відносини з приводу її використання змінюються, то суспільство постійно видозмінює систему прав власності на землю. Тому важливим напрямком дослідження землекористування населених пунктів є оцінка земельно-майнових прав і правового режиму земельних ділянок.

Спираючись на викладені міркування, ми розглядаємо категорію земель населених пунктів як територіальне соціоприродне утворення, яке є сполучною ланкою взаємодії суспільства і природи. Таке узагальнене розуміння визначеного поняття відіграє важливу методологічну роль у дослідженні системності землекористування в населених пунктах, дає змогу визначити його структурну організацію, дослідити ступінь комплексності, рівень ієрархічності, потенціал розвитку.

У дисертаційній роботі встановлено, що організація землекористування населених пунктів − це історично сформована землевпорядна діяльність щодо формування середовища життєдіяльності людини в межах людських поселень. До того ж організацію землекористування в цих поселеннях можна розглядати як єдність двох взаємопов’язаних процесів – формування і розвитку використання землі. Формування землекористування населених пунктів – об’єктивний процес стихійного або цілеспрямованого розподілу на території об’єктів і явищ у межах поселень, який визначається історичними, природними, соціальними, економічними, політичними умовами розвитку продуктивних сил. Розвиток землекористування в населених пунктах вказує на процес удосконалення сформованої системи використання земель населених пунктів за двома напрямками: організація базису життєдіяльності населення (соціально-економічний аспект) і організація простору (планувальний аспект). Обидва напрями організації землекористування населених пунктів включають власне землеустрій, прогнозування і планування розвитку територій населених пунктів, забудови та використання земель, поліпшення природного середовища тощо. Автор обґрунтовує, що вдосконалення теорії та практики землекористування населених пунктів базується на послідовному застосуванні системного аналізу до вивчення структури та взаємозв’язків об’єкта дослідження і його функціонального призначення, за цього кількісні і якісні показники основних процесів використання землі визначаються залежно від статусу і величини населених пунктів у загальній системі розселення.

На об’єктному рівні організація землекористування, на нашу думку, повинна розглядатись, по-перше, стосовно населеного пункту загалом, по-друге, на пооб’єктному рівні території поселення, де необхідно розрізняти житлову і нежитлову, забудовану і природну території. На функціональному рівні організацію землекористування пропонується досліджувати щодо основних функцій окремих територій населених пунктів, зокрема комерційної, індустріальної, сільськогосподарської, ландшафтно-рекреаційної тощо.

У роботі акцентується увага на зонуванні території, що сприяє створенню оптимальної просторової, функціональної, соціальної організації матеріального середовища в населених пунктах.

Ідея зонування території може бути використана для формування нового ринкового механізму управління землями населених пунктів.

У другому розділі – “Аналіз і оцінка сучасного стану використання земель населених пунктів” – пропонується використовувати землі населених пунктів відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням державних стандартів і норм, регіональних і місцевих правил забудови.

У 2004 р. площа земель у межах 29962 населених пунктів (міст − 454, селищ міського типу − 889, сіл − 28619) становить порівняно незначну частину земельної території країни − 7,1 млн. га, або 11,9%, з них міст та селищ міського типу − 1,81 млн. га, сільських населених пунктів − 5,37 млн. га.

Міста і селища міського типу за останні сорок років територіально розширились майже вдвічі, темпи їх росту постійно збільшуються. Площа земель у межах сільських населених пунктів у 2004 р. складала майже 5,37 млн. га, що становить 8,9% загальної території України. Динаміка земель у межах сільських населених пунктів свідчить, що за останні двадцять років їх площа збільшилась в 1,5 раза. За цього закономірним для розвитку населених пунктів є підвищення інтенсивності використання їх території. Так, при збільшенні чисельності населення на 9,3%, територія зросла лише на 1,3 %, а площа земель у розрахунку на одного жителя скоротилася з 429 м² до 395 м².

У державній власності перебуває 30,4 млн. га (51,0%) земель, у комунальній – 3,2 млн. га (5,0%). Землі у власність і користування загальною площею 7,4 млн. га надано 20900 тис. громадян. До земель запасу і резервного фонду населених пунктів зараховано 3,9 млн. га. Площа населених пунктів зросла на 750 тис. га.

Землі населених пунктів нараховують 1,55 млн. га, які розміщені під забудовою. У населених пунктах є сільськогосподарські угіддя, які становить 4,6 млн. га, зокрема орні землі займають 3,3 млн. га, багаторічні насадження – 3467 тис. га, сіножаті і пасовища – 917,7 тис. га. Площа земель населених пунктів значно менша, ніж земель сільськогосподарського призначення, однак грошова оцінка їх набагато вища, внаслідок чого й вища сума надходжень до державного і місцевого бюджетів від справляння плати за землю.

Питомі показники використання міських земель в областях мають широкий діапазон: від 149 м²/особу у Черкаській до 524 м²/особу в Івано-Франківській (середній показник – 372 м²/особу). Найнижчий рівень використання міських земель у Дніпропетровській, Чернівецькій, Чернігівській, Сумській областях. Вищі показники у Київській, Хмельницькій, Одеській областях. Розрахунки засвідчують, що територіальні резерви міст України становлять 0,4 – 0,5 млн. га.

В Україні 12,6 млн. громадян мають право на приватизацію земельних ділянок. Найбільше їх приватизовано у Сумській, Волинській, Закарпатській, Запорізькій областях. У період реформування земельних відносин спостерігається збільшення площі сільськогосподарських угідь на одного жителя: у Вінницькій області – 0,12 га, Сумській – 0,04 га, Хмельницькій – 0,08 га, Чернігівській – 0,21 га. Громадянам у приватну власність в Україні передано 35,7% земель, зокрема в Автономній Республіці Крим – 3,9%, Черкаській області – 54,2%, Хмельницькій – 52,7%, Волинській – 49,7%, Сумській – 45,8%, Чернівецькій – 43,4%. Розрахунки засвідчують, що в містах 40-60%, а в селах 70-90% земель підлягає передачі у приватну власність.

Площа земель міських поселень становить 3% загальної території України, проте постійне збільшення території міст передбачає вилучення земель сільськогосподарського і рекреаційного призначення для цілей промисловості, транспорту, зв’язку та іншого будівництва, що посилює антропогенне навантаження на земельні ресурси, спричиняє деградацію екосистем. Спостерігається забруднення території водних екосистем поселень, зокрема замулення річок, забруднення ґрунтів важкими металами внаслідок кислотних дощів і викидів промислових відходів, підтоплення земель та тощо. На основі проведених розрахунків встановлено, що за останні сорок років внаслідок урбанізації та індустріалізації деградовані понад 100 тис. га земель міст України.

Особливої уваги заслуговує питання передачі у приватну власність земель у зонах інженерних мереж і підприємств. У таких випадках при передачі земель у приватну власність, наданні у користування необхідно вказувати відповідні обмеження щодо використання всієї земельної ділянки або її частини з визначенням конкретної мережі обмежень.

Протягом 1995 - 1996 pp. у Львівській області проведено оновлення містобудівної документації на новій соціально-економічній основі. Розроблено плани міст Борислава, Стебника, Дублян, Самбора, Жовкви, Дрогобича, Стрия, селищ Рудного, Верхнього Синьовидного, схему планування Дрогобицької агломерації, схему планування зони приміського розселення м. Стрия.

Аналіз землекористування міст Львівської області засвідчить, що при кількості жителів від 51 до 100 осіб чол. площа міських територій у розрахунку на одного мешканця становить 670 м², від 101 до 200 тис. – 530 м², від 201 до 500 тис. – 345 м², понад 500 тис. осіб – 270 м².

Міжнародними опитуваннями експертів із питань визначення пріоритетів формування життєвого середовища виділено такі актуальні проблеми: інфраструктура; проблема комунікацій; екологічна; вдосконалення територіально-просторової організації; зміна соціального середовища.

Отже, внаслідок аналізу виявлено, що рівень використання територій населених пунктів є низьким, спостерігається погіршення стану споживчої цінності земель більшості населених пунктів. Виявлено сталу тенденцію до розширення території населених пунктів і скорочення земель категорій рекреаційного, оздоровчого призначення.

У третьому розділі – “Концептуальні засади організаційно-правового механізму державного управління земельними ресурсами населених пунктів” на основі узагальнення світового і вітчизняного досвіду обґрунтовано доцільність і можливість створення принципово нового механізму державного управління землями населених пунктів, який забезпечує високу економічну, соціальну та екологічну ефективність і розвиток населених пунктів. Розроблено теоретичні засади формування державного механізму управління, визначено правову базу функціонування цього механізму в Україні.

У роботі встановлено, що існуючий механізм управління земельними ресурсами населених пунктів є громіздким, відзначається значною складністю, багатоетапністю процедур, суворою однозначністю рішень щодо розміщення та призначення будь-яких об’єктів.

Основою формування нового механізму державного управління земельними ресурсами населених пунктів покладено визначення, що механізм державного управління, це штучно створена складна система, призначена для досягнення поставлених цілей, яка має визначену структуру, сукупність правових норм, методи, засоби, інструменти державного впливу на об’єкт управління. Формування механізму державного управління здійснюється на певних характерних принципах, серед яких: цілеспрямованість, безперервність, надійність, динамізм, планомірність, несуперечливість законам управління. Виходячи із специфіки пропонованого нами організаційно-правового механізму управління земельними ресурсами населених пунктів, ці принципи доцільно доповнити такими: прозорості і відкритості, прогнозованості (правової впорядкованості), звітності, ефективності й результативності.

На основі аналізу світового досвіду (Франція, Німеччина, США) регулювання землекористування населених пунктів, а також вітчизняного досвіду та існуючої нормативної бази, в Україні доцільно запровадити новий механізм. Найприйнятнішим у реальному правовому просторі України є поняття “Правила використання і забудови території населених пунктів”.

Пропонується створити й запровадити в практику такий механізм реалізації стратегічних планів розвитку населених пунктів через повсякденну діяльність органу місцевого самоврядування, що забезпечував би юридичну однозначність і чіткість процедур щодо використання земельних ділянок одночасно із можливістю досить вільного альтернативного вибору серед різних видів цього використання. Новий механізм управління повинен передбачати узгодженість інтересів.

Важливим принципом нового механізму управління використанням земель населених пунктів є його відкритість, яка передбачає вільний доступ інвесторів до ознайомлення з інформацією про припустимі види використання і забудови території.

Усі суб’єкти правовідносин у цій сфері повинні бути впевнені, що:

– по-перше, новий порядок управління використанням і забудовою земель не буде надмірно затримувати їх проекти та позитивний результат адміністративних процедур може значною мірою передбачатися;

– по-друге, їх будинки та типи використання землі матимуть змогу стало функціонувати на протязі певного часу для того, щоб забезпечити повернення капіталу на прибуток;

– по-третє, коли в майбутньому їх інвестиції стануть використовуватись неефективно, вони матимуть змогу робити зміни для запровадження нових технологій, або виробництва нових товарів та послуг, тобто для забезпечення безперервного прибутку на капіталовкладення.

Отже, ефективність і доцільність нового механізму управління спирається на те, що найбільш доцільне використання і забудова землі визначається рішеннями не чиновників, а численних незалежних інвесторів, власників та користувачів земельних ділянок.

Загалом зміст зонінгових правил полягає у встановленні:

– набору несуперечливих та природно доповнюючих один одного видів використанні і забудови територій, специфічних для кожного населеного пункту;

– меж розташування цього набору на частинах територій населеного пункту, які характеризуються єдністю умов використання та забудови, тобто зонуванням цієї території; матеріальним виразом цього процесу є складання зонінгової карти;

– єдиних для кожної зони норм і стандартів використання та забудови територій. Ці норми і стандарти стосуються кожної земельної ділянки, розташованої в межах певної зони;

– окремих видів використання територій, які здатні значно впливати на архітектурний вигляд міста та життєдіяльність населення і у зв’язку з цим потребує більш суворого державного регулювання і планувального контролю, тобто отримання спеціального дозволу на забудову земель;

– процедури отримання цього спеціального дозволу;

– порядку використання існуючих земельних ділянок, будівель і споруд, які сьогодні не відповідають зонінговим вимогам, та процедур, за допомогою яких повинно поступово досягатись підвищення рівня відповідності;

– процедур реалізації зонінгу, враховуючи інституційні засади.

Отже, в реалізації нового механізму управління зацікавлені більшість населення, він дає змогу суттєво впливати на економіку населеного пункту, поповнення бюджету, обмежує владу апарату чиновників, запобігає корупції.

Світовий досвід свідчить, що правила використання і забудови територій є ефективним механізмом управління земельними ресурсами населених пунктів. З’ясовано наскільки ефективним буде застосування зонінгу в умовах України. На нашу думку, такі умови є:

1. В Україні зростає розуміння того, що існуючі механізми управління використанням і забудовою земель, успадковані від чистої монопольної власності держави на землю, та інші матеріальні фонди вже не відповідають сучасним вимогам, є джерелом корупції.

2. Новий механізм управління прямо відповідає вимогам законодавства, до того ж, сприяє заповненню правового і нормативного вакууму. Адже, Законом України “Про основи містобудування” (ст. 11 та 12) передбачено встановлення місцевими радами правил забудови міст, селищ і сільських поселень, які саме й можуть вирішувати весь комплекс питань ефективного використання території населених пунктів із застосуванням зонінгових засад.

3. Принцип функціонального поділу території як основи для визначення їх використання в Україні не є новим. Багаторічна практика регулювання містобудівних процесів шляхом планування території приpвела до міцної професійної школи містобудівного проектування, створення відповідної нормативно-методичної бази і накопичення чималого досвіду. Отже, система містобудівної документації виступатиме надійною основою для започаткування нових методів управління.

На сьогодні цілком реальною є можливість створення управлінського механізму на підставі зонування території, який базуватиметься на перевагах світового досвіду зонінгу.

Йдеться не про механічне перенесення цього досвіду в умови України. Лише із врахуванням вітчизняних особливостей і національних традицій містобудування, українського законодавства запропонований механізм управління землями населених пунктів буде органічно включений до системи управління і виявить свою ефективність.

Для того, щоб Правила “працювали”, треба забезпечити обов’язковість їх використання при: здійсненні усіх видів нового будівництва (будівлі і споруди, вулиці, озеленення та благоустрій території); реконструкції будівель і споруд, переплануванні територій; вирішенні питань використання територій населених пунктів, не пов’язаних із будівництвом; зміні призначення або виду використання будівель і споруд, земельних ділянок, утворенні нових ділянок або розділі існуючих.

Ефективність правил виражається передусім у створенні передумов для вирішення двозначного завдання.

1. Широкого розвитку інвестиційної діяльності на території, яка забезпечить реалізацію Генерального плану забудови населеного пункту.

2. Забезпечення дієвого державного і громадського контролю за цими процесами.

Це досягається завдяки тому, що Правила: встановлюють багатоваріантність використання земель, але в певних рамках, обумовлених екологічними, соціальними, економічними і суто містобудівними потребами; забезпечують власникам і користувачам земельних ділянок широкий вибір видів їх використання та забудови; завчасно орієнтують потенційного інвестора щодо найбільш вигідного для нього вкладення капіталу і дають йому змогу вибрати найкращий варіант використання і забудови земель; спрощують процедуру отримання дозволу на будівництво і роблять гарантованим її результат; створюють сприятливі можливості для інвесторів реалізувати під громадським контролем в інтересах всіх мешканців населеного пункту та своїх особистих проекти будівництва і реконструкції різноманітних об’єктів; дають змогу відійти від ручного управління і перекривають шляхи для зловживань і корупції.

Соціальна ефективність Правил полягає у тому, що завдяки своїй “відкритості”, “прозорості” вони забезпечують рівність прав різних суб’єктів правовідносин у такому гострому і соціально-значущому питанні, як використання землі.

Економічна ефективність Правил забезпечується не так скороченням невиправданих суспільних і приватних затрат часу і коштів при вирішенні земельних питань, як підтриманням і суспільним зростанням вартості землі, заохоченням інвестицій. Завдяки Правилам забезпечується реальне функціонування ринків землі. Як свідчить зарубіжний досвід, запровадження зонінгових Правил може змінити вартість землі на 100% і навіть 1000%.

Екологічна ефективність Правил досягається шляхом створення сприятливих умов для реального дотримання обмежень на використання і забудову земель, пов’язаних із охороною навколишнього середовища.

Об’єктами Правил виступають території населених пунктів, яким властива висока концентрація забудованих, або намічених під забудову земель, їх ринкова вартість, потенційно найбільш динамічні зміни видів використання і забудови.

Фундаментальним принципом застосування Правил є орієнтація на врахування взаємно узгоджених інтересів усіх сторін, зацікавлених у використанні й забудові земель.

У цьому розділі також даються прогнозні розробки щодо використання земель для містобудівних потреб. Автор вважає, що основою прогнозу землекористування населених пунктів має бути план земельно-господарського устрою населених пунктів. У ньому повинні бути передбачені перспективи розмежування земель державної і комунальної власності, розвиток прибудинкових територій, визначення їх меж, а також обмеження розмірів земельних ділянок і відстані від них до житлових і громадських будинків, поверховість забудови яких впливає на розміри прибудинкової території.

Забезпечення територіальних умов розвитку населених пунктів на довготривалу перспективу передбачає розміщення і будівництво споруд у приміських зонах багатофункціонального призначення. За прогнозними розрахунками, у приміських зонах необхідно мати 300-350 м²/особу зелених насаджень. Розрахунки свідчать, що економія території при створенні коридорів може становити 30-55% на 1 км траси, порівняно з роздільним способом прокладання. Зекономити кошти в населених пунктах можна за рахунок проектування групових систем інженерних мереж для міста і приміської зони. Пропонуються конкретні заходи щодо контролю за використанням і охороною земель населених пунктів.

Для прогнозування резервів територіальних ресурсів населених пунктів запропоновано використання динамічної багатофакторної моделі. Встановлено, що на 2007 р. у межах населених пунктів є 0,4–0,5 млн. га резервних територій, які можуть бути використані під забудову.

Отже, формування нового механізму державного управління земельними ресурсами населених пунктів, який відповідав би ринковим умовам, дасть змогу вирішити низку економічних, соціальних та фахових завдань і забезпечить раціональне використання земель.