Організація влади у містах зі спеціальним статусом (на прикладі м. Севастополь)

summary

У вступі обґрунтовано вибір та актуальність теми, розкрито ступінь наукового дослідження проблеми, зазначено зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено дослідницьку мету та завдання, об’єкт, предмет, охарактеризовано суть наукової новизни, викладено практичне та теоретичне значення одержаних результатів, наведено дані про форми апробації результатів дослідження, публікації за темою дослідження, а також інформація про структуру  роботи.

У першому розділі “Теоретичні та організаційно-правові основи управління територіями зі спеціальним статусом” за результатами системного огляду літератури досліджено розвиток та зміну наукових уявлень щодо організації влади на місцях, понятійно-термінологічний апарат стосовно території зі спеціальним статусом, нормативно-правове забезпечення територій зі спеціальним статусом, виявлено законодавчі протиріччя в системі управління містом зі спеціальним статусом Київ; проаналізовано зарубіжний досвід управління територіями зі спеціальним статусом, Закритими адміністративно-територіальними утвореннями та територіями, на яких розташовані військові формування.

Аналіз сучасних теорій та підходів до місцевого самоврядування засвідчив, що науковці здебільшого дотримуються державницької теорії та, що за сучасних умов місцеве самоврядування не може бути нічим іншим як однією з форм децентралізації державної влади на рівень територіальних колективів громадян і тих органів, які вони обирають. З огляду історичного досвіду управління містами встановлено, що впродовж розвитку суспільства державні та місцеві інтереси не завжди вдалося поєднувати. Окремі спроби з боку держави зберегти баланс інтересів, який забезпечував стабільність в управлінні та динаміку у соціально-економічному розвитку суспільства, здійснювались постійно різними методами впливу.

За результатами дослідження понятійно-термінологічного апарату, що використовується в державному управлінні та місцевому самоврядуванні, запропоновано нове значення термінів “спеціальний статус міста”, “асоціація органів місцевого самоврядування”.

Шляхом аналізу нормативно-правового забезпечення територій зі спеціальним статусом у реґіональній структурі України з’ясовано, що в Україні наявні території зі спеціальним статусом різного функціонального призначення, які регулюються Законами України, серед яких: “Про охорону культурної спадщини”, “Про правовий режим надзвичайного стану”, “Про природно-заповідний фонд”, “Про статус гірських населених пунктів”, “Про столицю України – місто-герой Київ”. Проте законодавчого забезпечення потребує механізм взаємовідносин між посадовими особами територіальних одиниць різного функціонального призначення на відповідній території, оскільки наявні організаційно-правові механізми у чинному законодавстві та відповідних нормативно-правових актах стосуються лише місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування адміністративно-територіальних одиниць загального призначення. Виявлено переваги та недоліки системи управління у місті зі спеціальним статусом Київ. Зокрема, в Законі України “Про столицю України – місто-герой Київ” закладено норми, що важко узгоджуються з іншими законами. Так, міський голова одночасно є головою міської державної адміністрації, голови районних в місті Київ рад є головами відповідних районних державних адміністрацій. Цей дуалізм, створив чимало непорозумінь. З одного боку, міський голова обирається усім населенням, з другого – він же призначається Президентом України як голова Київської міської державної адміністрації. Оскільки, відповідно до Закону це одна і та ж особа, то чи може Президент призначити іншу особу головою міської державної адміністрації, а не обрану територіальною громадою. До того ж, стосовно цих посадових осіб у чинному законодавстві України передбачені відмінні випадки та процедура усунення з посади, що підтверджує суперечливість діючих законодавчих актів.

Вивчення зарубіжного досвіду управління містами зі спеціальним статусом, досвіду формування органів влади на місцях шляхом порівняльного аналізу дає підстави зробити висновок, що територіальна організація влади та державна реґіональна політика в зарубіжних країнах має певні відмінності, але незважаючи на те, яка форма устрою властива державі – унітарна чи федеративна – саме її центральні органи розробляють державну реґіональну політику, яка зумовлена не тільки суспільним ладом, але й конкретними внутрішніми і зовнішніми умовами, в яких розвивається держава. Розглянуто систему управління у Великий Британії, Франції, Німеччині, Японії та з’ясовано, що всі країни у свій час опікувались питанням розмежування повноважень, проведенням адміністративно-територіальної реформи (укрупненням) територіальних громад, питаннями їх фінансової спроможності. Звернуто увагу на те, що гнучкість законодавчого поля в деяких з цих країн дозволяє громадам самостійно вибирати тип системи місцевого управління.

Встановлено, що в територіальній структурі сучасних держав представлені міста, які володіють специфічним правовим статусом і механізмом управління. Здебільшого, це столиці держав або міста, на базі яких сформувалися метрополії; або міста, які мають важливе значення для держави, і стосовно яких встановлений особливий порядок. Система управління Великого Лондону, Паризької агломерації, Москви, Закритими адміністративно-територіальними утвореннями в Росії передбачає функціонування на одному рівні органів державної влади та органів місцевого самоврядування. В законодавстві країн щодо системи управління цими містами спостерігається посилення впливу держави та контроль з її боку.

Аналіз системи управління закритими адміністративно-територіальними утвореннями засвідчив, що існують системи управління територіями, у яких можна поєднати державні інтереси й інтереси місцевих жителів та їх право на самоврядування шляхом вирішення проблем управління не тільки розмежуванням повноважень, а й визначенням територій, на яких діють ці суб’єкти управління, окреслюючи взаємовідносини між владними інституціями.

Досліджено управління містами, на території яких розташовано вітчизняні збройні формування та збройні формування іноземних держав (приклад Німеччини та Японії). Відомі різні системи взаємовідносин органів влади з розташованими військовими формуваннями: від прийняття участі військових у вирішенні місцевих проблем до повної відсутності як такої. Загальною особливістю для них є те, що правила взаємовідносин із місцевими органами влади, участь у фінансуванні розвитку територій визначається вищим виконавчим органом країни, виходячи з інтересів як держави, так і місцевого населення.

У другому розділі „Особливості організації влади у місті зі спеціальним статусом Севастополь” шляхом використання системного підходу досліджено: еволюцію адміністративно-територіального устрою та муніципального управління у м. Севастополь, особливості взаємовідносин між органами влади, організацію управління містом як агломераційним центром, вплив Чорноморського флоту Російської Федерації на суспільно-політичне становище у м. Севастополь.

Аналіз архівних документів засвідчив, що зміна меж міста проводилась неодноразово. У його межі вводились інші населені пункти як із збереженням самоврядних рис, так і з їх втратою. Із дослідження аспектів набуття Севастополем спеціального статусу встановлено, що з моменту свого заснування (1783р.) місто було самостійним центром. З дослідження особливостей управління встановлено, що в місті поряд із військовим завжди існувало і громадське управління. Поряд із комендантом фортеці, командувачем Чорноморським флотом або генерал-губернатором майже завжди був цивільний управляючий або міський голова, що обирався населенням. Ще за часів Радянського Союзу (1921р.) м. Севастополь було самостійним округом, районом, містом у складі Автономної Республіки Крим, з 1948р. – містом республіканського підпорядкування зі складним адміністративно-територіальним устроєм та особливостями управління, що трактується його важливим значенням для держави та відповідно необхідністю посилення державних механізмів управління. З відновленням Україною незалежності, за містом Севастополь зберігся особливий статус, який закріплено в Конституції України.

З метою формування цілісного уявлення про територіальну систему м. Севастополь та обґрунтування шляхів вдосконалення організації влади в ньому досліджено сучасний адміністративно-територіальний устрій та складне і багаторівневе муніципальне управління в ньому. З’ясовано, що на рівні м. Севастополь існує чотирьох ланкова структура. Територія міста поділена на 4 райони, два з яких охоплюють здебільшого сільську зону. До складу територіальної структури м. Севастополь належать місто Інкерман, 2 селища, 29 сіл та 15 населених пунктів, що втратили статус, зокрема і Балаклава.

Органи місцевого самоврядування представлені Севастопольською та Інкерманською міськими, 4 районними в місті, Качинською селищною та 4 сільськими радами. Міські і районні в місті ради не мають власних виконавчих органів. Відповідно до Перехідних положень Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів” тільки севастопольський міський голова не обирається прямими виборами. Севастопольська міська рада з числа депутатів обирає голову ради, процедура обрання якого засвідчує безпосередню залежність його від депутатського корпусу, а не від територіальної громади. Для координації зусиль щодо вирішення питань соціально-економічного розвитку територій, за відсутності законодавчо встановленого взаємозв’язку між органами місцевого самоврядування різних адміністративно-територіальних одиниць м. Севастополь, між ними встановлена вертикаль на партнерських взаємовідносинах.

Виконавча влада у м. Севастополь представлена міською державною адміністрацією і 4 районними державними адміністраціями, які одночасно здійснюють власні повноваження та повноваження виконавчих органів відповідних місцевих рад.

Особливості здійснення місцевого самоврядування і виконавчої влади в Севастополі, підтверджують необхідність прийняття окремого закону, що і зазначено у Конституції України.

Дослідження нормативно-правових джерел розкривають сутність взаємовідносин між владними інституціями. На підставі опрацьованих документів зроблено висновок, що специфіка взаємовідносин органів влади в м. Севастополь обумовлена суперечливістю та недосконалістю чинного законодавства. Конституцією України закріплено систему публічної влади, де на одному рівні діють місцеві державні адміністрації, які є місцевими органами виконавчої влади, та органи місцевого самоврядування, які є владою територіальних громад. Встановлено, що на практиці реалізація функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування породжує різні питання щодо встановлення меж співвідношення функцій і повноважень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, способів вирішення компетенційних спорів тощо. Конституцією України і Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначена правова основа взаємозв'язку і взаємодії між обласними і районними радами з відповідними місцевими державними адміністраціями, але такого конституційно-правового забезпечення взаємовідносин Севастопольської міської і районних в місті рад із відповідними державними адміністраціями не передбачено.

За умови відсутності виконавчого органу Севастопольської міської ради, Севастопольської міська державна адміністрація здійснює функції, які відповідно до ст. 27-40 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, належать до повноважень виконавчого органу ради. Адміністрація підконтрольна раді в частині викладених повноважень. Водночас, відповідно до ст. 44 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, місцевим державним адміністраціям делегують повноваження тільки районні і обласні, а не міські ради. Севастопольська міська рада не може повною мірою керуватися ані ст. 26 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” щодо виняткової компетенції міської ради, ані статтями, що регулюють діяльність обласної ради, хоча вона сформована за їх структурою і має взаємовідносини з такою ж, як і в області державною адміністрацією.

Отже, що на сьогодні м. Севастополь залишилось єдиною в Україні адміністративно-територіальною одиницею, де взаємовідносини двох форм публічної місцевої влади чітко не сформульовані, законодавчо не врегульовані.

Правове регулювання відносин, які виникають у процесі діяльності місцевих органів влади, є найголовнішим чинником, що безпосередньо впливає на ефективність їх управлінської діяльності та визначає співвідношення виконавчої влади і місцевого самоврядування в моделі управління містами зі спеціальним статусом. У роботі акцентується увага на важливій проблемі, пов’язаній з питаннями цілісності територіальної громади м. Севастополь, розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування різних рівнів.

Розглянуто організацію влади у м. Севастополь з позиції управління містом як “агломераційним центром”. Зроблено висновок про те, що всі територіальні громади мають однакові права, але різні можливості і відповідно розвиток територіальних громад є відмінним. Встановлено, що в сучасних умовах цивілізації місто – багатофункціональний населений пункт, де кількість функцій, виконуваних ним, зростає залежно від величини соціально-економічного, геополітичного потенціалу. Звернуто увагу, що велике місто за своєю природою є потужною інформаційною, транспортною та енергетичною структурою. Рівень використання і навантаження цієї структури у великих містах у десятки разів вищий, ніж в інших населених пунктах. Погоджуючись із твердженнями науковців, Севастополь, як і усі великі міста, є агломерацією, населення якого, з урахуванням прилеглих населених пунктів, збільшується до 140% порівняно з власним населенням міста. У роботі вказано на те, що важливим завданням функціонування великих міст є визначення меж приміських територій.

За результатами досліджень зроблено висновок, що фактично об’єднані культурно-побутовими зв’язками агломеровані зони слабо керовані, що поглиблює наявні економічні, соціальні, екологічні проблеми поселень, які належать до цієї агломерації, а іноді це призводить і до політичних конфліктів, пов’язаних із поділом влади в агломерації. Модель самоврядування, що затверджена у вітчизняному законодавстві, не передбачає супідрядності одних територіальних громад іншим. Внаслідок цього органи та посадові особи територіальних громад, що є у складі агломерації, володіють однаковим правовим статусом і це є причиною компетенційних суперечок.

Проведене дослідження впливу Чорноморського флоту Російської Федерації (далі – ЧФ РФ) у м. Севастополь засвідчило, що це місто інтегроване у військову базу, яка є місцем базування Військово-Морських сил Збройних сил України та місцем тимчасового перебування основної частини ЧФ РФ. Частка коштів у податкових надходженнях до бюджету міста та внески до Пенсійного фонду від підрозділів ЧФ РФ, внесок у розвиток інфраструктури Севастополя становить 20 – 25 %. Значним є також вплив ЧФ РФ на суспільне життя у Севастополі, формування інформаційного поля, що зумовлено низкою історично-соціальних причин: упродовж багатьох років формувалася російська культура, 77,5% населення є росіянами за походженням, більшість якого вважають своєю рідною мовою російську та як споживач послуг зацікавлене в збереженні російськомовного просторового середовища. Толерантність мешканців до ЧФ РФ пояснена тим, що політика, яку проводять його офіційні особи, досить дружелюбна. Участь у соціально-економічному розвитку міста, соціальна турбота про ветеранів Збройних сил як сучасних, так і колишнього СРСР, стосунки з родичами, які проживають у Росії, викликає у жителів Севастополя позитивне сприйняття всього, що пов’язано з російським.

Водночас зазначено, що впродовж останніх п’яти років у мешканців міста з’явилася стійка тенденція до сприйняття та ідентифікації м. Севастополь як суто українського міста, що посідає гідне місце в адміністративно-територіальному устрої України.

Отже, за результатами дисертаційного дослідження запропоновано організацію влади у м. Севастополь розглядати як управління містом зі спеціальним статусом, що має стратегічне та геополітичне значення для України, багатофункціональна система якого обумовлена:

- виконанням містом додаткових повноважень, які зумовлені його статусом;

- співіснуванням на одному територіальному рівні різних за адміністративним статусом органів місцевого самоврядування і місцевих органів виконавчої влади та територіальних одиниць різного функціонального призначення;

- фактичним посіданням міста в адміністративно-територіальному устрої країни як реґіону;

- розвитком міста як агломерації, з співіснуванням у межах однієї територіальної громади інших територіальних громад.

У третьому підрозділі „Вдосконалення організації влади у місті зі спеціальним статусом Севастополь” визначено основні шляхи трансформації територіальних громад, проведено компаративний аналіз наявних законопроектів “Про місто-герой Севастополь”, розроблено пропозиції щодо вдосконалення організації влади в м. Севастополь та її правового забезпечення.

Зауважено, що у розвитку територіальних громад можливі такі зміни, як їх утворення, перетворення та ліквідація. Зазначено, що вирішення питань трансформації територіальних громад можливе лише через інститут місцевого референдуму, якому передуватимуть вивчення громадської думки та фінансової спроможності самостійного розвитку відповідних громад. Тобто питання оптимальної організації влади на місцях мають бути вирішені в інтересах населення та за його безпосередньої участі. Зазначено, що в м. Севастополь вирішення цих питань дало б змогу в законодавчому полі визначити організацію управління територіями, які належать до складу міста і одночасно є сільською зоною, що значно віддалена від міста, та територіями населених пунктів, які не мають статусу адміністративно-територіальних одиниць.

Акцентовано увагу на тому, що в Україні відсутній закон, який би визначав порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою та муніципально-територіального поділу. Єдиним нормативним актом, яким дотепер користуються у вирішенні питань адміністративно-територіального устрою, є Указ Президії Верховної Ради Української РСР “Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР” від 12.03.1981 р., норми якого не відповідають ані положенням чинної Конституції України, ані реаліям сьогодення.

Аналіз наявних законопроектів “Про місто-герой Севастополь” показав, що за критерієм організації влади їх можна умовно поділити на три групи:

– з концепцією посилення місцевого самоврядування;

– з концепцією посилення органів виконавчої влади;

– з положеннями, що пропонують компроміс у частині можливого делегування повноважень.

Питання формування бюджету міста, здійснення містом особливих функцій, обумовлених спеціальним статусом міста, у зазначених законопроектах не мають серйозних розбіжностей. Різними в них підходи щодо організації діяльності органів місцевого самоврядування та виконавчої влади, виконання делегованих державою повноважень, управління комунальною власністю та вирішення земельних питань, взаємовідносин органів місцевого самоврядування різних рівнів.

У проектах першої групи закладена концепція з посиленням місцевого самоврядування у класичному вигляді, з тією особливістю, яка була зумовлена адміністративно-територіальним устроєм у м. Севастополь. Передбачалось вибори міського голови проводити територіальною громадою міста у його адміністративних межах. За міською державною адміністрацією залишались контрольні та наглядові функції. Існування районних державних адміністрацій в місті не передбачалося. Недоліками цієї групи законопроектів є те, що вони не давали відповіді на співвідношення органів місцевого самоврядування різного рівня та їх виконавчих органів.

У проектах другої групи закладена концепція з посиленням державного управління, де передбачалось, що міська і районні державні адміністрації крім власних повноважень, виконуватимуть повноваження, що відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” належать до делегованих державою повноважень органам місцевого самоврядування. У цих документах не визначено додаткових повноважень міського голови з огляду на виконання містом особливих функцій. Місцеве самоврядування у місті трансформувалося у здійснення місцевого самоврядування на рівні області.

Третя група проектів містить концепцію з пошуком компромісів. Цей законопроект у 2005 р. був неодноразово проголосований Верховною Радою України, але на нього кожного разу  накладав вето Президент України.

За результатами аналізу зроблено висновок, що вирішити питання правового оформлення статусу міста зі спеціальним статусом Севастополь в межах чинного законодавства унеможливлюється. Зазначено, що проведення внутрішньодержавного політичного курсу на побудову правової соціальної держави з ринковою економікою та громадянським суспільством вимагає кардинальних реформ в організації публічної влади, адміністративно-територіального устрою держави і вироблення відповідної реґіональної політики. Зауважено, що управління містом зі спеціальним статусом необхідно розглядати з позиції посилення механізмів державного управління за умови здійснення місцевого самоврядування.

Зроблено висновок, що складність питання статусу м. Севастополь та необхідність розроблення нової концепції полягає у тому, що на відміну від інших міст та військових баз, у місті Севастополь не військова база знаходиться поруч з містом, або інтегрована в нього, а навпаки – місто є інтегрованим у військову базу. Зазначено, що вирішення питання лежить у політично-правові площині, стан якої не дозволяє вирішити питання у законодавчому полі та вимагає прийняття низки законів, зокрема: “Про місто-герой Севастополь”, “Про територіальний устрій України”, “Про міську агломерацію”, “Про комунальну власність”,  “Про фінансове вирівнювання територій”, “Про місцеві референдуми, ініціативи, слухання та інші форми волевиявлення населення”, “Про загальні засади територіальної організації виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні”, “Про управлінські послуги”, “Про Асоціації органів місцевого самоврядування”, а також зміни та доповнення до чинної редакції Законів України “Про державні адміністрації”, “Про місцеве самоврядування в Україні” та до Бюджетного кодексу України.

У дослідженні сформульовано та змістовно обґрунтовано нову модель системи управління в містах зі спеціальним статусом та розроблено концептуальні засади щодо організації управління в м. Севастополь за одночасного посилення організаційно-правового механізму державного управління територіями, на яких розташовані військові формування і які знаходяться в межах міста при здійсненні місцевого самоврядування без обмежень на решті території міста.

Концептуально пропонується наступне:

1. Визначення змісту спеціального статусу міста, який обумовлено:

а) геополітичним місцем розташуванням та історичними особливостями його адміністративно-територіального устрою;

б) стратегічним значенням міста, яке обумовлено розташуванням на його території значної кількості Збройних сил України, які забезпечують стратегічні інтереси України, особливо в питаннях протиповітряної оборони, а також тимчасовим перебуванням основної бази Чорноморського флоту Російської Федерації;

в) фактичним статусом території міста як міста-реґіону.

2. Визначення особливостей в організації влади, пов’язаних зі спеціальним статусом:

2.1.) в управлінні територіями, що знаходяться в оренді або в користуванні військових формувань, серед яких:

а) віднесення до земель державної власності на зазначений термін земельних ділянок, що знаходяться в оренді ЧФ РФ та у користуванні Міністерства Оборони України, включивши до них зони безпеки й санітарно-захисні зони;

б) управління цими землями здійснюватимуться Кабінетом Міністрів України відповідно до встановленого ним порядку;

в) встановлення порядку передачі земель та об’єктів, що звільняються військовими, преференційно у комунальну власність територіальних громад міста на безоплатній основі;

г) встановлення порядку інформування органів місцевого самоврядування про плани використання території, вивчення громадської думки з питань, що стосуються екологічної небезпеки;

2.2.) у здійсненні місцевого самоврядування:

а) юрисдикція органів місцевого самоврядування не розповсюджується на території, які знаходяться в управлінні Кабінету Міністрів України;

б) Севастопольська міська рада здійснює повноваження міської та представляє спільні інтереси внутрішньо-поселенських громад інших населених пунктів, що входять до складу міста. Внутрішньо-поселенським територіальним громадам надається право передавати власні повноваження Севастопольській міській раді щодо вирішення питань збалансованого розвитку територій або інших власних повноважень на договірних засадах;

в) вибори міського голови Севастополя проводяться усією територіальною громадою міста;

г) до додаткових повноважень Севастопольського міського голови віднесено участь у розгляді питань, що стосуються розміщення на території військових підрозділів, їх пересування, забезпечення громадського порядку та інших питань, що можуть мати наслідки для жителів міста;

2.3.) у здійсненні виконавчої влади:

а) міська державна адміністрація здійснює контрольні та наглядові функції, повноваження, визначенні Законом України “Про місцеві державні адміністрації”, та окремі функції, визначені для неї Кабінетом Міністрів України, щодо управління територіями, які знаходяться в оренді або в користуванні військових формувань;

б) районі державні адміністрації в м. Севастополь ліквідуються.

2.4.) у фінансово-економічному забезпеченні розвитку міста:

а) визначення компенсації за втрати, обумовлені виконанням містом спеціальних функцій;

б) встановлення розміру відшкодування витрат до міського бюджету оплати за землю у повному обсязі;

в) зазначення участі військових у вирішенні питань соціально-культурного та економічного розвитку міста з огляду на навантаження на житлову-комунальну, соціальну, транспортну  та інші підсистеми міста.

На нашу думку, це дасть змогу уникнути компетенційних спорів, значно підвищить відповідальність за прийняті рішення всіма владними суб’єктами, дозволить надати якісні та вчасні адміністративні послуги населенню.