МЕХАНИЗМЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ПРОЦЕССЕ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

summary

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, ступінь наукової розробки проблеми, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і гіпотезу дослідження, охарактеризовано методи дослідження, розкрито наукову новизну отриманих результатів, їх теоретичне і практичне значення, подано інформацію про апробацію та впровадження в практику результатів, кількість публікацій, зазначено структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі – «Теоретичні засади управління земельними ресурсами на регіональному рівні» – подано огляд літератури за темою дисертації, визначено ступінь дослідженості проблеми, розглянуто основні концептуальні підходи до тлумачення понять державного управління земельними ресурсами та особливості земельних відносин на регіональному рівні; узагальнено досвід зарубіжних країн щодо управління земельними ресурсами.

У контексті теми дисертації проаналізовано теоретичні напрацювання вітчизняних авторів у таких сферах наукового знання, як: економіка (Ю. Білик, А. Даниленко, П. Кулинич, А. Третяк) – методи регулювання земельних відносин, питання земельно-кадастрової системи, грошової оцінки земель; державне управління (В. Бабич, О. Охрій, В. Пересоляк, М. Хвесик, О. Шапоренко) – сучасні проблеми державного управління земельними ресурсами адміністративно-територіальних утворень, принципи, функції і методи управління земельними ресурсами, механізми державного управління земельними ресурсами, підходи до моніторингу розподілу землі; право (О. Заяць, А. Погребной, А. Шеремет) – нормативно-правове забезпечення проведення земельної реформи. Дисертант звертається також до новітніх зарубіжних досліджень у сфері регулювання земельних відносин (Ф. Дигмайер, С. Волков), де основна увага приділяється питанням організації землеустрою, ведення земельного кадастру, підходам до державного регулювання земельних відносин в країнах Європи.

Узагальнення теоретико-методологічних напрацювань у сфері управління земельними ресурсами показало, що земельні відносини, як складова виробничих відносин, посідають особливе місце в суспільному виробництві й потребують цілеспрямованої координації дій, адекватних формам власності на землю, формам господарювання на ній та способам використання землі у всіх галузях економіки. Виходячи з цього, використання землі, а в широкому розумінні земельних ресурсів, потребує цілеспрямованого управління. Крім того, в Україні управління земельними ресурсами є ключовою проблемою земельної реформи, яка до останнього часу не знайшла остаточного вирішення, що у свою чергу пов’язано з вирішенням питання стосовно шляхів ефективного використання земельних ресурсів.

Земельні відносини – це суспільні відносини між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, громадянами та юридичними особами щодо володіння, користування і розпорядження земельними ділянками, а також щодо державного управління земельними ресурсами України. Звідси, створення ефективного механізму державного управління земельними ресурсами на регіональному рівні слід розглядати в контексті взаємовідносин двох підсистем: органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

До органів виконавчої влади, які здійснюють управління земельними ресурсами на територіальному рівні, відносяться територіальні органи земельних ресурсів та місцеві державні адміністрації. В розділі досліджено організаційні структури органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також процедури їх діяльності. Визначено, що їх злагоджені взаємовідносини є основою для розвитку земельних відносин та формування сучасної системи управління земельними ресурсами, яка потребує чіткого визначення завдань, функцій та принципів. Проте, зіставлення нормативних засад та фактичної діяльності даних органів засвідчило дуалізм повноважень в процесі управління земельними ресурсами.

Аналіз світового досвіду регулювання земельних відносин показав, що практично у всіх цивілізованих державах фундаментальною основою організації управління земельними ресурсами є державне регулювання правовідносин на землю, хоча принципи, форми й підходи до правового рішення цієї проблеми в різних країнах істотно розрізняються. Для кожної країни характерний визначений тип земельної реформи та земельного адміністрування. Проте, незважаючи на значну розмаїтість природно-економічних умов, загальною вимогою в усіх країнах щодо підтримки ефективного функціонування земельного ринку є обов'язкова державна реєстрація земельних угод і прав на землю. Для багатьох розвинених країн сучасна організація землеустрою має такі загальні риси, як: розподіл землевпорядних замовлень на конкурсній основі; участь «промоутерів» в процесі землеустрою; суспільна спрямованість; природоохоронний характер землеустрою.

Отже, існує необхідність подальшого вивчення питань державного управління земельними ресурсами в контексті вирішення проблем правового забезпечення земельної реформи, підвищення ефективності державного управління та контролю у сфері земельних відносин, використання і охорони земель, функціонування налагоджених механізмів взаємовідносин між органами публічної влади з зазначених питань.

У другому розділі – «Система державного управління земельними ресурсами на регіональному рівні» – проведено комплексний аналіз проблем нормативно-правового забезпечення управління земельними ресурсами, розмежування повноважень органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, забезпечення контролю за раціональним використанням та охороною земель, що тісно пов’язані з налагодженням механізмів взаємовідносин між органами публічної влади в процесі управління земельними ресурсами.

Для забезпечення дієвого процесу управління земельними ресурсами, необхідним є функціонування чітких, прозорих, досконалих механізмів взаємовідносин між органами виконавчої влади (територіальні органи земельних ресурсів (ТОЗР), місцеві державні адміністрації (МДА)) і органами місцевого самоврядування (ОМС).

Механізм взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами можна визначити як систему організаційних форм, засобів, методів реалізації повноважень при вирішенні завдань державної політики у сфері управління земельними ресурсами. Реалізація повноважень наданих територіальним органам земельних ресурсів, місцевим державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування в галузі регулювання земельних відносин і охорони земель є основою взаємовідносин даних органів. Метою взаємовідносин органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування є створення та забезпечення функціонування системи земельних відносин і землекористування, що дає змогу найбільшою мірою задовольняти потреби суспільства, які пов’язані з використанням землі. Спільним об’єктом даних взаємовідносин є земельний фонд України. Предметом взаємовідносин є процеси організації використання землі, що в межах визначеної території забезпечують усе різноманіття потреб його жителів.

Стосовно об’єкта взаємовідносин органів публічної влади можна виділити наступні види (напрями взаємовідносин): здійснення земельної реформи; організація здійснення землеустрою і охорони земель; розпорядження землями (припинення, вилучення (викуп), передача у власність (оренда), надання у користування земельних ділянок); підготовка пропозицій щодо плати за землю; здійснення контролю за використанням та охороною земель; ведення державного земельного кадастру; розглядання земельних спорів.

Така класифікація дає можливість розглядати більш глибоко та систематизовано взаємовідносини органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. Дані напрями реалізуються через функціонування механізмів: нормативно-правового, економічного, організаційного і соціального. Вони тісно пов’язані між собою і забезпечують у комплексі дієве державне управління земельними ресурсами. Нормативно-правовий механізм взаємовідносин можна визначити як систему нормативно-правових засобів, що забезпечують узгодження діяльності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування на законодавчому рівні. Даний механізм є підґрунтям для усіх інших, бо саме він забезпечує можливість, гарантованість та стабільність їх функціонування.

Проаналізувавши функціонування механізмів взаємовідносин органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування можна зробити висновок про необхідність їх удосконалення в аспектах: 

 -   узгодження законодавчого забезпечення регулювання земельних відносин;

-    впровадження принципів децентралізації і деконцентрації, що надасть змогу розмежувати сфери діяльності, функції та відповідальність між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; визначити послуги, які надають населенню дані органи, чітко розділити власні і делеговані повноваження та усунути невідповідності в їх реалізації;

-    державного фінансування заходів земельної реформи;

-    запровадження системи дієвого контролю за додержанням земельного законодавства, використанням та охороною земель;

-    проведення розмежування земель державної і комунальної власності;

-    спрощення процедури розпорядження землями, шляхом впровадження дозвільних органів;

- створення єдиної автоматизованої системи державного земельного кадастру.

Контроль за використанням та охороною земель – одна з найважливіших функцій державного управління земельним фондом, що полягає у забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. Для ефективної реалізації контрольної функції держави необхідним є також функціонування системи самоврядного і громадського контролю, яка, як показало дослідження, майже не реалізовується. Тобто недостатність контролю призводить до того, що в належній мірі не діє механізм державного управління земельними ресурсами.

За результатами аналізу механізмів взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами на прикладі м. Макіївка зроблено висновок про необхідність їх вдосконалення за наступними напрямами: фінансування заходів земельної реформи; організація здійснення на практиці контролю за охороною та використанням земель; впровадження принципів децентралізації та деконцентрації. Таким чином, нагальним завданням теорії державного управління є розробка системи заходів (організаційних, соціальних, економічних, нормативних) щодо налагодження ефективних механізмів взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами.

У третьому розділі – «Засади вдосконалення механізмів взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами» – визначено і теоретично обґрунтовано концептуальні засади ефективного функціонування механізмів взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами, запропоновано структурно-функціональну схему контролю за раціональним використанням і охороною земель та розроблено рекомендації щодо функціонування інституту громадських інспекторів для малих і середніх міст, що дає  змогу налагодити механізми взаємовідносин між суб’єктами управління земельними ресурсами на регіональному рівні.

Запропоновано та обґрунтовано наступні принципи ефективності функціонування механізмів взаємовідносин органів публічної влади: законність; розмежування повноважень з управління земельними ресурсами між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; організаційне, кадрове та фінансове забезпечення; організація та координація дій всіх учасників взаємовідносин в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці; послідовність і прозорість, що передбачає наявність і загальнодоступність повної інформації про законодавчі та інші регуляторні акти, порядок їх виконання.

На сьогодні в Україні відсутня цілісна система земельного законодавства. Значна частина чинних земельних правових норм застаріла і вичерпала себе, багато з них носять суперечливий характер. Перегляд та оновлення окремих статей Земельного кодексу України, наповнення його статтями прямої дії дозволить ліквідувати протистояння між державними і регіональними органами влади, у повному обсязі застосовувати інші закони, в яких із питань володіння, користування і розпорядження земельними ділянками зроблені посилання на недосконалі норми Земельного кодексу.

Доведено, що вдосконалення нормативно-правового механізму взаємовідносин органів публічної влади, це:

- по-перше, доопрацювання Земельного кодексу України та розробка всього комплексу нормативно-правових актів, що забезпечують удосконалення земельних відносин,  насамперед, в частині перерозподілу повноважень у сфері регулювання земельних відносин між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади у частині делегування повноважень місцевих рад їх виконавчим органам (стаття 12 Земельного кодексу України);

- по-друге, введення та регламентація інституту дозволеного використання, тобто без проходження процедури зміни цільового призначення земельної ділянки у разі її використання в межах дозволеного;

 - по-третє, надання прав юридичним особам набувати у власність земельні ділянки без обмежень у використанні (як це передбачено ЗКУ виключно для здійснення підприємницької діяльності), тобто за будь-яким цільовим призначенням (стаття 82 ЗКУ);

- по-четверте, надання можливості орендарю переважного права на отримання орендованої земельної ділянки у власність у випадках і порядку, визначених земельним законодавством (стаття 93 ЗКУ);

- по-п’яте, надання дозволу на продаж земельних ділянок державної та комунальної власності громадянам та юридичним особам, на яких розташовані об’єкти незавершеного будівництва, що є власністю покупців цих ділянок, а також прилеглих територій.

Для вдосконалення економічного механізму взаємовідносин органів державної влади та органів місцевого самоврядування пропонується:

- сформувати інфраструктуру елементів ринку землі та забезпечувати її функціонування. Стимулювати розвиток ринку земель міст та інших населених пунктів шляхом надання інвесторам широкого вибору можливостей придбання земельних ділянок із земель державної та комунальної власності для здійснення підприємницької діяльності;

- запровадити практику викупу земельних ділянок, що перебувають у приватній власності для потреб територіального розвитку міст та інших населених пунктів.

Налагодження функціонування організаційного механізму взаємовідносин органів публічної влади вимагає:

- удосконалення порядку здійснення контролю за використанням та охороною земель, а також механізмів моніторингу земель та землекористувань з метою своєчасного виявлення та оцінки змін стану земель;

- поліпшення профілактичної роботи з попередження порушень земельного законодавства, інформування населення про діяльність органів, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель;

- удосконалення діяльності органів, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, порядок їх взаємодії з прокуратурою, органами внутрішніх справ та запровадити практику систематичного проведення спільних комплексних перевірок додержання суб’єктами земельних відносин земельного законодавства; створити координаційні органи щодо здійснення на міжвідомчій основі контролю за використанням земель.

Вдосконалення соціального механізму взаємовідносин органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування спрямовано на підвищення соціальної активності населення в сфері охорони та раціонального використання земель, надання більш якісних послуг населенню міста з питань землеволодіння та землекористування.

Таким чином, назріла потреба в удосконаленні системи управління земельними ресурсами на місцевому рівні, що, на думку автора, може бути здійснено через уточнення критеріїв оцінки результативності послуг, що надаються  органами публічної влади з управління земельними ресурсами та підвищення ефективності контролю за раціональним використанням і охороною земель.

Виходячи з зазначеного, запропоновано методику оцінки якості (результативності) послуг, що надає міське управління земельних ресурсів громадянам та юридичним особам. Цілями проведення даної оцінки є: виявлення міри задоволеності населення якістю послуг; оцінка діяльності установ, що надають послуги; розробка заходів, спрямованих на підвищення якості надаваних послуг; підвищення результативності діяльності органів, що надають дані послуги.

Оцінка якості послуги відбувається за наступними параметрами:

1. Умови обслуговування (зручність, увічливість, час надання послуги);

2. Повнота виконання процедур, необхідних для надання послуг;

3. Кваліфікаційні вимоги до персоналу, що робить послугу.