МЕХАНІЗМИ ФОРМУВАННЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ РЕГІОНАЛЬНИХ СТРАТЕГІЙ РОЗВИТКУ

summary

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її значимість, показано зв'язок із темою наукових досліджень Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, сформульовано гіпотезу, мету і завдання, визначено об’єкт, предмет і методи дослідження, розкрито наукову новизну отриманих результатів і їх практичне значення, подано інформацію про апробацію і впровадження результатів роботи, відомості про публікації з теми дисертаційного дослідження, зазначено структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі – «Теоретико-методологічні основи формування та реалізації регіональних стратегій розвитку» – подається аналіз зарубіжної та вітчизняної літератури, визначаються концептуальні засади щодо сутності розуміння понять «стратегічне управління», «стратегічне планування», «стратегія», «регіон», «регіональний розвиток», досліджуються проблеми державного регулювання розвитку регіонів та особливості формування регіональних стратегій розвитку в сучасних умовах посилення ролі регіональної влади.

Важливими для розуміння теоретичних основ регіонального розвитку виявилися наукові напрацювання Г.Атаманчука, В.Вакуленка, З.Варналія, В.Дергачова, М.Долішнього, Л.Зайцевої, В.Козбаненка, В.Керецмана, О.Коротич, Л.Масловської, В.Мамонової, П.Надолішнього, Н.Нижник, О.Оболенського, В.Симоненка, Д.Стеченка, О.Топчієва, В.Цвєткова, Т.Уманець та інших науковців щодо визначення засад державного управління та регулювання на регіональному рівні, методів і меж втручання в ту чи іншу сферу життя регіону.

Особливо цінними для нас були концепції стратегічного управління і планування, висвітлені в працях О.Алексєєва, О.Анісімова, І.Ансоффа, Д.Брайсона, К.Ендрюса, М.Кларка, Б.Крозбі, Г.Мінцберга, В.Пархоменка, А.Томпсона, А.Стрикленда, Дж. Стюарта, Ю.Шарова, А.Чандлера. Оцінюючи ступінь наукової розробки теми стратегічного планування, слід зазначити, що багатоаспектність підходів спричинила появу різних концепцій його вивчення: школа дизайну, планування, підприємництва, навчання, влади, культури, конфігурації та позиціювання, які розвивають опорну схему стратегічного планування, акцентуючи увагу на тих чи інших її аспектах, що надає можливість застосовувати їх основні положення з врахуванням специфіки розвитку, тобто потребує динамічного підходу до розробки стратегії.

Проведений аналіз показав, що стратегічні підходи досить широко затвердилися в суспільному управлінні розвинутих країн і застосовуються на всіх рівнях – від загальнодержавного до рівня самоврядних територіальних громад. Не дивлячись на суттєві відмінності у підходах: від високого ступеню інституціоналізації стратегічного планування на урядовому рівні до застосування функціонального підходу, конкурентних переваг; сприйняття стратегічного планування як способу порівняння різних комплексних альтернативних дій з урахуванням соціальних, економічних, екологічних та інших впливів; основоположного процесу ухвалення рішень, який закінчується прийняттям і публікацією планового документа, світовий досвід засвідчує активну позицію урядів країн щодо проведення регіональної політики та здійснення стратегічного планування розвитку територіальних систем різного ієрархічного рівня.

Вивчення зарубіжного досвіду розробки регіональних стратегій розвитку показало, що корисним для запровадження методології стратегічного планування регіонального розвитку в Україні є врахування наступних методичних аспектів їх розробки: використання глибокого SWOT-аналізу; формування комунікативної стратегії на засадах регіонального партнерства; залучення громадськості до процесу стратегічного планування та визначення стратегічних цілей; вибір стратегічних цілей з врахуванням наявних проблем та ресурсів регіону; передбачення та налагодження організаційно-економічного механізму моніторингу реалізації регіональних стратегій.

В процесі дослідження виявлено, що у сучасних наукових концепціях з регіоналістики склалися різні підходи до пояснення суті державного регулювання регіонального розвитку, які можна розділити на чотири групи: як система економічних впливів держави на ситуацію в регіоні; як сукупність різноманітних впливів на умови, пріоритети й обмеження трансформації окремих елементів регіональної системи; функціональний підхід – здійснення через загальні і спеціальні функції органів виконавчої влади; розуміння поняття «регіон» як території держави, на якій впроваджується особлива політика розвитку і діють специфічні механізми регулювання. У межах нашого дослідження вихідними є аспекти четвертого підходу, у відповідності з яким під державним регулюванням регіонального розвитку розумітимемо цілеспрямовану діяльність органів державної влади з дослідження внутрішніх потенційних можливостей регіону, властивих йому тенденцій розвитку з метою стимуляції вибору оптимального шляху розвитку з урахуванням загальнонаціональних інтересів на основі принципу територіальної диференціації пріоритетів розвитку.

Аналізуючи вітчизняний досвід розроблених регіональних стратегій, і тих, що знаходяться в стадії розробки, слід відзначити, що всі вони якомога ширше використовують існуючий світовий досвід щодо методологічних та методичних підходів у формуванні стратегій та розробки організаційно-економічного механізму їх впровадження. Зокрема: проблемний підхід (стратегія Харківської області, Закарпаття); функціональний та галузевий підходи (стратегія розвитку Одеської області); вирішення соціальних проблем, метод виявлення системних причинно-наслідкових зв’язків (Луганщина); одночасно два варіанти – стратегія індустріально-аграрного та сталого розвитку (стратегія розвитку Івано-Франківської області); моделювання економічного розвитку (Тернопільська область).

Враховуючи те, що розробка стратегій не є відокремленою ланкою діяльності регіональної влади, дослідження процесу стратегічного планування регіонального розвитку необхідно зосередити на вдосконаленні механізмів реалізації регіональних стратегій, що мають бути побудованими на основі оптимізації взаємодії місцевої влади, суб’єктів господарювання та населення регіонів.

Таким чином, проведений аналіз зарубіжного та вітчизняного досвіду розробки регіональних стратегій розвитку надає підстави стверджувати, що комплексність і комплементарність застосованих підходів потребує високого рівня координації процесу розробки та виконання заходів на центральному рівні (міністерство регіонального розвитку) і на місцях (регіональна влада). Координація стосується як заходів, що виконуються в рамках регіональної стратегії, так і заходів, пов’язаних з реалізацією окремих секторних стратегій, які призводять до зміни зовнішньої ситуації.

У процесі дослідження також встановлено, що серед основних проблем запровадження методології розробки регіональних стратегій розвитку нагального вирішення потребують питання вдосконалення інституційного, ресурсного та інформаційно-аналітичного забезпечення реалізації стратегій.

У другому розділі – «Особливості інституційно-ресурсного забезпечення регіональних стратегій розвитку – проаналізовано механізми інституційно-правового забезпечення процесу формування та реалізації регіональних стратегій розвитку; обґрунтовано роль ресурсів регіонального розвитку у визначені стратегічних пріоритетів; розглянуто технологічні особливості розробки регіональних стратегій розвитку.

Дослідження показало, що проблема інституційного забезпечення розробки та практичної реалізації регіональних стратегій розвитку пов’язана із незавершеністю процесу формування на регіональному і місцевому рівнях системи публічного управління. На сьогодні відсутнє чітке розмежування повноважень, функцій і відповідальності між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на регіональному рівні. Місцеві органи влади не мають належного законодавчого забезпечення та фінансової бази для вирішення проблем регіонального і місцевого розвитку, що позначається на результатах їх діяльності.

По-перше, вирішення ключової проблеми узгодженості державних і регіональних пріоритетів відбувається на різних проблемних рівнях, кожний з яких визначає певні сегменти невирішених питань. На територіальному рівні – це раціоналізація адміністративно-територіального поділу та індексація потенціалу суб’єктів адміністративного поділу. На змістовному рівні – чітке визначення головних пріоритетів, яких дотримуватиметься держава щодо розвитку окремих регіонів, включаючи питання державної підтримки, єдності державних соціальних стандартів у межах усієї території, змісту та механізмів фінансово-бюджетних відносин тощо. На інституційному рівні – створення відповідних інституцій для реалізації визначеного кола повноважень у сфері регіонального соціально-економічного розвитку та розробка дієвих механізмів співпраці між всіма суб’єктами державної регіональної політики.

По-друге, інституційні особливості. Адже вітчизняна модель регіонального управління – це суперечливе поєднання організаційно-правової автономії та підпорядкованості органів місцевого самоврядування і регіональних органів державної виконавчої влади, тобто передбачено організаційне сполучення владних інститутів, які відрізняються своєю політичною природою та інтересами. Така форма взаємодії об'єктивно передбачає домінування інтересів загальнодержавного рівня і, відповідно, можливість конфронтації між органами управління як на регіональному рівні, так і між органами регіонального й місцевого рівнів. Інституції, які забезпечують формування регіональних стратегій розвитку, зменшують невизначеність та структурують стимули в процесі спільної діяльності і, разом з тим, створюють певні обмеження організаційно-структурного плану. Тому для рівноправності усіх суб’єктів регіонального розвитку в розробці та реалізації ефективного стратегічного планування регіонального розвитку впроваджуються правові обмеження.

По-третє, правові регулятори. Ретроспективний аналіз формування правового поля державного регулювання регіонального розвитку в Україні показав, що цей процес не є однозначним і однорідним, як за своєю спрямованістю, так і за інтенсивністю проведення. Це обумовлено багатьма причинами, основні з яких пов'язані зі зміною у виборі моделі державного регулювання економіки та з недостатнім рівнем методологічного забезпечення процесу регулювання регіонального розвитку. Разом з тим, для вирішення таких питань як: визнання регіональної громади суб'єктом регіонального самоврядування; надання права обласним радам створювати власні виконавчі органи; перетворення обласних державних адміністрацій в органи, що здійснюють контрольно-наглядові функції за дотриманням законодавства органами місцевого самоврядування, необхідні зміни Основного Закону України, що у найближчій перспективі видається проблематичним. Оновлена та доповнена нормативно-правова база державного регулювання розвитку регіонів має визначити: законодавче закріплення поняття регіонів та їх класифікацію; основні положення розробки і реалізації стратегії регіонального розвитку; механізм державного регулювання розвитку регіонів.

По-четверте, реальне виконання стратегічного плану розвитку потребує від регіональних органів влади вміння оцінити і ефективно використати необхідні для його реалізації ресурси, що вимагає глибокого аналізу відповідності наявного ресурсного потенціалу визначеним стратегічним цілям. Вирішення такого завдання видається можливим за умови розробки відповідної класифікації на основі аналізу ендогенних та екзогенних факторів регіонального розвитку. Разом з тим, слід зазначити, що такий підхід надає змогу окреслити ресурсну базу регіону, але не враховує внутрішньої структури визначених груп ресурсів, яка неоднорідна за джерелами виникнення та формами і способами їх залучення.

На основі вищезазначеного, слід підкреслити, який саме зміст вкладаємо у розуміння понять «ресурси стратегічного планування» та «ресурсозабезпеченість реалізації стратегії». Ресурси стратегічного планування доцільно розглядати за трьома групами: фінансові ресурси, ресурси розвитку території (ресурсний потенціал регіону) і ресурси стратегічної діяльності (інформаційно-технологічний та управлінсько-адміністративний потенціал). За таких умов ресурси процесу стратегічного планування – це основні засоби досягнення поставлених цілей, що характеризуються конкурентними перевагами. Під ресурсозабезпеченістю реалізації стратегії у нашому дослідженні розуміється оптимальний рівень насичення реалізації стратегії необхідними ресурсами. Загалом, ресурси регіонального розвитку можна ієрархічно прокласифікувати та описати у вигляді матриці, однак це вимагає ретельного аналізу внутрішньої структури кожного виду ресурсів, розробки повного класифікатора та методики оцінки ресурсного потенціалу території.

Аналіз ресурсного потенціалу регіону має складатися із наступних частин: ретроспективного аналізу; комплексної оцінки наявного ресурсного потенціалу; визначення запасів ресурсів; визначення альтернативних ресурсів (ресурсів-замінників); визначення необхідності залучення зовнішніх ресурсів; порівняння взаємозамінних ресурсів з капіталоємності, енергоємності, величини запасу, інвестиційної привабливості, можливостями використання. Також потрібно провести перспективний аналіз наявності ресурсів. В результаті такого аналізу створюється база стратегічних ресурсів, необхідних для виконання стратегічного плану.

Проведене дослідження надало можливість: обґрунтувати фактори ефективності розробки та запровадження процесу стратегічного планування; виявити роль ресурсного забезпечення в процесі розробки регіональних стратегій розвитку; визначити місце організаційно-правового планування діяльності органів управління в процесі стратегічного планування.

На підставі цього зроблено висновок, що вирішення проблемних питань інституційно-ресурсного забезпечення державного регулювання регіонального розвитку базується на методології стратегічного планування, складовими елементами якої є: оцінка ресурсного потенціалу регіону, що дозволяє визначити співвідношення цілей регіонального розвитку з можливостями і наявними ресурсами; координаційний механізм узгодження дій залучених сторін, що забезпечує ефективність комунікацій; організаційний механізм об’єднання ключових елементів діагностики для підготовки рішень, зокрема, забезпечення потреб інших органів чи інстанцій, відповідальних за визначення стратегічних пріоритетів розвитку і їх оцінку.

У третьому розділі – «Напрями вдосконалення механізмів формування та реалізації регіональних стратегій розвитку» – досліджено місце стратегічного планування в системі організаційного механізму державного регулювання регіонального розвитку; обґрунтовано процесний підхід до стратегічного планування; визначено основні інструменти дієвості координаційного механізму формування та реалізації регіональних стратегій розвитку; запропоновано методичний підхід до удосконалення інформаційного механізму реалізації регіональних стратегій розвитку.

Вплив трансформаційних процесів на регіональну владу, з одного боку, вимагає переходу від суто технологічних аспектів місцевого адміністрування до використання суспільно узгоджених важелів у напрямку створення відповідних умов, сприятливого середовища, адекватних новим умовам управлінських структур тощо. З іншого боку – висока динаміка оточуючого середовища, неможливість достатньо надійно спрогнозувати та передбачити майбутнє, обмеженість ресурсів, потребує посилення уваги місцевих влад до розробки та реалізації стратегічних планів розвитку суб’єкту управління (регіональної системи).

Відповідно до зазначених тенденцій, процес стратегічного планування в системі організаційного механізму державного регулювання регіонального розвитку слід розглядати у поєднанні двох аспектів: організаційного і технологічного. Організаційний аспект проявляється у функціях запропонованої наглядової організаційної структури з питань стратегічного планування, технологічний – у поєднанні етапів стратегічного планування на основі процесного підходу з визначенням входів і виходів кожного етапу.

Стратегічне планування на практиці – це постійна послідовна робота, що вимагає створення окремої наглядової організаційної структури в органі влади, відповідальному за впровадження політики регіонального розвитку (на центральному, регіональному і місцевому рівнях), основними функціями якої можуть бути: координація та узгодження дій залучених сторін; налагодження діалогу і ефективних комунікацій; об’єднання ключових елементів діагностики для підготовки рішень; забезпечення прозорості надання надійної інформації; технічне сприяння реалізації стратегічного плану. Тобто ефективність функціонування організаційного механізму державного регулювання регіонального розвитку має проявлятися в оперативності і адекватності дій наглядової організаційної структури, що в свою чергу, безпосередньо залежить від технологічного забезпечення процесу стратегічного планування.

Технологічний аспект стратегічного планування в системі організаційного механізму державного регулювання регіонального розвитку полягає у формуванні такого підходу до розробки та запровадження регіональних стратегій розвитку, що забезпечуватиме органи місцевої влади інструментами гнучкого реагування та оперативної адаптації системи управління до змін оточуючого середовища через функцію планування.

Ефективність дій органів влади може бути оцінена через відповідність наявного ресурсного забезпечення і можливостей визначеним цілям, що в свою чергу впливає на якість кінцевого результату. Зв'язок між цілями, ресурсами і кінцевим результатом може бути визначений через процесний підхід до стратегічного планування.

Обґрунтовуючи запропонований нами підхід зазначимо, що стратегічне планування є найбільш дієвим інструментом організаційного механізму державного регулювання регіонального розвитку. В ідеалі – стратегічне планування – це раціональність і повна узгодженість дій, що, на нашу думку, забезпечується функціями наглядової організаційної структури з питань стратегічного планування. Саме така оргструктура, завдяки її функціям, здатна забезпечити, як інформаційно-аналітичну (третій, четвертий і п’ятий етапи процесу стратегічного планування регіонального розвитку – об’єднання ключових елементів діагностики для підготовки рішень, забезпечення потреб інших органів чи інстанцій, відповідальних за визначення стратегічних пріоритетів розвитку і їх оцінку тощо), так і організаційно-інфраструктурну (другий, шостий і сьомий етапи – чіткий розподіл обов’язків, ефективність комунікацій, узгодження дій залучених сторін) складові стратегічного планування.

У розділі дисертантом підкреслюється, що процес стратегічного планування – це, перш за все, складна система суб’єкт-суб’єктних відносин, в якій переплітаються і поєднуються інтереси особистості та груп, стимули і обмеження, технологія і інновації, дисципліна і творчість, нормативні вимоги і неформальні ініціативи. Узгодженість дій, взаємопорозуміння, готовність до діалогу, дотримання результатів домовленостей між розробниками та представниками органів регіонального управління у робочих групах, комісіях та комітетах з регіональної політики досягається тоді, коли діють ефективні механізми координації, які забезпечують вирішення питань регіонального значення.

Координаційний механізм формування регіональних стратегій розвитку – це така організація діяльності розробників стратегічного плану, в якій існує чіткий розподіл компетенції та відповідальності за вирішення поставлених питань на основі організованої взаємодії. Практична реалізація регіональних стратегій розвитку в сьогоднішніх умовах залежить від ефективного використання нових інструментів координаційного механізму, зокрема: регіональні угоди, що формують інститут контрактних відносин, міжвідомче співробітництво та міжсекторне партнерство.

Індикатором ефективності координаційного механізму в процесі формування регіональних стратегій розвитку є досягнення цілей координації: підвищення узгодженості дій та взаємовідповідальності; забезпечення зрозумілості процедур розробки плану дій для всіх учасників робочої групи; раціоналізація тимчасової організаційної структури та забезпечення взаємодії. Ефективність координаційного механізму залежить від постійного моніторингу, проведення аналітичних та прогнозних оцінок, а також сучасної інформаційної підтримки, що потребує створення системи необхідних банків даних та розробки сучасних інформаційних технологій.

В результаті дослідження питання ефективності реалізації регіональних стратегій розвитку в аспекті інформаційного забезпечення всіх етапів процесу зроблено висновок, що інформаційний механізм – це потужна інформаційна інфраструктура, що забезпечує сукупність і логічний взаємозв’язок баз даних і банку знань, через які розробники регіональної стратегії розвитку отримують повну, об’єктивну, актуальну і достовірну інформацію та на основі аналітичної обробки даних (з орієнтацією на конкретне використання у визначених процесах) одержують аналіз регіональної ситуації.

Автором запропоновано методику аналізу регіональної ситуації на основі розробки інформаційної моделі регіону, стратегічним моментом якої є усвідомлення того, що регіони відрізняються один від одного особливою просторовою та функціональною структурою. Індекс регіонального розвитку – це комплексний показник, що відображає ранг розвитку внутрішньорегіональних територій (у порівнянні з сусідніми) та надає змогу виявляти стратегічні пріоритети розвитку регіону. Складовими індексу регіонального розвитку є інтегральні показники: ефективності розвитку території, людського розвитку, розвитку трудового потенціалу, екологічного потенціалу території тощо

Методика комплексного аналізу регіону складається з послідовних етапів: визначення показників (конкретних і відносних) та формування бази даних; обґрунтування критеріїв оцінки показників; оцінки показників та проведення типологічного аналізу для виділення територій за характерними рисами (з метою візуалізації проведеного аналізу результати доцільно представляти у картографічному вигляді); обґрунтування та аналізу інтегральних показників, що відображають специфіку території; визначення територіальних пріоритетів та виділення територій, які істотно різняться між собою за своїм соціально-економічним змістом (людності поселень, розвитком і структурою господарства, рівнем безробіття тощо). Це дуже важливо для процесу формування регіональних стратегій розвитку - неможливо розробляти однакові заходи до різних за характеристиками територій.

Таким чином, найважливішим завданням, яке сьогодення ставить перед регіональними органами влади, є запровадження ефективних механізмів розробки та реалізації регіональних стратегій розвитку, що мають базуватися:

- по перше, на ефективних інструментах координаційного механізму, що дозволить: підвищити узгодженість дій та взаємовідповідальність всіх учасників розробки стратегічного плану; забезпечити зрозумілість процедур розробки плану дій для всіх учасників робочої групи; раціоналізувати тимчасову організаційну структуру та забезпечити взаємодію;

- по друге, на надійному інформаційному фундаменті з метою чіткого визначення стратегічних пріоритетів, адекватних чинній регіональній ситуації та зовнішнім факторам впливу.