АГЕНТСТВО РЕГІОНАЛЬНОГО РОЗВИТКУ ЯК МЕХАНІЗМ управління розвитком регіону на засадах демократичного врядування Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначено ступінь наукової розробки проблеми, показано зв’язок роботи з напрямами наукових досліджень Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, сформульовано гіпотезу, мету і завдання, визначено об’єкт, предмет і методи дослідження, розкрито наукову новизну отриманих результатів та їх практичне значення, подано інформацію про апробацію і впровадження роботи, відомості про публікації з теми дисертаційної роботи, зазначено структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі – «Теоретичні та організаційно-правові засади діяльності агентств регіонального розвитку» – розглядається сутність базових понять дослідження; подається аналіз джерел дослідження, правових засад діяльності агентств регіонального розвитку (далі – АРР), їх організаційно-правових форм; науково обґрунтовуються напрями міжсекторної співпраці у системі демократичного врядування.

В ході дисертаційного дослідження аналізуються теоретичні напрацювання вітчизняних (В. Бабаєва, З. Балабаєвої, О. Бейко, Е. Гансової, В. Зелюка, В. Керецмана, М. Лендьєл, Н. Луцишиної, Ю. Наврузова, Н. Піроженко, І. Радзієвського, В. Рубцова, С. Саханенко та ін.) та зарубіжних (С. Сетнікар-Канкер, Ж. Немек, В. Мікутовскі, Л. Козмінскі) вчених з питань регіонального розвитку та міжсекторної співпраці у системі демократичного врядування із залученням АРР. В результаті з’ясовано, що владний сектор, громадський сектор та бізнес виконують різні, але не протилежні, функції. Сфери їх інтересів співпадають, тому взаємодія цих секторів, збалансованість і стабільність партнерських відносин, що в свою чергу є основою демократичного врядування, забезпечуватиме сталий розвиток регіону.

Узагальнюючи аналіз сучасних концепцій державного управління регіональним розвитком автор пропонує поглибити наступні дефініції:

- «агентство регіонального розвитку» – це інститут, який сприяє утворенню партнерства між державним, приватним та громадським секторами, завданням якого є допомога органам державного управління у розвитку відповідної території та становленні системи демократичного врядування;

- «міжсекторна співпраця» – це взаємовигідна діяльність сектору державної влади, сектору бізнесу та сектору громадськості, яка спрямована на поліпшення соціально-економічного стану регіону з урахуванням та узгодженням інтересів усіх трьох учасників (секторів) регіонального розвитку;

- «демократичне врядування» – концепція нового способу управління, яка спирається на співробітництво на партнерських засадах між державним (влада) і недержавним (бізнес і громадськість) секторами.

В рамках дисертаційного дослідження доцільно використовувати термін «механізм демократичного врядування». Якщо згадати, що «державне управління» – це вплив влади на суспільство, а «механізм державного управління» – це сукупність засобів, інструментів, методів, процесів здійснення цього впливу, то «демократичне врядування» – це співробітництво влади і суспільства, а «механізм демократичного врядування» – це сукупність взаємозв’язаних методів, засобів, важелів, інструментів, процесів, принципів, форм здійснення співробітництва, перш за все суб’єктів влади, бізнесу та громадськості, які через міжсекторну співпрацю сприяють розвитку соціально-економічного стану країни (регіону).

В ході дослідження автором з’ясовано, що «демократичне врядування» як новий спосіб управління та поява АРР як організаційної структури, демонструють розвиток процесу партнерської взаємодії державної влади, бізнесу та громадськості. АРР, таким чином, має стати одним із інститутів демократичного врядування.

Аналізуючи правові засади створення та існування АРР, дисертантом виявлено, що на сьогоднішній день нормативних актів щодо порядку створення, організаційно-правової форми, умов роботи, порядку фінансування АРР не існує. Тому усі діючі АРР створюються та працюють на загальних умовах, визначених чинним законодавством. Отже, постає потреба у формуванні концепції нормативно-правового акту «Про діяльність агентства регіонального розвитку», проект якого розроблено автором з урахуванням специфіки діяльності цих організацій, і в створенні Стратегічного плану їх становлення.

В проекті нормативно-правого акту автор наводить загальну інформацію про АРР (поняття сутності, місія, функції, головні завдання, критерії), чітко визначає засновників та партнерів АРР, форми співробітництва між представниками влади, бізнесу та громадськості, визначає фінансову основу діяльності АРР.

Стратегічний план становлення АРР в Україні, представлений дисертантом, включає в себе результати аналізу стану вивчення проблеми існування АРР українськими дослідниками та сучасного стану функціонування вітчизняних АРР. На основі проведеного автором SWOT-аналізу сучасних АРР на території України було визначено стратегічні проблеми. За результатами проведеної роботи запропоновано роз’яснення щодо чинного правового поля діяльності АРР та, виходячи з цього, рекомендовані можливі організаційно-правові форми АРР на підставі завдань, засновників і способів фінансування. Запропоновано нову форму реєстрації та функціонування АРР.

Автор доводить, що комплекс робіт, наведений у Стратегічному плані становлення АРР, надасть можливість: сформувати інституційну інфраструктуру управління регіональним розвитком на засадах демократичного врядування із залученням АРР; здійснити децентралізацію влади; об’єднати зусилля державних органів влади, бізнесу та громадськості для підвищення рівня соціально-економічного стану регіону; прийняти в Україні нормативно-правовий акт, який чітко визначить юридичний статус АРР, організаційно-правові форми, фінансові засади їх створення й функціонування, принципи та механізми співпраці з місцевими органами державної влади та органами місцевого самоврядування, що у сукупності забезпечить агентствам належного статусу.

У другому розділі – «Агентство регіонального розвиту як інститут демократичного врядування» – проведено аналіз загальної інституційної інфраструктури регіонального розвитку України, вивчено досвід становлення таких інститутів як АРР в різних регіонах України, розглянуто різноманітні форми міжсекторної співпраці державної влади, бізнесу та громадськості, розроблено теоретичну модель механізму управління регіональним розвитком на засадах демократичного врядування із залученням АРР та приділено увагу вивченню етапів формування й становлення «Агентства регіонального розвитку в Одеській області», науково-обґрунтовано рекомендації щодо вдосконалення його функціонування.

В Україні законодавчо не визначені інститути, які повинні приймати участь у реалізації державної регіональної політики. Комітети Верховної Ради України, служби Секретаріату Президента, Управління регіональної політики Секретаріату Кабінету Міністрів, а також Міністерство економіки, Міністерство регіонального розвитку та будівництва, по-своєму планують і здійснюють політику в регіонах, виходячи з власних галузевих потреб. Здебільшого, ця політика слабко пов’язана із регіональними проблемами розвитку, потребами представників громадськості та бізнесу. Ситуація неузгодженості між структурними підрозділами органів державного управління та місцевого самоврядування, представниками громадськості та бізнесу складається і на рівні регіону. Отже, на думку автора, наявність та ефективне функціонування АРР сприяло би усуненню цієї неузгодженості шляхом утворення партнерства між державним, приватним та громадським секторами, тим самим підвищуючи результативність управління розвитком регіону. Для цього автором була розроблена теоретична модель механізму управління регіональним розвитком на засадах демократичного врядування із залученням АРР, в т.ч. і на регіональному рівні (на прикладі Одеської області).

Зазначений механізм являє собою певний спеціально створений зразок, який містить перелік взаємозв’язаних елементів. Цими елементами є суб’єкти, напрямки, інструменти та форми механізму, сукупна робота яких і призводить до бажаного результату. Отже, в теоретичній моделі механізму управління регіональним розвитком на засадах демократичного врядування із залученням АРР відображені усі можливі характеристики досліджуваного процесу: процесу партнерської взаємодії державної влади, бізнесу та громадськості, що і є основою механізму. В свою чергу, основа механізму виявляє учасників цього процесу, тобто суб’єктів механізму. Їх пропонуємо умовно поділити на три групи, кожна з якої буде представляти окремий сектор взаємодії. Наприклад, від влади в ролі учасників процесу виступатимуть обласна державна адміністрація, територіальні підрозділи міністерств та відомств; від бізнесу – об’єднання підприємців, банки та кредитні спілки, юридичні та фізичні особи; та від громадськості – громадські організації, навчальні заклади, наукові асоціації. Зазначенні учасники процесу є потенційними членами АРР, так як саме ця організація створюється та функціонує на принципах партнерської взаємодії державної влади, бізнесу та громадськості.

Суб’єктам механізму, об’єднаним в такі організаційно-структурні межі як АРР, рекомендовано зосередити свою спільну діяльність на наступних проблемних питаннях: малого та середнього підприємництва регіону, обсягу інвестицій, іміджу регіону, зовнішньоекономічної діяльності, стану реалізації регіональних та інших програм, стану безробіття, інших соціальних проблем. В результаті виявляються три пріоритетні напрямки діяльності. Перший напрямок направлений на підтримку та просування бізнесу, другий напрямок – на залучення інвестицій, третій напрямок – на економічну політику. Кожний з напрямків потребує своїх певних інструментів здійснення механізму.

В своїй діяльності учасники процесу партнерської взаємодії використовують державні, ринкові та суспільні механізми. Таким чином, виявляється що законодавче забезпечення процесу взаємодії державної влади, бізнесу та громадськості виконуватиметься державною владою за допомогою правового механізму; покращення окремих показників соціально-економічного розвитку здійснюватиметься представниками бізнес-структур засобами економічного механізму; створення оптимальної організаційно-функціональної структури – це адміністративний механізм, який використовуватиметься представниками громадськості у взаємодії з представниками державної влади та бізнесу.

Форми процесу взаємодії можуть бути дорадчого характеру (загальні збори, засідання, наради, «планерки») і наочного характеру (угоди, пілотні проекти, бізнес-плани). У результаті партнерської взаємодії державної влади, бізнесу та громадськості отримуємо можливість підвищення дієвості та результативності процесу управління розвитком регіону. При цьому, на думку автора, необхідними передумовами діяльності таких структур як АРР можна визначити наступні: участь приватного сектору та громадськості в діяльності органів державного управління; інституційне визнання АРР органами державної влади, громадськими організаціями, приватним структурами; здатність сумісно аналізувати соціально-економічний стан певного регіону; спроможність спілкування учасників процесу на засадах партнерства.

Вивчивши та проаналізувавши напрямки діяльності «Агентства регіонального розвитку в Одеській області» за роки його існування, автор доходить висновку, що це потенційний інститут демократичного врядування. Але для підвищення ефективності його функціонування в процесі демократичного врядування автор пропонує змінити організаційно-правову форму; залучити до складу Агентства нових учасників; внести деякі корективи до організаційно-функціональної структури.

У третьому розділі – «Європейський досвід становлення агентств регіонального розвитку як механізму управління розвитком регіону: орієнтири для України» – простежено досвід європейських країн у використані інститутів регулювання регіонального розвитку, досліджено процес становлення АРР в країнах Європи, проаналізовано європейські стандарти діяльності АРР, визначено перспективи їх адаптації в Україні.

Аналіз європейської практики здійснення регіональної політики свідчить, що її складовими, по-перше, є децентралізація, яка проявляється в пошуку оптимального балансу між розширеними повноваженнями регіональних та місцевих органів влади і водночас потребою держави зберігати контроль над економічною та соціальною ситуацією в регіонах, по-друге, демократизація управління на місцевому рівні, а також забезпечення конкурентоздатності регіонів на внутрішніх та особливо зовнішніх ринках в умовах глобалізації. Досвід діяльності Європейських держав в рамках регіональної політики, яка орієнтована на соціально-економічні ринкові перетворення, доводить, що без активної участі самих регіонів регіональна політика не буде ефективною. Також дисертант відзначає, що заходи щодо соціально-економічного розвитку регіону в кожному регіоні будуть різні, оскільки єдині «правила гри» (нормативно-правова база, шляхи впровадження, інструменти), запропоновані державою, бажаних очікуваних результатів можуть не дати. На думку автора, це відбувається з причин неоднорідності соціально-економічних основ регіонів, тому при визначенні окремих заходів щодо стимулювання розвинених регіонів треба враховувати всі «тонкощі» спрямованості регіону. А ця, більш достовірна, інформація знаходиться на місцях, в регіонах. Отож, висновок про необхідність децентралізації влади є цілком об’єктивним, це дасть змогу регіонам більш конкретно та ефективно планувати розвиток соціально-економічного стану.

Упродовж 80-х років в одних країнах Європи розвивалося утворення регіонального рівня управління, в інших – децентралізація владних повноважень до рівня громад, що вплинуло на збільшення кількості «діячів», які мали правові можливості та фінансові ресурси впливати на регіональний розвиток. Таким чином відбувся перегляд складу учасників процесу управління регіональним розвитком, а також переосмислення ролі в цьому процесі агентств регіонального розвитку. З рівня урядового інструменту відродження районів традиційної індустрії вони почали еволюціонувати до виконання функцій оптимальної інституційної форми партнерства між органами влади різного рівня, місцевим бізнесом, а у випадку високого рівня громадянської активності населення – неурядових (недержавних) організацій.

Європейські країни наводять класифікацію інститутів, які (окрім органів державної влади та місцевого самоврядування різного рівня) безпосередньо залучаються до процесу розвитку територій. Серед них: агентства регіонального розвитку; асоціації муніципалітетів; регіональні фінансові компанії; торговельно-комерційні й промислові палати; технополіси; технопарки, бізнес-інкубатори; бізнесові та інноваційні центри; комунальні фундації; заклади вищої освіти і регіональні наукові центри та інші організації, які не є партнерами агентств, але є представниками секторів бізнесу та громадськості.

Європейський досвід свідчить, що спеціалізовані професійні позаполітичні інститути регіонального розвитку – оптимальна мережа для налагодження міжсекторної співпраці, якої не можна досягти в результаті лише підписання формальних договорів між регіональними та національними органами влади. Ефективна діяльність АРР можлива за умови надання їм права участі у процесі прийняття політичних та економічних рішень, що стосуються розвитку регіону; об’єднання їх у мережу на національному рівні при одночасному збереженні їх відносної незалежності від прямого впливу та підпорядкування органам влади. Проаналізувавши передумови та хронологію становлення АРР в країнах ЄС, особливо в країнах Центральної Європи, зроблено висновок, що досвід цих країн є вагомим для створення аналогічного процесу взаємодії і партнерства державної влади, бізнесу та громадськості в Україні.

Можливість приєднання України до загальноєвропейського процесу впровадження демократичного врядування вимагає від неї застосування стандартів регіонального розвитку, за змістом подібних до тих, що використовуються у країнах Європи (єврорегіони, агентства регіонального розвитку та їх форми), і перш за все – визначення ролі і статусу регіонів. Досвід європейських країн показує, що здоровий і успішний економічний розвиток можливий тільки при гармонійному співробітництві владного, громадського й приватного секторів. Весь цей процес повинен бути абсолютно прозорим і досягти цього можна, як підтверджує європейський досвід, створенням незалежного АРР, поєднуючи цілі й інтереси всіх зацікавлених сторін. Але при цьому відразу постає питання щодо форми співпраці влади, бізнесу і громадськості, організаційно-правової форми та статусу АРР в Україні, яке на сьогодні є досить актуальним. Посилатися на організаційно-правові форми європейських АРР без урахування українського чинного законодавства неможливо. В Європі АРР діють як громадські організації, комерційні прибуткові структури (Чехія); неприбуткові підприємства (Болгарія, Угорщина, Естонія); акціонерні товариства, місцеві фундації (Польща); державні підприємства (Ірландія, Іспанія, Німеччина чи Великобританія); акціонерні товариства (Португалія, Франція), але одним із співзасновників все одно є держава. В Україні на даний час більшість діючих АРР існують у вигляді «неприбуткової громадської організації», а також – у вигляді товариств (ТОВ, ВАТ і ін.), благодійних фондів, комунальних підприємств тощо. Але, враховуючи специфіку діяльності АРР та статус його засновників, зазначені форми не можуть повністю розкрити потенціал АРР. Тому автором запропоновано нову форму АРР – «партнерська організація», що дозволить АРР зайняти своєрідну «нішу» між урядовими структурами, приватним сектором та громадськістю оскільки їх завдання полягає у сприянні реалізації середньо - і довгострокових стратегій розвитку територій, що характерно для публічних організацій, із застосуванням підприємницьких методів у діяльності.