Удосконалення механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні: організаційний аспект

summary

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, показано її зв’язок з програмами й темами наукових досліджень, сформульовано мету, завдання, об’єкт, предмет, гіпотезу й методи дослідження, розкрито наукову новизну й практичне значення одержаних результатів, подано інформацію про апробацію та впровадження в практику результатів, кількість публікацій, зазначено структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі - «Теоретико-методологічні засади державного управління соціальною сферою на регіональному рівні» - на основі системного аналізу досліджень зарубіжних та вітчизняних вчених узагальнено концептуальні підходи до державного управління соціальною сферою на регіональному рівні; обґрунтовано системно-синергетичну модель державного управління соціальною сферою; розкрито сутність понять «соціальна політика», «соціальна сфера» в аспекті предмету дослідження та «державне управління соціальною сферою на регіональному рівні»; проаналізовано цінності, принципи і методи державного управління соціальною сферою та  визначено принципи дієвості механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні.

Аналіз наукової літератури, яка з різних сторін стосується питань державного управління соціальною сферою на регіональному рівні показав, що: по-перше, не зважаючи на велику кількість досліджень у предметній сфері, не вирішеними залишилися питання щодо процедур, методів, засобів і принципів організації державного управління соціальною сферою саме на регіональному рівні; по-друге,  не існує єдиного підходу до визначення та оцінювання ефективності державного управління вказаною сферою; по-третє, теорія управління соціальною сферою має будуватися на системних засадах. З огляду на це, методологічною основою дослідження обрано запропоновану Г.В. Атаманчуком універсальну модель управління як системної суб'єкт-об'єктної взаємодії, в основі якої знаходяться об'єкти управління та обґрунтовано розширення цієї моделі синергетичним підходом, виходячи з того, що будь-яка соціальна система є такою, що самоорганізується.

Виходячи із синергетичного підходу, органи державного управління в процесі докладання управлінських зусиль повинні  здійснювати, насамперед, регулюючий вплив на механізм самоорганізації відповідного зрізу соціального простору. Адже, у процесі управління соціальною сферою на макрорівні взаємозалежна управлінська діяльність створює «синергію» – ефект взаємоузгодження поводження елементів системи в процесі її самоорганізації. У результаті, завдяки обміну інформацією, злагодженому втручанню і загальному контролю за взаємодією відповідних органів управління, об'єктивно підвищується ефективність управління даною сферою.

Сегментом соціального простору виступає соціальна сфера, де відбуваються всі процеси соціальної діяльності індивіда та соціуму. У широкому розумінні  поняття  «соціальна сфера» – це  область прояву засад соціальності через взаємодію індивідів та спільнот, а також через функціонування соціальних інститутів. Соціальна сфера містить два основних компоненти – соціальні відносини та соціальну діяльність. Центральним елементом у структурі соціальної сфери є потреби індивіда та групи. У вузькому змісті «соціальна сфера» – це особлива область взаємодії людей, де здійснюється їхнє відтворення та життєзабезпечення і задовольняються потреби.

Відповідно до Конституції України, теоретичну та правову основу державного управління соціальною сферою становить концепція соціальної держави. Соціальна держава – особливий тип високорозвиненої держави, у якому забезпечується високий рівень соціальної захищеності всіх громадян за допомогою активної діяльності з регулювання соціальної й економічної сфер життєдіяльності суспільства, встановлення в ньому соціальної справедливості й солідарності. Головна мета соціальної держави полягає в сприянні нормальному функціонуванню соціальної сфери через реалізацію державної соціальної політики. Державна соціальна політика – це діяльність органів державного управління з регулювання розвитку соціальної сфери суспільства, значну частину якої становить соціальний захист.

Соціальна політика й соціальний захист є найважливішими категоріями соціальної сфери. Соціальний захист – це комплекс заходів, спрямованих на усунення соціальної нерівності та забезпечення всіх членів суспільства певним мінімумом соціальних благ. У сучасній Україні реалізується ліберальний тип соціальної політики, яка розглядається як політика держави (а не держави та громадянського суспільства) та трактується не як політика підтримки всіх громадян, а як область діяльності, спрямована переважно на соціально уразливі верстви населення. Ми допускаємо, що представлення про соціальну політику як про політику підтримки лише тих людей і груп, що перебувають у важкій життєвій ситуації, буде поступово змінюватися в міру збільшення ресурсів і подолання економічних труднощів у сучасному українському суспільстві. Лише в цьому випадку об'єктна сфера соціальної політики зможе розширитися.

Визначення сутності основних понять, що характеризують соціальну сферу, досить чітко вказують на роль державного управління у даній сфері та дають змогу сформулювати таке визначення: державне управління соціальною сферою – це систематично здійснюваний цілеспрямований вплив держави на стан і розвиток соціальної сфери суспільної системи, на свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою реалізації державної соціальної політики в інтересах оптимального функціонування та розвитку інститутів громадянського суспільства та соціально-правової держави.

У розділі обґрунтовано, що успішне формування та реалізація соціальної політики держави залежить від органів регіональної влади, які постійно контактують з населенням, а від ефективності цих контактів залежить ефективність державного управління соціальною сферою. Таким чином, одним з основних завдань на етапі формування соціально-правової держави є перегляд цінностей, принципів, методів та механізмів державного управління регіональною соціальною сферою.

Розгляд проблемних питань інтерпретації загальноприйнятих у державно-управлінській науці принципів державного управління в аспекті управління соціальною сферою показав доцільність введення кількох принципів, що враховують специфіку управління соціальною сферою на рівні регіону. Ми пропонуємо впровадження окремої групи принципів, яка характеризується значною мінливістю у часі, нелінійною залежністю від багатьох різнорівневих факторів та різноманітністю соціальних проблем в межах різних регіонів. Ця група принципів є різновидом структурно-цільової групи принципів, оскільки усі вони здійснюють вплив переважно на процес та результат формування цілей державного управління: принцип інноваційності; принцип оперативного реагування на соціальні процеси; принцип раціонального балансу інтересів усіх елементів соціальної сфери; принцип визнання альтернативності рішень державного управління соціальною сферою; принцип субсидіарності; принцип мобільності й адаптивності; принцип науковості управління соціальною сферою; принцип обов'язковості зворотного зв'язку; принцип встановлення часових меж; принцип розгорнутого процедурного забезпечення заходів; принцип орієнтації на програмно-цільові методи. У сукупності вони є концептуальними вихідними положеннями врегулювання суб’єкт-об’єктних і суб’єкт-суб’єктних відносин у процесі реалізації державної соціальної політики на регіональному рівні.

У другому розділі - «Механізми державного управління соціальною сферою на регіональному рівні» - досліджено сучасний стан вітчизняної соціальної сфери на рівні регіонів і досвід проведення державної соціальної політики в Україні та зарубіжних країнах; з'ясовано організаційно-правову структуру державного управління соціальною сферою; виявлено специфічні риси й особливості механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні.

В умовах загальної економічної кризи яскраво виявилися відмінності в рівнях відтворювального потенціалу регіонів (природних ресурсів, виробничих потужностей, робочої сили, наявності транспортних артерій).  Диференціація соціально-економічного становища  регіонів України одержала безпосереднє віддзеркалення в можливостях фінансування розвитку основних галузей соціальної сфери в регіонах України. Не зважаючи на міжрегіональні соціально-економічні відмінності, перед всіма регіонами стоять, по суті, подібні проблеми: старіння населення; розповсюдження нових форм бідності (при тому, що саме поняття «бідність» трансформується); міграція; підготовка кадрів для економіки, заснованої на знаннях. Сьогодні, як і раніше, в регіонах залишається чимало невирішених проблем соціального характеру: погіршується демографічна ситуація, не знижується смертність населення, є низькою його купівельна спроможність. Особлива контрастність регіональної структури, зокрема її матеріальної бази, позначається на галузях, спрямованих на задоволення потреб населення: житлово-комунальне господарство, освіта і охорона здоров'я, зайнятість та ринок праці.  В умовах, що склалися, як і раніше, актуальним залишається завдання подальшого розвитку і підвищення ефективності функціонування установ соціально-культурної сфери.

Зміст державного управління соціальною сферою на регіональному рівні полягає в координації, гармонізації фундаментальних взаємодій, удосконаленні структури цього надзвичайно складного системного утворення й вимагає участі в управлінні нею великої кількості суб'єктів державної влади на всіх рівнях її організації: загальнодержавному та місцевому. Отже, державне управління регіональною соціальною сферою є виконавчо-розпорядчою діяльністю з реалізації цілей одночасно загальнодержавної та регіональної соціальної політики, заснованої на законодавчо встановлених імперативах, що визначають реальний рівень життя, соціального благополуччя, зайнятості населення, його соціальної підтримки.

Державне управління окремими елементами соціальної сфери на регіональному рівні здійснюється профільними управліннями місцевих державних адміністрацій, які підзвітні та підконтрольні відповідним міністерствам та комітетам України. Відповідні центральні органи виконавчої влади фактично здійснюють регулюючий та керуючий вплив на діяльність місцевих органів державного управління соціальною сферою. На рівні регіону державне управління соціальною сферою здійснюють місцеві державні адміністрації, що закріплено в ст. 118 Конституції України. В той же час можна помітити певну розгалуженість регіональних управлінь порівняно з центральними органами влади, що свідчить про намагання держави охопити спеціалізованим управлінським впливом якомога більше сторін соціального життя.

Сутнісний та термінологічний аналіз Конституції України та інших нормативно-законодавчих актів, що визначають діяльність місцевих державних адміністрацій, дозволяє зробити висновок, що вони не є однозначними відносно сутнісно-правової, системної та структурної характеристики даних органів державної влади, відсутнє чітке визначення, чи є державні адміністрації колегіальними або єдиноначальними органами.

 Аналіз стану соціальної сфери на регіональному рівні та організаційно-правових засад управління нею показав, що наразі в Україні все ще існує ряд невирішених проблем, зокрема, незбалансованість реформування господарського механізму (бюджетної, грошово-кредитної, фіскальної та інших сфер) з реформуванням в соціальній і трудовій сферах; недосконалість норм соціального та трудового законодавства, невикористання в практиці соціального управління державних соціальних стандартів і соціальних гарантій чинного законодавства, недостатня адаптованість соціального законодавства України до системи законодавства та права Європейського Союзу; нечіткість розмежування соціальних функцій, обов’язків та відповідальності за вирішення соціальних проблем між державою та регіонами. В даний час в Україні діє майже тисячі різних нормативних актів, що передбачають ті або інші види соціальних пільг, допомоги, дотацій і компенсаційних виплат для понад 100 категорій громадян (ветерани, інваліди, діти, безробітні, молодь, що вчиться, чорнобильці і т.д.).  Проте, діюча система пільг і компенсацій украй неефективна. Значна частина соціальних трансфертів використовується на підтримку тих груп населення, доходи яких вище за прожитковий мінімум. При значних розмірах бюджетних коштів, що направляються на соціальні потреби, реальна допомога, яка потрапляє до конкретної людини, часто просто символічна і немає адресного характеру. Наразі постала нагальна необхідність перегляду і корекції цієї сфери державного управління на регіональному рівні, особливо це стосується законодавчого забезпечення її функціонування.

В умовах ринкових відносин бюджет перестає бути єдиним джерелом коштів, що надходять до соціальної сфери. У країнах ЄС, США найкращим і практично єдиним способом боротьби з бідністю, соціальною незахищеністю та безробіттям вважається запровадження політики соціально-активного суспільства, мета якої полягає у підтримці активних, упевнених у собі, самостійних громадян. Тому в умовах дефіцитності місцевих ресурсів, на долю яких припадає найбільша питома вага витрат на соціальну сферу, актуальним є розвиток механізмів створення і вдосконалення мотиваційного середовища для розвитку людських ресурсів, реалізації їх трудового, підприємницького і інтелектуального потенціалу через залучення в систему вирішення проблем соціальної сфери якомога більшої кількості організованих та самостійних учасників і забезпечення їхньої оптимальної взаємодії в напрямку вирішення проблем соціальної сфери.

Порівняльний аналіз вітчизняного та зарубіжного досвіду впровадження та розвитку механізмів державного управління соціальною сферою на рівні регіонів показує, що важливу роль в управлінні регіональною соціальною сферою в демократичному суспільстві відіграє діяльність органів місцевої влади щодо впровадження наступних механізмів державного управління:

         - активізації соціальної політики, що передбачає взаємозв'язок між різними видами соціальних систем (схем) захисту участі на ринку праці;

         - інформаційно-комунікаційних механізмів, що забезпечують розповсюдження інформації, яка відкриває населенню регіону нові можливості для підвищення доходу і отримання послуг, а також сприяє вдосконаленню системи освіти, охорони здоров'я, підготовки кадрів для інноваційної активності в економіці, підвищення конкурентоспроможності громадян, зокрема з обмеженими фізичними, матеріальними і іншими можливостями;

         - механізмів міжсекторного партнерства у процесі розробки і реалізації управлінських рішень на місцевому рівні, що сприятиме  їх об’єктивізації, становленню громадянського суспільства, залученню додаткових ресурсів для вирішення проблем соціальної сфери регіону.

         Зазначені напрями потребують наукового обґрунтування, насамперед, організаційних засад удосконалення діючих механізмів державного управління регіональною соціальною сферою з урахуванням інституційних перетворень в нашій державі під впливом загальносвітових трансформаційних процесів.

 У третьому розділі - «Організаційні засади вдосконалення механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні» - запропоновано цілісну систему критеріїв комплексного оцінювання ефективності державного управління соціальною сферою на регіональному рівні;  визначено напрями вдосконалення механізмів державного управління соціальною сферою на регіональному рівні й обґрунтовано організаційні засади цієї модернізації.

Аналіз свідчить, що ефективність державного управління соціальною сферою на регіональному рівні є досить складною категорією, що характеризує досконалість системи державного управління і найчастіше визначається за допомогою порівняння результатів управління, що спостерігаються у відповідній частині соціальної сфери, та ресурсів, витрачених на їх досягнення. Під ефективністю державного управління соціальною сферою ми розуміємо сумарну ефективність внутрішньої організації адміністративних процесів у сукупності органів державного управління, задіяних у роботі з цією сферою. У зв'язку з цим, ефективність державного управління можна оцінити шляхом  порівняння отриманого результату і витрат на управління.

Очевидним є те, що така елементарна оцінка не завжди є достатньо коректною, оскільки результат державного управління соціальною сферою характеризується тим, що він: не завжди виражається саме в матеріальному еквіваленті; майже не відповідає очікуваному безпосередньому й опосередкованому результату; може виражатися у різних формах – бути соціально-економічним, соціально-політичним, соціально-психологічним тощо; практично не виражається у кількісних показниках – зазвичай якісні характеристики результату державного управління соціальною сферою принципово не можуть бути визначені у формальних параметрах. Це зумовило необхідність критичного осмислення існуючих у сучасній науці критеріїв ефективності державного управління та формування системи критеріїв оцінювання, які могли б скласти основу методики аналізу ефективності державного управління соціальною сферою на регіональному рівні.

Автором розширено існуючі методичні підходи до оцінювання ефективності управління через розробку та обґрунтування системи критеріїв комплексного оцінювання загальної, спеціальної, конкретної ефективності та результативності. На перших кроках запровадження запропонованої системи критеріїв представляється корисним, під час оцінювання діяльності конкретних органів влади, використовувати здебільшого метод Дельфі, поступово, з накопиченням бази формалізованих оцінок для порівняння, переходячи до формально-аналітичного методу. Ми очікуємо, що перші інтегральні оцінки ефективності будуть агрегуватися у наступну шкалу: відмінна, добра, задовільна, незадовільна ефективність державного управління.

При прийнятті рішень у системі державного управління соціальною сферою на регіональному рівні виникає три групи проблем: 1) для визначення ефективності того або іншого рішення необхідно мати модель поведінки об'єкту управління залежно від цього рішення (управлінського впливу); 2) всі учасники регіональної соціальної системи мають властивість активності, отже і модель керованого об'єкту, і процедури взаємодії осіб, які приймають рішення, повинні враховувати цю активність; 3) система прийняття рішень у системі державного управління, крім розподіленості, характеризується складною багаторівневою структурою. Аналіз цих груп проблем дозволив обґрунтувати організаційні засади удосконалення механізму відкритого управління – процедуру планування бюджетних трансфертів на регіональну соціальну сферу, головною особливістю якої є максимальне врахування під час планування інтересів регіональних громад з одночасним підвищенням відповідальності цих громад та їх представництва.

Сенс механізмів відкритого управління полягає у наступному. Якщо центральні органи влади суворо дотримуються умов відкритості та чесності, тобто оголошують усім «споживачам» правила розподілу ресурсів та не порушують їх, то й «споживачам» вигідно вести себе чесно та відкрито, тобто надавати центру повну та достовірну інформацію про отриманий ефект від використання коштів. Зазначено, що впровадження механізмів відкритого управління дозволяє сповна враховувати під час планування інтереси регіональних громад з одночасним підвищенням їх відповідальності, спростити формулу розрахунку бюджетних трансфертів, та, головне, не порушувати при цьому питання автономізації України.

Наступна проблема пов'язана ще з одним важливим аспектом розвитку державного управління регіональною соціальною сферою –  зниження міжрегіональних диспропорцій у соціальних показниках, у тому числі розмірах середньодушового доходу та забезпечення додержання визначених державою соціальних гарантій стосовно кожного громадянина незалежно від місця його проживання. Не зважаючи на задеклароване завдання соціальної держави вирівнювати соціальні умови для громадян, необхідним, на наш погляд, є перетворення деяких показників соціального розвитку із загальнодержавних на регіональні. Йдеться про те, що регіональна громада має визначати абсолютні чи відносні розміри показників соціального забезпечення виходячи з місцевих умов, ураховуючи внутрішній ресурсний потенціал та певні етнічні традиції. Відтак, ще одним напрямом удосконалення механізмів державного управління є розробка регіональних соціальних стандартів. 

Регіональний соціальний стандарт –  це правовий документ, що встановлює комплекс норм, правил та вимог до ресурсної забезпеченості регіональної соціальної сфери, спрямованість дій держави зі створення матеріальних, правових, інституційних умов забезпечення соціального благополуччя населення, відповідно до його потреб, в якому з метою добровільного багаторазового застосування встановлюються нормативи забезпечення життєдіяльності та принципи реалізації державних заходів у соціальній сфері. Основним елементом стандарту, завдяки якому суб’єкти здійснюють вибір заходів, способів  використання ресурсів, є норми. Стосовно системи державного управління на регіональному рівні, однією з норм є владні приписи держави або органів місцевого самоврядування щодо утворення, розподілу (перерозподілу), використання публічних фінансів та регулювання публічних видатків на соціальну сферу. Стандарт має забезпечити умови для формування необхідного обсягу ресурсів, що відповідає потребам регіональної соціальної сфери згідно з функціями і повноваженнями регіональних органів влади. При цьому в стандарті мають бути враховані лімітуючи фактори: дефіцит матеріально-фінансових та кадрових ресурсів; складність адміністративних процедур інвестування; слабкий розвиток бізнес-інфраструктури; відсутність налагодженої системи обліку наявності і витрачання ресурсів з відповідним методичним забезпеченням  тощо, з альтернативами їх переборювання.