АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ РЕАЛІЗАЦІЇ ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ

summary

У дослідженні зроблено спробу узагальнення та систематизації досвіду щодо управлінських впливів у сфері реалізації екологічної політики. Захист довкілля – це процес, що вимагає координації й узгодження дій усіх членів спільноти: представників влади, політиків, громадськості, підприємців тощо. В іншому випадку, здійснити безкризовий перехід від біосфери до ноосфери – сфери Розуму, на необхідність якого вказував наш співвітчизник В.І.Вер­надський, нам не вдасться.

У вступі обґрунтовується актуальність теми, визначаються мета і зав­дан­ня роботи, наукова і практична цінність результатів, які здобуто в процесі дослі­дження, описано форми їх апробації та використання.

Перший розділ – “Теоретико-методологічні аспек­ти державної екологічної політики” – розкриває зміст визначень основ­них складових понятійно-категоріального апарату екологічної політики, уза­галь­нює та виокремлює основні принципи екополітики, визначає напрями, мету, цілі, завдання та засоби її реалізації, розробляє нові методологічні підходи щодо особливостей державного управління та державного регулювання у досліджуваній сфері.

Аналіз праць з питань державного управління у сфері реалізації еколо­гічної політики вказує на те, що ця проблема дотепер комплексно не дослі­джувалась. Однак на їх підставі визначені основні аспекти і тенденції дослі­джен­ня, що стосуються формування адміністративно-правових засад держав­ного управління у сфері реалізації екологічної політики. Проаналізовано такі напрями та аспекти екологічної політики: державно-управлінський, правовий, заповідний, фінансово-економічний тощо.

Суспільство є невід’ємною частиною природи. Тому важливо визначити місце людини у природному середовищі. Саме неоднозначне розуміння зв’язків у системі “людина – суспільство – природа”, яка на сьогодні функціонує з надмірним перевантаженням, призвело до дисгармонії та зумовило глобальні екологічні проблеми.

Поняття “середовище” охоплює сукупність усіх чинників, що діють на організм, популяцію, біоценоз. У науковій літературі розрізняють “оточуюче середовище”, “зовнішнє середовище”, “навколишнє природне середовище”, “навколишнє середовище”, “довкілля”. Вважаємо, що “оточуюче середовище” це не зовсім вдалий переклад російськомовного поняття “окружающая среда”, а тому пропонуємо використовувати термін “середовище оточення”, яке має два значення: середовище оточення людини та середовище природного оточення. Середовище оточення людини – це природне середовище, яке перетворене у процесі господарської діяльності і поєднує в собі природні об’єкти та продукти, створені людиною. Природне середовище оточення – це природне середовище існування, тобто незмінена людиною або малозмінена, перетворена природа. Зовнішнє середовище – це все, що перебуває поза об’єктом. Синонімом до нього є “навколишнє середовище”, складниками якого є взаємопов’язані при­род­не, соціальне та антропогенне середовища, тобто “навколишнє природне сере­довище” є головним елементом цього поняття. У сучасній науковій літе­ра­турі та у нормативно-правових документах дедалі частіше використовується термін “довкілля”, що містить абіотичні та біотичні складники оточення людини. За суттю цей термін є синонімом до “навколишнього середовища”.

Важливе значення для нашого дослідження мають такі поняття, як “охо­ро­на природи”, “охорона навколишнього природного середовища”, “охорона нав­ко­лишнього середовища (довкілля)”. Охорона природи – це певна форма відносин суспільства та природи. Охорона навколишнього природного сере­довища на сьогодні – нова форма охорони природи – комплекс заходів, спря­мованих на її збереження. У ст. 5 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” визначено об’єкти правової охорони навколишнього природного середовища, окремі з яких виходять за його межі та є об’єктами охорони довкілля.

Зміст поняття “раціональне використання природних ресурсів” полягає у такому їх використанні, за якого підтримується оптимальний рівень процесу обміну речовин між суспільством і природою. Однак цей термін потребує подальшого вдосконалення і чіткішої конкретизації.

Великий спектр значень має поняття “екологія”: від біологічної науки – до взаємодії людини з природним середовищем. На сьогодні є понад 60 таких виз­начень. Найприйнятнішим, на нашу думку, є визначення сучасної екології, як:

·         науки про узагальнені закономірності взаємодії природи та суспільства;

·         сфери діяльності людини, спрямованої на формування такого середовища, яке б забезпечило прогресивне функціонування суспільства.

Сучасна екологія – це міждисциплінарний комплекс знань. Відомі та про­по­нуються різні поняття, що є відповідниками назви сучасної екології: велика екологія, натурсоціологія, ноологія, соціоекологія, созологія тощо. Остаточного поняття ще немає, а тому пропонуємо термін “системна екологія”, який поєднує всі екологічні дисципліни та напрями їх розвитку.

Досвід економічно розвинутих країн підтверджує, що здійснювати еко­ло­гічну політику в державі досить важко навіть за умов ефективної економіки, тому складнішою є вирішення цієї проблеми в Україні – державі, що перебуває в трансформаційному періоді та вимушена вирішувати одночасно безліч зав­дань, а екологічна криза як потенційно можлива екологічна небезпека стала дійсні­стю. Існують певні співвідношення між комфортністю життя людей та спо­живанням природних ресурсів. В економічно розвинутих країнах на сьогодні поєднуються висока комфортність життя і раціональне споживання ресурсів. У країнах тре­тьо­го світу ці показники надзвичайно низькі. В Україні поєднується невисока ком­форт­ність життя і значне споживання природних ресурсів.

Екологічна політика як комплекс засобів і заходів, спрямованих сус­піль­ством і державою на охорону та оздоровлення довкілля, ефективне поєднання при­ро­докористування і природоохорони та забезпечення нормальної життє­діяльності громадян, має два виміри – нормативний і регуляційний. Перший – це система правил і норм, другий – це конкретні дії для охорони навко­лиш­нього середовища. Зміст і структура природоохоронних заходів потребують уточнення суті, мети, цілей, принципів, завдань, способів та основних напрямів екологічної політики. Методологічною основою державної екологічної полі­ти­ки владних структур усіх рівнів є відповідні норми Конституції України. Метою екологічної політики в Україні на сучасному етапі має стати збалан­су­вання запитів людини, можливостей природи та технологій виробництва шляхом планомірного формування навколишнього середовища, якість якого забезпечила б можливість сталого розвитку суспільства. Основною ціллю екологічної політики є покращання якості життя за умови оптимального вико­ристання та відтворення природних ресурсів. Екологічна політика покликана узгодити соціальні та екологічні завдання суспільства як основу вирішення проблеми глобальної екологічної кризи. Основні принципи екологічної політики України викладені у ст. 3 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”. На основі узагальнення вітчизняного та зарубіжного досвіду формування механізмів вирішення соціальних і еко­ло­гічних проблем виокремлені основоположні принципи екологічної політики України в перехідний період:

·        пріоритет екології над економікою, поступовий та поетапний перехід до нових механізмів державного управління у сфері реалізації екологічної політики;

·        відповідність механізму державного управління у сфері реалізації еко­ло­гічної політики фактичному стану розвитку суспільства;

·        узагальнення позитивного вітчизняного та зарубіжного досвіду з метою вирішення екологічних проблем;

·        участь держави у фінансуванні екологічних програм;

·        забезпечення сталого і невиснажливого природокористування;

·        неперервне екологічне виховання, екологічна освіта й отримання екологічної інформації.

З метою забезпечення реалізації ефективної екологічної політики в Україні необхідно в основу професійної підготовки фахівців у всіх сферах діяль­ності (господарської, правової та екологічної) закласти основні системні принципи сталого розвитку. Основним суб’єктом екологічної політики повинна бути держава, оскільки реалізація екологічної, як і будь-якої іншої політики, неможлива без підкорення волі окремих осіб спільним інтересам. Основна роль у прийнятті рішень на національному рівні належить галузевим міністерствам, державним комітетам та іншим центральним органам державної виконавчої влади. Вони регулюють використання, відновлення і розміщення природних ресурсів, забезпечують екологічне обґрунтування доцільності господарських проектів, організацію постійного моніторингу довкілля, екологічної експертизи, екологічного контролю, екологічного виховання, екологічної освіти тощо. Основні методи реалізації екологічної політики: економічні (податки, санкції, пільги), адміністративно-правові (закони, укази Президента, постанови уряду, накази міністерств тощо), освітньо-інформаційні (преса, радіо, телебачення). Формуючи екологічну політику важливо знати і дотримуватись головних екологічних законів. Засоби, які використовуються для реалізації екологічної політики: заходи природоохоронного спрямування, економічне регулювання і стимулювання природоохоронної діяльності, примусові та спонукальні заходи.

У реалізації екологічної політики сучасні вчені виділяють три основні рівні: глобальний, національний і локальний. Вважаємо за необхідне виокре­мити такі рівні здійснення екологічної політики:

·         локальний – рівень підприємства, організації;

·         місцевий – рівень адміністративного району, міста;

·         регіональний – рівень області;

·         субнаціональний – рівень кількох областей;

·         національний – рівень держави;

·         міждержавний – рівень кількох держав;

·         планетарний (глобальний) – рівень планети.

Упродовж останнього десятиліття реалізація управлінського процесу у сфері екологічної політики певною мірою спрямовується на перебудову відно­шень у системі “людина – суспільство – довкілля”. Це зумовлено значущістю екологічної проблеми, її глобальністю, масштабністю та значними фінансовими витратами на вирішення екологічних проблем. Екологічна політика є окремим напрямом діяльності держави і державного управління. Державне управління – діяльність, спрямована на виконання законів та інших нормативно-правових актів шляхом використання різних форм організуючого впливу на суспільні явища та процеси. Об’єктами управлінських відносин є майже всі сфери життя людини, а визначальним принципом цього виду діяльності є підпорядкованість. Тому методом адміністративно-правового регулювання є владні приписи. Якщо розглядати державне управління у сфері екологічної політики з позицій системного аналізу, то суб’єкти управління (державні органи та органи місце­вого самоврядування) та об’єкти управління (підвідомчі сфери управління) повинні ефективно взаємодіяти через управлінську діяльність (суспільні відносини, які складаються між елементами системи). За своєю суттю державне регулювання ширше, ніж поняття “державне управління”, оскільки останнє для досягнення своєї мети використовує адміністративні впливи, тобто методи прямого зв’язку. Державне регулювання передбачає здійснення комплексних заходів у сфері екологічної політики з метою їх упорядкування, встановлення загальних норм і правил суспільної поведінки для охорони живої і неживої при­роди навколишнього середовища, захисту здоров’я та життя населення, орга­ні­зації та підтримування раціонального використання і відтворення природних ресурсів. За умови ефективного функціонування державного регулювання виключається потреба прямого втручання держави та її інституцій у діяльність екологічних структур. Розвинута мережа прямих і зворотних інформаційно-управлінських зв’язків у системі державного регулювання, а також наявність головного зворотного зв’язку, що дає можливість постійно порівнювати досягнуті показники ефективності з параметрами стратегічного завдання і мети, визначає основну суть і відмінність поняття регулювання від управління (рис. 1). Державне управління і державне регулювання відрізняються способом організації досягнення мети в тій чи іншій системі управління.