МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ РИНКІВ (на прикладі ринків металургійної продукції)

summary

У вступі розкрито сутність і стан проблеми, що розв’язується, обґрунтовано актуальність вибраної теми, визначено мету й завдання дослідження, його наукову новизну, встановлено практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо їх апробації та опублікування.

У першому розділі – “Теоретичні засади механізмів державного регулювання ринків металургійної продукції” – викладено теоретико-методологічні засади державного регулювання ринків металургійної продукції, проаналізовано зміст та еволюцію основних наукових досліджень щодо економічної діяльності держави.

Останнім часом значно розширилася теоретико-методологічна база наукових досліджень проблем державного управління та регулювання економічних сфер. В умовах трансформації суспільних відносин складно визначити доцільність, міру та оптимальність регуляторного впливу дер­жави на ринок металургійної продукції. Г.В.Атаманчук поділяє державне управління на управління суспільством в цілому, економічне управління, соціальне управління, політичне управління тощо. На думку В.М.Рижих, го­ловна мета державного управління й регулювання – забезпечення пере­хо­ду від хаотичних суспільно-економічних процесів до регульованих. В.Є.Во­ротін вважає, що можливості регулювання полягають не тільки у вста­новленні меж певної діяльності, а й у цілеспрямованості функцій дер­жави, що діє у різних напрямах та різними методами, покладаючи в його основу необхідність досягнення соціально важливих цілей. М.В.Гаман формулює основні принципи структурних перетворень. В.Г.Бодров дослі­джує та визначає особливості зовнішнього середовища українського сус­піль­ства, де відбуваються характерні соціально-економічні процеси – транс­формаційну економіку. О.Г.Осауленко визнає надзвичайну склад­ність розбудови системи ефективного державного управління соціально-еко­но­мічним розвитком та наголошує на необхідності застосування різних систем моделювання при визначенні регуляторних заходів. На думку М.Х.Корецького, економічна політика держави, її регуляторний вплив реалізуються через опосередковану діяльність державних установ на ринку. O.М.Азарян визначає регулювання ринку на основі потреб об’єкта. Л.І.Яковенко розглядає державне регулювання не як жорстку альтернативу ринковим методам, а як засіб закріплення позитивних і нівелювання негативних наслідків ринку. На противагу цим визначенням І.Р.Михасюк, А.Ф.Мельник, М.І.Крупка, З.М.Залога розглядають регулювання ринку як жорстке спрямування ринкових процесів у заданому державою напрямі.

Складність металургійного ринку як системи зумовлює необхідність застосування різноманітних методів регуляторного впливу для досягнення бажаних результатів.

Механізми державного регулювання ринку металургійної продукції можна визначити як сукупність елементів, що забезпечують орієнтацію діяльності металургійних підприємств у визначених державною політикою напрямах, яка охоплює послідовні, пов’язані між собою дії та явища. Регулювання ринку є спрямованими діями, внаслідок здійснення яких змінюються умови, ситуація, структура ринку.

Суб’єктами регулювання виступають зацікавлені суб’єкти ринку, їх угруповання, які здійснюють регуляторний вплив завдяки застосуванню власної ринкової влади або разом з природними механізмами ринку.

Стосовно металургійної промисловості, її галузей та сфер (ринків) промислова політика передбачає: розробку програмних документів (програм, концепцій, планів заходів тощо), а також інших нормативів; оцінювання ефективності та прогнозу наслідків прийнятих програм; послідовне прийняття нових документів, які реалізують окремі пункти програми; налагодження механізму супроводжувального контролю. Проте промислова політика не має явно регуляторного характеру, більшою мірою вона передбачає послідовність дій, серед яких є такі, що опосередковано впливають на ринок металургійної продукції.

Ураховуючи досвід та існуючу ситуацію, сутність промислової політики можна сформулювати як комплексну систему управлінських дій та рішень, що дає можливість досягнути визначених суспільно-корисних результатів у промисловій сфері. Ринок металургійної продукції є саме тією сферою, яка потребує впорядкування та допомоги у встановленні балансу відносин та показників.

Система галузевого управління, характерна для командно-адміні­стративної системи, була практично інтегрована в структуру промис­ловості; існували чітко регламентована звітність, ієрархія, відпові­даль­ність. Ринок металургійної продукції функціонував у ручному режимі: про­позиція визна­чалась планом, ціна формувалась директивно, попит за­лежав від кон­кретних завдань інших металоспоживаючих галузей. В умо­вах демо­кра­тичної дер­жави та переважання приватного капіталу в еко­но­міці адміністративне формування попиту та пропозиції з огляду на певні цілі держави стає неможливим, оскільки ідеологія сучасного бізнесу орієнто­вана передусім на одержання прибутку, а не на виконання сус­пільно важливих завдань.

Апарат управління ринком металургійної продукції існує у вигляді структурних підрозділів окремих органів державної влади та управління, які виконують функції, що опосередковано впливають на ринок або тільки досліджують його. В цій діяльності практично відсутні координація, постановка конкретних завдань, єдина система обміну інформацією для сприйняття відповідних управлінських рішень. Причиною низької ефектив­ності й дезорганізації апарату управління ринками є вади самої системи державного управління, які зумовлені передусім трансформа­ційним станом українського суспільства. Апарат управління ринком металургійної продукції має необхідний потенціал для реорганізації та розвитку: як шляхом вдосконалення загальних механізмів управління (в межах всієї системи), так і через набуття конкретних функцій, постановку завдань та підпорядкування єдиному керуючому центру.

Головними проблемами, що підлягають вирішенню, є подолання частковості та недостатності регуляторного впливу на ринок металургійної продукції, встановлення реальних цілей, формування механізмів регулю­вання, які відповідають наявним ресурсам.

Тому розробка ефективного механізму регулювання ринку металургійної продукції з урахуванням заходів законодавчо-правового, економічного, організаційного та соціального характеру має сприяти розвитку металургії України та стати прикладом реформування галузевого управління в окремій системі. Перспективою подальшого дослідження є інтеграція регуляторних заходів відносно ринку металургійної продукції в рамки промислової політики держави, в єдиний функціональний апарат, розробка та координація дій державних органів, що впливають на металургійний ринок.

У другому розділі – “Аналіз механізмів державного регулювання ринку металургійної продукції” – визначено, що в рамках сучасного нормативно-правового поля, організаційної структури відносин сформу­­вались основні напрями державного регулювання ринків металургійної продукції, які певною мірою впливали на обсяг українського сегмента на ринку металопродукції.

Серед них слід виділити податкове регулювання, зокрема формування податкового кредиту та повернення ПДВ експортерам, а також валютне регулювання, яке здійснюється шляхом встановлення курсу, а точніше, дотримання конкретного принципу курсоутворення, що сприяв реалізації інтересів експортерів сталі. Дійсно, ситуація з постійним зростанням курсу вільно конвертованих валют збільшувала фактичну суму надходжень у національній валюті навіть за умов обов’язкового продажу валютних коштів або їх половини. Інший напрям політики – підтримка стабільного курсу – була теж вигідною для металургів та вчасною з погляду формування цілісної і продуманої фінансової стратегії, планування й організації маркетингу. Процес ревальвації гривні став несприятливим для експортерів сталі, адже в її собівартості велика питома вага витрат, які не спираються на іноземні валюти – на сировину, енергію, заробітну плату, транспортні послуги та інші загальновиробничі витрати.

За допомогою нетарифного регулювання встановлюються певні процедури експорту (реєстрація контрактів), індикативні ціни на деякі види металопродукції. Застосування нетарифних методів є найбільш типовим видом регулюванням, за яким використовуються адміністративні механізми.

З використанням приватизаційно-інвестиційних важелів забезпе­чується належне виконання інвестиційних зобов’язань інвестором, який володіє найбільшим пакетом акцій підприємства, та впровадження правового механізму санкцій у разі порушення ним цих зобов’язань. Оскільки 97% українських металургійних виробничих активів перебувають у приватній власності, слід лише узагальнити недоліки та правильно скористатися досвідом стосовно приватизації компаній. Більшість металургійних заводів була приватизована за цінами, нижчими від ринкових. Обмежений доступ інвесторів до процесів приватизації вітчизняних активів, погоджені дії зацікавлених сторін (у тому числі відповідальних державних службовців), міф про пріоритетність внутрішніх інвесторів, слабкість фондових систем призвели до втрати основних важелів контролю активів (контроль держави як власника) без належної компенсації, наступного витрачання ресурсів на відтворення нових активів, які виконуватимуть певні функції в майбутньому. Незважаючи на те, що процеси приватизації в металургійній галузі фактично завершені, державний апарат ще здійснює нагляд за виконанням соціально-економічних обов’язків, і його певні дії можуть опосередковано викликати нові реакції ринку.

Важливим регуляторним важелем держави є поєднання економічних та адміністративних заходів: тарифів державних монополій і загального контролю за їх діяльністю: антимонопольної і тарифної політики.

Економічні регуляторні важелі, що впливають на розширення ринкового середовища, реалізуються в зовнішній політиці (оскільки більша частина металургійної продукції експортується). Вона хоча і спрямована на захист інтересів металургійних підприємств-експортерів, але виявляється недостатньою для досягнення успіху. Починаючи з 1999 р. для продукції українського гірничо-металургійного комплексу закри­ваються або обмежуються окремі, найбільш привабливі на той час ринки. У 2006 р. США та ЄС Україні був наданий статус країни з ринковою економікою, що дає менше підстав для антидемпінгу з огляду на механізм визначення “конструйованої нормальної вартості”, враховуючи умови виробництва товару в країні походження.

На внутрішній ринок справляють вплив усі згадані важелі, крім суто зовнішньоекономічних. Велике значення мають антимонопольна діяль­ність держави, оскільки майже кожне підприємство є монополістом або в межах регіону, або у країні загалом за певними видами продукції, що зумовлює право уповноважених органів на регулювання цін, а також неформальні відносини – коли ціноутворення, переміщення товарів, доступ до сировини, специфіка комерційних відносин з окремими суб’єк­тами відбуваються за певних домовленостей, у яких бере участь не держава, а політичне угруповання, що домінує в системі господарських органів. Метою застосування цих неформальних важелів є посилення госпо­дарських органів та створення економічного базису. Згадані важелі були ситуативними та відіграли певну роль у появі суб’єктів, що зараз контролюють металургійний ринок внаслідок володіння відповідними виробничими активами. Негативним вплив неформальних відносин є ще й тому, що навіть якщо їх метою було суспільне надбання, відповідальність тих, хто приймав певні управлінські рішення, з часом втрачається, а наслідки самих рішень відчутні й досі.

Вищезгадані факти виявляють найголовнішу проблему державного управління, наслідків якої вже не можна подолати, – відсутність належного контролю держави як власника за системою управління об’єктами власності під час їх роздержавлення.

Механізм управління промисловістю та галузевим ринком з 1991 р. почав поступово змінюватись з авторитарного та жорстко централізо­ва­ного на пасивний й демократичний. Порівняно з колишньою соціалістич­ною системою виробництва визнається вища мотиваційна активність капіталістичної, оскільки нагромадження капіталу стає головною життєвою метою найбільш активних та енергійних членів суспільства.

У цьому контексті органи державного управління мають набувати статусу зацікавленої сторони в процесі обміну послугами та інформацією. В такому розумінні функціональне призначання органів державного управління стає логічним і поняття регулювання набуває більш координаційного змісту, особливо з погляду суб’єкта товарного ринку.

У рамках сучасної організаційної та інституційної структури відносин сформувались основні складові механізмів державного регулю­вання ринків металургійної продукції (організаційна, економічна, правова та ін.), які певною мірою впливали на розмір українського сегмента на ринку металопродукції.

Програмними документами, що узагальнювали вплив держави на металургійну галузь та ринок, стали дві концепції промислової політики та відповідні програми, на прикладі яких можна дослідити еволюцію програмно-цільового підходу до управління розвитком промисловості. Основним позитивним моментом є інноваційна спрямованість цих концепцій, спроба змінити структуру управління, негативним – відсутність механізмів реалізації завдань, нагромадження численних цілей, неадекватність та невизначеність управлінських ресурсів.

Можна зробити припущення, що розробка та затвердження цих доку­мен­тів здійснювались формально, без необхідної внутрішньої узгодженості.

У разі визнання недосконалості нормативних документів, які мають програмний характер, необхідно внести такі зміни, що дають можливість реалізувати поставлену в них мету та оптимізувати механізми, що забезпечують послідовність та належну ефективність дій державної влади.

У третьому розділі – “Удосконалення механізмів державного регулювання ринків металургійної продукції” – визначено, що: по-перше, металургійний ринок – це система, де обертається близько половини валового внутрішнього продукту, тому він не може бути повністю неконтрольованим; по-друге, існуюча практика управління ринком, де не існує чіткої правової бази та цілісного апарату управління (регулювання цін, обмеження доступу на нього інших суб’єктів), стабілізує ситуацію на довгостроковий період, однак не забезпечує подолання кризових явищ.

Виходячи з цього в роботі запропонований механізм розбудови ефективного апарату управління галузевими ринками, що має здійснюватись за такими етапами:

1. Аналіз функцій, ефективності діючих елементів системи управлін­ня, усвідомлення їх недосконалості, узагальнення позитивного досвіду.

2. Визначення оптимальної структури апарату управління, розробка схеми підпорядкування його єдиному центру та механізмів взаємодії його структурних елементів.

3. Підготовка та прийняття нормативних актів, які обґрунтовують діяльність управлінської структури, внесення змін до чинного законо­давства.

4. Розробка комплексного політичного та програмного документа, який визначатиме перелік, порядок та послідовність процесів удоско­налення системи регулювання ринку, регламентуватиме права й обов’язки кожного учасника процесу розбудови такої системи.

5. Створення нових управлінських процедур, їх документування, типізація ситуацій та відповідних управлінських рішень.

6. Програмування вдосконалення політики та планова реалізація змін.

Механізми та порядок управління мають бути визначені та прописані в окремому програмному документі, інтегрованому в комплексну Програму соціально-економічного розвитку держави, інші цільові програ­­ми, концепції політики, які визначають розвиток об’єктів держав­ного управління.

Апарат управління ринками металургійної продукції має орієнту­ватись насамперед на кадровий та професійний потенціал Міністерства економіки та Міністерства промислової політики України, їх інформаційні та аналітичні можливості.

Спеціалізовані організації “Держзовнішінформ”, “Металургпром”, науково-дослідні інститути здійснюють найбільш кваліфікований та професійний аналіз ринків, роблять висновки та доводять інформацію до її споживачів. Апарат управління ринком металургійної продукції має бути спрямований на співробітництво з такими організаціями, і насамперед з Торгово-промисловою палатою України, яка має найбільший потенціал щодо посилення впливу на галузеві товарні ринки, розвинену регіональну структуру та прямі взаємовідносини із суб’єктами ринку.

Основні координаційні та технічні функції щодо регулювання ринків можуть здійснювати Комісія з управління стратегічними ринками на чолі із заступником секретаря Ради з національної безпеки та оборони, створені при ній відповідні робочі групи з моніторингу ринків.

Оптимізація діяльності органів влади на ринку металургійної продукції є комплексним, багатогранним процесом, що включатиме:

–     формування інформаційного забезпечення, механізмів контролю за ефективністю виконання рішень;

–     коригування та вжиття запобіжних заходів у разі виявлення недосконалостей;

–     підвищення рівня мотивації співробітників;

–     досягнення оптимальності взаємозв’язків на зовнішньому та внутріш­ньому рівнях;

–     забезпечення професійності та об’єктивності контролю й оцінка ефективності діяльності.

У дисертації запропоновано впровадження системного управління якістю в органах державної влади, які діють на ринку металургійної продукції, що базується на підходах, визначених міжнародними стандарта­ми тотального управління якістю, та передбачає такі етапи:

–     прийняття необхідних рішень вищим керівництвом органів держав­ного управління про розробку та впровадження системи управління якістю в межах організацій або їх групи за функціональним або загальним принципом;

–     створення груп уповноважених з якості;

–     роз’яснення концепції та основних положень системи керівникам та виконавцям;

–     аналіз документообігу, процесів, що відбуваються в організації, виявлення недоліків;

–     удосконалення процесів документування виконавчих процедур, оптимізація документообігу, приведення у відповідність з новоствореною системою всіх діючих нормативів;

–     встановлення інформаційних чисельних критеріїв управління якістю, що характеризують питому вагу невідповідностей системи;

–     розробка та впровадження системи моніторингу споживачів та задіяного в системі управління персоналу;

–     приведення процедур внутрішніх та зовнішніх аудитів у відповід­ність з вимогами системи.

Удосконалювати систему управління ринком металургійної продук­ції необхідно шляхом розробки та реалізації цілісної політики, яка об’єднає в собі комплекс цілей, завдань та заходів.

Основні напрями політики управління ринком металургійної продукції визначатимуться економічним, виробничим, інвестиційним та структурним аспектами.

Економічний аспект полягає у концентрації зусиль на вирішенні завдань щодо зменшення податкового навантаження при розширенні бази оподаткування, сприяння нагромадженню коштів для внутрішніх інвести­цій у виробництво та зменшенню податкової заборгованості, вироб­ничий аспект – у здійсненні заходів щодо відтворення техніки та переходу на нові технології, інвестиційний – у сприянні реалізації інвестиційних проектів, які фінансуються металургійними операторами за рахунок внутрішніх ресурсів та створенні передумов для державних інвестицій у відтворення виробничих активів, структурний аспект – у тому, що елементами регуля­торного впливу, який матиме природний характер, може стати діяльність державних компаній, холдингів, що керуватимуть виробничими та товарними активами держави.

При цьому очікувані результати від реалізації політики необхідно узагальнити в напрямі розвитку кількісних та якісних показників ринку, збільшення частки української металопродукції, зменшення негативного впливу явищ, які генеруються ринком, на українську промисловість та економіку.

Зовнішньополітичний аспект є окремим напрямом політики, який визначає держава, що має легітимну зумовленість. Для реалізації політики управління (регулювання) ринком металургійної продукції на міжнарод­ному рівні може бути використаний діючий апарат зовнішньополітичних відомств за умови правильної постановки завдань, забезпечення ціле­спрямованої звітності та їх координації із структурою цілісної системи регулювання.

Для ринку металургійної продукції механізм контролю найбільшою мірою забезпечує зворотний зв’язок з об’єктом управління. Від ефектив­ності такого механізму залежатиме функціонування ринку в цілому та спрямованість впливів на суспільне життя. Все це зумовлює ключове місце контролю в системі державного регулювання ринку.

Система управління ринком металургійної продукції може сприяти розробці пілотного проекту при застосуванні такого комплексу, де:

–     підприємства-оператори надаватимуть інформацію про обсяги продажів, цін та сортамент проданої продукції;

–     накопичуватиметься інформація щодо проблемних питань;

–     державні органи, у свою чергу, інформуватимуть суб’єктів про процеси, які можуть так чи інакше вплинути на розвиток ринку;

–     апаратно-програмний комплекс за участю експертів розроблятиме прогностичну модель ринку на найближчий період з урахуванням всіх значущих факторів та готуватиме звіти з типізованими висновками для вищого керівництва країни.

У результаті дослідження формується єдина структурно-логічна схема комплексу програмних дій щодо організації управління, обміну інформацією та контролю за ринком металургійної продукції (див. рисунок).