ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ СФЕРИ ТУРИЗМУ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ

summary

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, сформульовано його мету й завдання, визначено предмет і об'єкт дослідження, наукову новизну й практичну значущість результатів дослідження.

У першому розділі – «Теоретико-методологічні засади державного регулювання сфери туризму на регіональному рівні» – досліджені сутність і зміст механізму державного регулювання сфери послуг туризму, охарактеризовано його роль в управлінні розвитком цієї сфери в умовах ринкової економіки.

Проблеми й особливості регулювання розвитку туризму регіонів знайшли своє відображення у наукових дослідженнях. З позицій системного підходу, спираючись на вітчизняні й іноземні нормативно-правові акти та наукові джерела, досвід України і ряду зарубіжних країн, ученими сформована загальна проблема взаємозв’язків держави і регіонів, з яких виділена проблема наукового обґрунтування державного регулювання розвитку регіонів в Україні.

Охарактеризовано властивості туристичного бізнесу як складової  економічного  комплексу країни: має свою індустрію виробництва і надання послуг туристам; створює туристичні послуги, формує турпродукт і здійснює їх реалізацію; формує ринок туристичних послуг різного рівня комплекс­ності; виступає мультиплікатором зростання національного доходу валового внутрішнього (національного) продукту, зайнятості насе­лення, розвитку місцевої інфраструктури і підвищення рівня життя населення; є сферою, в якій дешево створюються робочі місця і забезпе­чується високий рівень ефективності та швидкої окупності інвестицій; виступає ефективним засобом охорони навколишнього сере­довища та історико-культурної спадщини людства, що є матеріаль­ною основою ресурсного потенціалу туризму, який утворює специфічну сферу діяльності; сумісна практично з усіма сферами, галузями і видами діяльності людини; має переваги в інтеграційних і глобалізаційних процесах, що відбуваються у світовому просторі.

У процесі розвитку туризму з’явилося чимало тлумачень цього поняття, особливе значення при визначенні цього явища мають такі критерії, як: зміна місця; перебування в іншому місці; оплата праці із джерела у місці яке відвідується. Зазначені визначення дають змогу дивитись на туризм як на явище, що має певні часово-просторові параметри.

У сучасному світі, що змінюється під впливом глобалізації та частих економічних змін, на туристичний бізнес, як і на будь-яке підприємство, що виробляє товари та послуги, впливає багато факторів. Джерелами підвищеної складності управління є високий рівень невизначеності ринкової ситуації, сезонна нестабільність попиту на туристичні послуги, жорстка конкуренція в  туристичному бізнесі, недостатність фінансових ресурсів і т. д.

Завданням регіональної політики держави у сфері туризму є забезпечення комплексного і зба­лансованого соціально-економічного розвитку сфери туризму регіонів з урахуванням рівня цін, забезпечення нормальної еколо­гічної обстановки, правопорядку, законності. Для цього пропонуємо розширити набір важелів державного регулювання туристичного бізнесу. Важелі прямого впливу пропонується доповнити елементом Введенням економічного механізму забезпечення охорони навколишнього середовища рекреаційних територій регіону, а непрямого впливу – Інформаційним забезпеченням сфери надання туристичних послуг.

При цьому перший елемент передбачає визначення порядку екологічного страхування об’єктів рекреаційних територій регіону. Порядок екологічного страхування повинен визначатись законодавством України, виходячи з нормативів рекреаційного навантаження на природне середовище, в межах яких воно зберігає здатність до самовідновлення. У практичному плані рекреаційне навантаження виражається максимально можливою кількістю осіб, які можуть одночасно перебувати на даній території, не виключаючи деградації природних екосистем. Рівень рекреаційного навантаження повинен визначатись за результатами добровільного чи обов'язкового еко­логічного аудиту.

Встановлено, що єдиного підходу до визначення поняття „регіон” у державному управлінні сферою туризму в регіоні та державному регулюванні в регіоні не існує.

Виходячи з цього, доцільно розглядати поняття „туристичний регіон”. До категорії туристичного регіону можна зарахувати значну кількість туристичних місць. Туристичним регіоном може вважатися як будь-яке місто, область, регіон світового значення, так і невеликий населений пункт, що має старовинні будівлі і привертає увагу туристів. Оскільки туристичні регіони можуть значно відрізнятися один від одного, необхідно їх класифікувати. В основу класифікації доцільно покласти мотив, який спонукає суб’єкта подорожувати у певне місце.

Залежно від мотиву, як свідчить практика, розрізняють туристичні регіони широкої і вузької спеціалізації. Туристичні регіони широкої спеціалізації утворюються в туристичній галузі, де увагу організаторів і посередників туристичних заходів сконцентровано переважно на організації відпочинку в сезон відпусток. Туристичні регіони широкої спеціалізації важливі також і для ділового туризму. До таких туристичних місць належать освітні, промислово-адміністративні, політичні і транспортні центри. Туристичні регіони вузької спеціалізації поділяються на місця відпочинку і місця, які мають визначні туристичні місцевості, пам’ятки.

На розвиток туризму впливають як позитивні, так і негативні фактори, які пов’язані з політичною, законодавчо-правовою та соціально-економічною ситуацією в країні й у світі. Під час державного регулювання та формування політики перспективного розвитку туризму в регіоні треба виходити з того, що існує ряд об'єктивних і суб'єктивних факторів, які тією чи іншою мірою визначають реальні умови її реалізації. Виходячи із зазначених позицій, у дисертації визначено фактори суб'єктивного та об'єктивного характеру.

Серед факторів суб'єктивного характеру відзначимо:

- фактор локального розвитку рекреаційного регіону і надання відповідних послуг. Він ураховує те, що основні механізми й норми регулювання відносин в еко­номічному житті, в тому числі й у сфері туризму, бу­дуть формуватись на державному рівні. Отже, можливості регіону в питаннях економічного сприяння розвитку ту­ристичної індустрії будуть досить обмеженими. Прогрес у цій сфері залежатиме від економічної ситуації в державі, що, з одного боку, фактично нівелює шанси на державну підтримку глобальних ініціатив і проектів, а з іншого – потребує підприємницької активності організацій;

- географічний фактор і наявний природний потенціал. Він передбачає, що ринкова економіка є відкритою системою і має на меті її інтеграцію з європейськими і світовими структурами. Це дає підстави вважати, що завдяки їм Закарпатський регіон має шанси прискорити своє "входження" у світ саме через ринок рекреаційних послуг як вигідний сектор вкладення капіталу. В умовах тотального дефіциту ресурсів, відсутності кадрів, низького рівня сервісу тощо закономірною є велика зацікавленість в участі іноземних інвесторів у розвитку рекреаційної сфери. Без цього досягти світових стандартів у туристичному обслуговуванні, забезпечити попит на послуги і розширити ринок їх збуту буде важко. Тому прогрес у цій галузі значною мірою буде залежати від того, як і яка політика буде здійснюватись стосовно іноземних інвесторів.

Ці суб'єктивні обставини, пов'язані з дією внутрішніх і зовнішніх чинників, безумовно, впливатимуть на систему державного регулювання і переважно визначатимуть стратегічні орієнтири розвитку туристичної індустрії.

Треба брати до уваги і те, що об'єктивно існують несприятливі фактори, без урахування яких будь-які програми і проекти не дадуть бажаних результатів.

До таких об'єктивних факторів можна зарахувати:

— недостатню підготовленість населення регіону до туристичного підприємництва;

— відсутність стабільних економічних механізмів економічного ре­гулювання господарських відносин;

— недостатнє формування економічних важелів і стимулів розвитку сфери  туризму;

— нерозвиненість соціальної інфраструктури загального призначення (доро­ги, транспортне сполучення, зв'язок, водопровідне за­безпечення, каналізація, торгівля, громадське харчування), надзвичайно низький рівень сервісу;

— відсутність широкого асортименту продуктів харчуван­ня, їх низька якість, невідповідність стандар­там і нормам;

— не розвинуті сучасні системи інформаційного забезпечен­ня рекреаційного бізнесу, відсутня всеохоплююча реклама;

— дефіцит висококваліфікованих менеджерів у сфері туристичного бізнесу;

— невисоку загальну культуру господарювання;

— деформовані традиції і звичаї народу;

—  напружену санітарно-екологічну ситуацію в багатьох туристичних центрах, що знижує попит у зарубіжних партнерів;

— політичний фактор.

У другому розділі – «Стан державного регулювання сфери туризму на регіональному рівні» – розглянуто концептуальні підходи до формування системи державного впливу на господарську діяльність підприємств сфери послуг туризму.

Встановлено, що система державного регулювання включає методи прямого та непрямого впливу. Доведено, що важелі прямого впливу держави на розвиток туристичної індустрії безпосередньо впливають на функціонування економічних суб'єктів, змушуючи їх приймати рішення, зумовлені не самостійним економічним вибором, а юридичними та іншими настановами дер­жави. Методи прямого впливу швидко досягають мети, викликаючи відповідну реакцію господарюючих суб'єктів, але їх результатив­ність пов'язана з поступовістю і послідовністю прийняття рішень та їх детальним економічним обґрунтуванням.

Використання ж методів непрямого впливу не приводить до втру­чання держави у процес прийняття рішень економічними суб'єктами, а лише створює передумови для їх самостійного вибору, який збігався б співпадав з метою державної економічної політики. Тобто непрямий вплив є впливом на економічні інтереси, спонукаючи ринкових аген­тів до дій у визначеному державою напрямі. Непряме регулювання ґрунтується на використанні індикативного пла­нування, інструментів грошово-кредитної, інвес­тиційної, податкової, інноваційної, бюджетної політики, методів мо­рально-етичного і пропагандистського впливу, наданні інформаційних і консультативних послуг.

До основних пріоритетних важелів прямого впливу держави на розвиток сфери послуг туризму належить на сам перед законодавче та нормативно-правове регулювання туристичного бізнесу.

Визнано, що основними пріоритетними напрямами державної політики в галузі туризму є:

- удосконалення правових засад регулювання відносин у галузі туризму;

- забезпечення становлення туризму як високорентабельної га­лузі економіки України, заохочення національних та іноземних інвестицій у розвиток індустрії туризму, створення нових робочих місць;

- розвиток в'їзного та внутрішнього туризму, сільського, еколо­гічного (зеленого) туризму;

- розширення міжнародного співробітництва, утвердження Ук­раїни на світовому туристичному ринку;

- створення сприятливих для розвитку туризму умов шляхом спрощення та гармонізації податкового, валютного, митного, прикордонного та інших видів регулювання;

- забезпечення доступності туризму та екскурсійних відвідувань для дітей, молоді, людей похилого віку, інвалідів і малозабезпе­чених громадян шляхом запровадження пільг стосовно цих категорій осіб.

Визначено, що реалізація державної політики в галузі туризму здійснюється шляхом:

- визначення і реалізації основних напрямів державної політики в галузі туризму, пріоритетних напрямів та програми розвитку туризму;

- визначення порядку класифікації та оцінки туристичних ресурсів України, їх використання й охорони;

- спрямування бюджетних коштів на розробку і реалізацію про­грам розвитку туризму;

- визначення основ безпеки туризму;

- ліцензування в галузі туризму, стандартизації і сертифікації туристичних послуг, визначення кваліфікаційних вимог до посад фахівців туристичного супроводу, видачі дозволів на право здійс­нення туристичного супроводу;

- спрямування бюджетних коштів на розробку і реалізацію програм розвитку туризму;

- встановлення системи статистичного обліку і звітності в галузі туризму та курортно-рекреаційного комплексу;

- організації і здійснення державного контролю за дотриманням законодавства в галузі туризму;

- визначення пріоритетних напрямів і координації наукових досліджень та підготовки кадрів у галузі туризму;

- участі в розробці та реалізації міжнародних програм з розвит­ку туризму.

Встановлено, що перешкодами реалізації повною мірою державної політики розвитку туризму регіонів є відсутність необхідних фінансових ресурсів, тому першочерговим завданням на сучасному етапі є створення привабливого інвестиційного клімату сфери туризму.

Нестача інвестиційних ресурсів знижує темпи розвитку національного виробництва, що негативно позначається на вирішенні соціальних проблем регіону та конкурентоспроможності туристичної сфери і просуванні її на світовий ринок.

В умовах розвитку Української держави особливо актуальною є проблема розробки та застосування інвестиційної стратегії розвитку регіонів України, а також туристичної сфери як важливої складової. Тому оцінка інвестиційної привабливості розвитку регіонів має бути безпосередньо ув’язана з державною підтримкою і державним управлінням регіонами.

У Закарпатській області основні принципи і підходи органів виконавчої влади до ролі туризму та рекреації в соціально-економічному розвитку краю визначені Концепцією сталого розвитку Закарпаття, схваленою рішенням Третьої сесії IV скликання обласної ради від 16 жовтня 2002 р. № 71.

Для залучення інвестора потрібно дерегулювання, оскільки ми існуємо в уже побудованій системі координат. По-перше, необхідне дерегулювання процедурного процесу в туристичній сфері. По-друге, здійснити правове регулювання всіх питань із землею. По-третє, реформувати податкову систему в цій сфері. По-четверте, надати цільові податкові та кредитні пільги інвесторам у цій сфері. По-п’яте, сформувати організаційно-управлінські умови, які стимулюють підвищення інвестиційної активності.

При створенні сприятливого клімату для розвитку інвестицій у туристичну індустрію регіону треба пам'ятати, що рекреаційні ресурси, як і багато інших, мають обмежені запаси. Можна говорити про їх вичерпність, яка тео­ретично визначається порогом навантаження на них, вище від якого ресурси або істотно змінюються в бік меншої привабливості, або деградують природні багатства. Тому в інвестиційному процесі важливу роль відіграє державний контроль за дотриманням безпеки впливу туризму на екологію та здоров’я нації.

Надмірна експлуатація ресурсів часто призводить до їх зни­щення. Від витоптування ущільнюються ґрунти, змінюється гідрологічний режим, деградують рослинні асоціації, забруд­нюється побутовими відходами природне середовище.

Перспективи рекреаційного освоєння регіону висувають на­укову і практичну проблему обґрунтування екологічних регла­ментів територіальних пропозицій і масштабів розвитку відпочинкової індустрії.

Необхідно знати, що в основі рекреаційної політики по­винні лежати науково обґрунтовані норми рекреаційного наван­таження на природне середовище, в межах яких воно зберігає здатність до самовідновлення. У практичному плані рекреаційне навантаження виражається максимально можливою кількістю осіб, які можуть одночасно перебувати на даній території, не вик­ликаючи деградації природних екосистем.

Оцінка рекреаційного потенціалу території свідчить, що його якісні і кількісні параметри в поєднанні з географічними і економічними показниками є важливими об'єктивними передумовами розвитку інвестування туристичної індустрії Закарпатського регіону. А це значні капіталонадходження, тісні зв'язки з іншими державами й основастворення широкої мережі робо­чих місць.

Таким чином, сильними сторонами туристичної індустрії Карпатського регіону є: вигідне географічне розташування; потенційне перехрестя європейських доріг; ворота в рекреаційну зону Закарпаття; природні ресурси в регіоні для розвитку місцевої промисловості; наявність кваліфікованих трудових ресурсів; потужна фізична інфраструктура; збережені національно-культурні традиції; чиста екологія.

Аналізуючи результати минулих невдач та економічних спадів, об’єктивно  обґрунтовано, що слабкими сторонами розвитку туризму в даному регіоні є: зупинка промислових підприємств; низький рівень розвитку сфери послуг; високий рівень зносу виробничої й соціальної інфраструктури.

У третьому розділі – «Удосконалення державного регулювання розвитку сфери туризму на регіональному рівні» – обґрунтовано напрями вдосконалення  форм і методів стимулювання розвитку сфери послуг туризму, висунуто положення щодо створення ефективно діючого організаційного механізму державного регулювання цієї сфери економіки.

На сучасному етапі трансформаційних перетворень саме регіональна політика відіграє роль сполучної ланки між макроекономічним рівнем ринкового господарства та макроекономічними пріоритетами загальнодержавної політики. Серед напрямів трансформації економіки України завдання створення ефективних регіональних структур посідає особливе місце.

Регіональну структуру економіки визначає перш за все районування, залежно від розміщення продуктивних сил. У туристичній індустрії районування доцільним вважаємо здійснювати на основі оцінки придатності території для різних видів рекреаційної діяльності. Так, серед них пропонуємо виділити чотири основні види, які, у свою чергу, поділяються на підвиди, а саме: санаторно-курортний (кліматолікування, бальнеологія, грязелікування); оздоровчий (купально-пляжний і прогулянковий); спортивний (туристичний, мисливський, гірськолижний, альпійський, водний тощо); пізнавальний.

Основними критеріями, які визначатимуть придатність те­риторії для санаторно-курортного лікування, слід вважати наявність ро­довищ лікувальних мінеральних вод, грязей, озокериту, спри­ятливі кліматичні умови, екологічно чисте природне середо­вище.

Виділені рекреаційні райони нададуть можливість ефективного управління територіальною структурою рекреаційної діяльності в Закарпатському регіоні.

Аналізуючи роль держави в організації й розвитку туристичної діяльності регіонів у різних кранах світу, виділено три типи моделей державної участі в регулюванні цієї важливої складової національної економіки.

Перша модель передбачає відсутність центральної державної туристичної адміністрації, всі питання вирішуються на місцях на засадах та принципах ринкової “самоорганізації”. Урядові органи використовують таку модель у тих випадках, коли туризм національній економіці взагалі не дуже потрібний або коли суб’єкти туристичного ринку займають сильні позиції, тобто здатні вирішувати свої проблеми без державної участі. Подібна модель управління індустрією туризму прийнята у США після того, як у 1997 р. була ліквідована державна структура U.S. Travel and Tourism Administration (USTTA), що відповідала за розвиток туризму в країні.

Друга модель передбачає наявність сильного й авторитетного центрального органу – міністерства, що контролює діяльність усіх підприємств туристичної галузі в країні. Для її реалізації потрібні відповідні умови, а саме: значні фінансові вкладення в туристичну індустрію, зокрема у рекламну й маркетингову діяльність, інвестування в туристичну інфраструктуру тощо. Подібна модель організації управління туристичною індустрією діє в Єгипті, Мексиці, Тунісі, Туреччині та інших країнах, для яких туризм є одним з основних джерел валютних надходжень у бюджет.

Третя модель переважає в розвинених європейських державах. У країнах, де використовується така модель, питання розвитку туристичної діяльності в країні вирішуються в “надрах” певного багатогалузевого міністерства на рівні відповідного галузевого підрозділу. При цьому підрозділ даного міністерства, що відповідає за розвиток туризму в країні, здійснює свою діяльність у двох напрямах: вирішує або регламентує загальні питання державного регулювання (розробка нормативно-правової бази, координація діяльності регіональної представницької й виконавчої влади, міжнародне співробітництво на міждержавному рівні, збирання й обробка статистичної інформації тощо) та спрямовує й координує маркетингову діяльність (участь у виставках і міжнародних об’єднаннях у туристичній сфері, управління туристичними представництвами своєї країни за кордоном тощо).

За масштабами розвитку туризму та формою організації туристичної галузі для України найбільш прийнятою є саме третя модель управління. Однак для ефективного функціонування цієї моделі доцільно отримати необхідне державне фінансування (щонайменше, часткове) для участі країни у формуванні й просуванні національного турпродукту, здійснення маркетингових досліджень, рекламно-інформаційної діяльності, організації та проведення міжнародних туристичних виставок, конференцій, семінарів, формування базового пакета інвестиційних проектів у галузі розвитку туристичної інфраструктури тощо.

Є необхідним і доцільним розширення та укрупнення бази створення регіонального фонду підтримки муніципальних утворень за рахунок залучення до його формування всіх регіональних податків і доходів, що залишаються в регіональному бюджеті при збереженні за регіональними трансфертами ролі основного джерела поповнення фонду. Фінансовий фонд в регіоні для підтримки і розвитку підприємств сфери туризму може формуватись за рахунок субвенцій і дотацій з регіонального бюджету й акумуляції надходжень від податків і доходів суб’єктів господарювання регіону.

Виходячи з того, що Закарпатський регіон є регіоном, який постійно дотується, то для підтримки таких пріоритетних галузей, як туризм, необхідна розробка комплексу заходів із забезпечення самостійності і бездефіцитності регіонального бюджету і бюджетів, що входять до складу закарпатських муніципальних утворень, з рахуванням таких факторів: поетапне досягнення цілей та завдань (забезпеченості фінансовим ресурсами); використання трансфертів цільового адресного призначення; контроль регіональних органів державної влади за формуванням і використанням коштів регіонального бюджету і позабюджетних фондів соціального призначення; створення організаційно-правових умов для зміцнення дохідної частини регіонального і місцевого бюджетів за рахунок власних джерел фінансування; раціоналізація використання наявних фінансових ресурсів регіону, діючих на його території підприємств сфери туризму різних форм власності.

Важливим засобом економічного стимулювання господарської діяльності залишається податкова політика, реалізація якої визначається податковим механізмом як сукупністю організаційно-правових норм і методів управління оподаткуванням. Виконання такої її ролі стосовно сфери туризму сприяє подальшому удосконаленню на основі таких положень: застосування прогресивного оподаткування, суть якого полягає в застосуванні більш високих ставок оподаткування до певної частини доходів; часті зміни ставок оподаткування залежно від економічної кон’юктури в регіоні і сфері туризму; наявність різноманітних податкових пільг на послуги туризму; визначення початкових сум, що не оподатковуються податками.

Слід відзначити, що для того, щоб положення економічної теорії не залишалися простою декларацією, необхідні засоби втілення їх на практиці. Такими засобами державного регулювання розвитку сфери туризму, як засвідчили результати проведеного дослідження, варто вважати розробку прогнозів, цільових комплексних програм та індикативне планування. Їх реалізація потребує вирішення ряду проблем як методологічного, так і організаційного порядку. У цілому вони пов'язані з необхідністю виконання принципів і вимог законів ринку, особливостями прояву характерних властивостей послуг, організаційно-економічними труднощами забезпечення населення всіма видами послуг туризму і т. ін.

У цьому аспекті державного регулювання сфери туризму необхідні наявність науково обґрунтовані методичні положення розробки й реалізації цільових комплексних програм. Зокрема, для посилення їх впливу на розвиток сфери туризму пропонуємо у складі цільових комплексних програм виділити блоки: аналітичний, цільовий, ресурсний, блок інформаційного забезпечення, вільний блок, організаційний блок.

Таке методичне рішення сприяє зміцненню практичних позицій використання індикативного планування, в межах якого фактично реалізуються державні (регіональні) програми розвитку сфери туризму в умовах сучасної ринкової економіки. Індикативне планування дає змогу залучати самостійних суб’єктів ринку на паритетних началах спільно з державою до розробки і реалізації програм розвитку. Як основа, що орієнтує, під час розробки програм індикативний план має рекомендаційний характер, а показники його використовуються як індикатори при прийнятті рішення про вибір стратегії розвитку галузі (сфери господарювання), після чого показники  плану для господарюючих суб'єктів стають обов'язковими для виконання. Індикативні плани спираються на пріоритети, зумовлені державною (регіональною) політикою, що визначаються у процесі планування.