ЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ, ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ТА НЕЛІНІЙНІСТЬ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ : ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ, ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И НЕЛИНЕЙНОСТЬ, В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

summary

У вступі обґрунтовано актуальність дисертаційного дослідження, сформульовано його мету і завдання, охарактеризовано наукову новизну та практичну цінність результатів.

У першому розділі - “Теорія і методологія дослідження централізації та децентралізації в управлінні державними ієрархіями” - здійснено аналіз вітчизняної та зарубіжної наукової літератури, законодавчої бази; визначено концептуальні підходи до розгляду понять “децентралізація”, “ієрархія”, що дає можливість виявити рівень наукової розробки теми, обґрунтувати актуальність та необхідність проведення теоретичного дослідження в межах дисертації. Встановлено загальну методологію розробки проблеми співвідношення централізації та децентралізації в державному управлінні.

Категорії централізації та децентралізації розглядаються науковцями, політиками, громадськістю на різних рівнях і в різних аспектах. З огляду на це вони не мають рівнозначного змісту. Причому історичний і культурний контексти є не менш важливою умовою розуміння цих категорій, ніж правові та політичні. Під централізацією та децентралізацією розуміються і властивість, і принцип, і елемент державного управління.

Якщо централізація визначається як таке державне управління, при якому переважна більшість владних управлінських повноважень зосереджена в центральних державних органах, а місцева влада позбавлена можливості самостійно вирішувати багато своїх господарських, соціальних та інших завдань, то децентралізація є більш складним, комплексним і багато­аспектним поняттям. Існує чимало тлумачень поняття “децентралізація” і немає чітко встановлених визначень. У принципі неможлива ні глобальна концепція, ні універсальна модель децентралізації в управлінні.

Децентралізацію розуміють як необхідний компонент процесу демо­кратизації країн. Вона означає перехід від структур та інститутів авторитарних і тоталітарних суспільств, не орієнтованих на активну та реальну участь громадян в управлінні державою, до суспільств, що базуються на ініціативі та відповідальності громади й окремої людини. Децентралізація передбачає плюралізм, відповідальність за власні дії, відхід від бюрократизації, заорганізованості тощо.

Завдяки наближенню державного управління до громадян країни децентра­лізація підвищує ступінь участі населення в прийнятті управлінських рішень, які впливають на їх життя. Таким чином, у рішеннях, прийнятих в умовах децентралізації, більшою буде вірогідність урахування місцевих умов, вони більше відповідатимуть потребам громадян.

У дисертації під децентралізацією державного управління розуміється процес передачі відповідальності за планування та реалізацію ресурсного забезпечення, розподілу й інших компонентів соціального управління від центральних органів державної влади до регіональних, місцевих органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування.

З будь-якою зміною співвідношення централізації та децентралізації в управлінні державними ієрархіями пов’язується поява нової якості самого процесу управління. Врахування цього співвідношення вважається необхід­ним для структурної побудови та діяльності апарату державного управління.

Під впливом політики децентралізації державного управління змінюється розуміння й сприйняття поняття “ієрархія”. Вона сприймається як вчення про розвиток багаторівневих систем і характеризується як централізацією, так і децентралізацією управління. Як найбільш принципова властивість виступає здатність систем до специфічного поділу (диференціації) та об’єднання (інтеграції).

Будь-які складні державні структури мають ієрархічну будову. В них виділені рівні (елементи), що мають певні права і обов’язки щодо інших. Ієрархічна організованість - це внутрішня потреба соціальних систем, одна з важливих особливостей підвищення їх стабільності, ефективності функціо­нування.

Під державними ієрархіями в дисертації розуміється структурна органі­зація складних багаторівневих систем, елементи яких упорядковані за рівнями координації та субординації.

Методологічним стрижнем дослідження з урахуванням складного міждисциплінарного характеру проблеми є ідеї, що розвиваються в теоріях самоорганізації. Внесення синергетичних ідей до гносеологічної парадигми дає змогу усунути недоліки класичних підходів: претензії на виключне володіння істиною, фантастичну мотивацію, безкомпромісність переконань, форсоване просування до поставленої мети.

Тривалий час природу розглядали як величезну консервативну детермі­ністичну систему. Розвиток сприймався як лінійний, поступальний, безаль­тер­нативний. Відповідним був і підхід до управління складно­організованими державними ієрархіями. Моделлю управлінського об’єкта слугувала закрита рівновагома система.

Відмінність синергетичного погляду від традиційного полягає в переході від дослідження простих систем до складних, від закритих до відкритих, від лінійності до нелінійності, від розгляду процесів, наближених до рівноваги, до вивчення того, що відбувається за межами врівноваженості. Синергетичний підхід базується на принципово іншому світоглядному підході - філософії нестабільності.

Відкритість означає наявність постійних процесів обміну з навколишнім середовищем речовиною, енергією, інформацією тощо, які відбуваються у просторі, часі та масштабі і не є повністю контрольованими. Соціальні системи сприймають зовнішній вплив через механізм соціального міжсистемного обміну: природними багатствами, територіями, сферами життєвого простору, людськими ресурсами, товарами, капіталом, інформацією, цінностями. Всі ці форми обміну тісно взаємопов’язані і накладаються одна на одну. Посилення такого обміну систем із зовнішнім середовищем створює певний рівень нерівновагомості: різні частини системи по-різному сприймають вплив навколишнього середовища, виникають центри структурної неоднорідності.

Нерівновагомість можна визначити як стан відкритої системи, при якому виникає зміна її макроскопічних параметрів - складу, структури та поведінки. Нерівновагомі соціальні системи особливо чутливі до зовнішніх впливів, що узгоджуються з їх внутрішніми властивостями. Внаслідок цього малі, але узгоджені з внутрішнім станом системи зовнішні впливи можуть виявитися більш ефективними, ніж великі, а поява нової властивості чи елемента в одному компоненті системи призводить до появи їх і в інших компонентах. Тільки системи, далекі від рівноваги, здатні до спонтанної самоорганізації та розвитку.

Нелінійністю є властивість соціальних систем мати у своїй структурі різні стаціонарні стани, різноманітність поведінки та цілий спектр варіантів їх розвитку замість єдиного, це і можливість появи несподіваних змін напряму проходження процесів у системі. З нелінійністю пов’язані механізми над­швидкого розвитку процесів, в основу яких покладені нелінійні позитивні зворотні зв’язки.

У розділі наголошується на тому, що відкритість, нелінійність, нерівновагомість створюють цілісну єдність, коли перебувають у динамічній рівновазі. Їх визначення може бути сформульоване як проблема встановлення допустимих меж за кожним виміром системної тріади. Ці межі взаємо­пов’язані, кожна пара елементів перебуває у співвідношенні додатковості, а третій задає міру спільності. Якщо ж спостерігати за окремим елементом, його межі залежать від рівня компромісу між двома іншими.

Розвиток соціуму є нелінійним та гіперциклічним процесом, його витоки та причина - людський вибір. Сама нелінійність (альтернативність) соціального розвитку в точках біфуркації пов’язана із свідомим вибором людьми напряму подальших дій відповідно до своїх переваг, пріоритетів, розуміння закономірностей розвитку.

Внутрішні та зовнішні чинники, здатні вплинути на поведінку соціальної системи; поліваріантність розвитку, яка передбачає наявність множини шляхів руху в межах поля можливостей системи; можливість за допомогою впливу на резонансні точки системи різко прискорити процеси самоструктурування, що також характерно для нестійких станів системи, тобто всі знання про те, як поводять себе складні відкриті нелінійні системи на різних етапах своєї еволюції, суттєво допомагають у розробці конкретних стратегій державного регулювання.

Аналіз вітчизняної та зарубіжної літератури переконує в необхідності проведення наукових досліджень державних нелінійних ієрархій, співвідно­шення централізації та децентралізації в державному управлінні та особли­востей використання довільних структур державного управління в умовах його децентралізації.

У другому розділі - “Зміст централізації та децентралізації в управлінні державними ієрархіями” - розкрито зростання ролі нелінійності в діяльності сучасних державних ієрархій, сутність, базові форми і принципи спів­відно­шення централізації та децентралізації у державному управлінні.

Однією з проблем вчення про ієрархію, що відображає специфіку розвитку багаторівневих систем, є обґрунтування взаємо­відносин рівней орга­нізації. Ієрархія може бути побудована для різних об’єктів за будь-якою підставою. Основою ієрархії слугує розподілена в системі неоднорідність, яка визначає існування різноякісних взаємо­пов’язаних між собою системних рівней.

У традиційній ієрархії перше місце посідають елементи влади, панування, спрямовані від вищих членів ієрархії до нижчих, її головною ознакою виступає підлеглість, тоді як для нелінійної ієрархії типовою характерною рисою є двостороння взаємодія між вищими та нижчими ланками, що відображено в існуванні та функціях зворотних зв’язків. Елементи доміну­вання та чіткої підлеглості поступаються місцем елементам координації та кооперації.

Лінійні моделі динаміки складних систем в умовах кризи, а отже, і програми виходу з кризи продемонстрували свою обмеженість і недоско­налість. Для ефективного використання багаторівневої структури важливо, щоб тим, хто приймає рішення, на кожному рівні надавалася певна свобода дій. Необхідно раціонально розподілити зусилля з прийняття рішень між різними рівнями.

Установлено, що характерною особливістю нелінійних систем та нелінійного підходу в цілому є можливість існування множини станів і шляхів розвитку. При цьому кількість станів, їх якісні характеристики визначаються властивостями самої системи. Це дає змогу у процесі побудови моделей історичних процесів у державних ієрархіях враховувати такі важливі особливості реальних систем, як стохастичність, невизначеність, поліваріант­ність, що дещо утруднює прогнозування їх розвитку і тим більш управління їх поведінкою, особливо в періоди нестійкості.

У більшості документів і програм розвитку європейського співто­вариства обмежуються повноваження національних державних інститутів і зростає роль регіональних структур управління, місцевого самоврядування. Це не тільки наслідок дії інтеграційних механізмів, а й внутрішня логіка розвитку державного управління в сучасному світі. Навіть держави з традиційно жорсткими унітарними механіз­мами управління дедалі інтенсивніше розвивають процеси децентралізації, що майже усуває відмінності між функціями регіонального управління у федеративних та унітарних державах.

При створенні та функціонуванні ієрархічних структур у самий принцип ієрархії закладається певна спеціалізація, яка відображає деякий ступінь децентра­лізації й автономності. Ієрархічні структури тому і є досить поши­реними, що дають змогу за рахунок децентралізації досягти збалансованості між якістю рішення та часом, потрібним на його прийняття.

У будь-якій сучасній державі управління не може бути ефективним без поєднання принципів централізації та децентралізації, які не слід оцінювати лише негативно чи позитивно, взагалі аналізувати без урахування динаміки та умов функціонування держави.

Централізована система влади проявляє себе у випадках, коли компе­тенція та фінанси в основному зосереджені в центрі; наявний сильний центральний апарат із розвинутою мережею місцевих органів, підпорядкованих центру; зв’язки спрямовані “зверху донизу”, а самоврядування або відсутнє, або воно формальне; функціональний тип поділу влад є панівним. Децентралізована ж система влади проявляє себе, коли компетенція та фінанси розподілені між рівнями; функціонує реальне самоврядування; зв’язки різноманітні (“зверху донизу”, “знизу вгору”, горизонтальні); типовим є багаторазовий поділ влад.

Досягнення мети та виконання завдань децентралізації державного управління має першочергове значення для збалансування навантаження між центральними та місцевими органами влади. Це також дасть змогу оптимально розподілити ресурси держави для вирішення питань загально­національного та місцевого значення. В економічному сенсі децентралізація зумовлена визнан­ням необхідності більш раціонально, ніж раніше, використовувати державні ресурси. Основною тенденцією у сучасних моделях державного управління є чіткий розподіл сфер діяльності, функцій та відповідальності між різними рівнями влади. Це дає змогу уникнути перекладання відповідальності та конфліктів між ієрархічними рівнями у державному управлінні.

Конфлікти завжди виникають у будь-якому суспільстві. Саме регулю­вання співвідношення централізації та децентра­лізації в державному управлінні здатне значно знизити інтенсивність конфліктів. Чим гнучкіше, динамічніше суспільство, тим нижча інтенсивність конфлікту. Однією з причин розбіжності інтересів між центром та периферією в Україні є недосягнення необхідного консенсусу. Децентралізація буде успішною, якщо методи її проведення та інституціональна структура сприятимуть вираженню загальних інтересів, а рішення прийматимуться за загальною згодою.

Децентралізація державного управління не повинна трансформуватися ні у певний жорстко регламентований захід, ні призводити до механічної передачі окремих функцій, ні до проведення штучного розподілу повноважень між різними рівнями влади. Найбільш невдалим прикладом децентралізації є такий, при якому центральний уряд просто вивільняється від частини своїх повно­важень, примушуючи нижчі органи взяти на себе відповідальність, яку сам не бажає брати.

Для країн перехідного періоду децентралізація - це спосіб зміни суттєвих характеристик суспільства. Відповідний розподіл обов’язків з надання послуг населенню між різними рівнями публічної влади може бути критерієм визначення демократичності країни.

Одним з напрямів реалізації адміністративної реформи в Україні є створення нової моделі організації діяльності адміністративних органів, що базується на всебічній демократизації і децентралізації управління як цілісної системи, в якій кожний суб’єкт зосереджується на якісному вирішенні власних завдань. При цьому потрібно утриматися від механічного запозичення вдалих моделей, досвіду інших країн. Опинившись в іншому соціокультурному просторі, найдосконаліша модель може призвести до негативних наслідків, принаймні не виправдати очікувань.

Процес децентралізації набуває різноманітних форм. Він може торкатися взаємовідносин держави і суспільства в цілому, коли державний вплив на різні сфери суспільного життя зменшується і тим самим створює умови для включення процесів соціальної самоорганізації та самоуправління. Децентра­лізація може проявлятися і в контексті взаємовідносин між різними ієрархіч­ними щаблями всередині самого державного управління, а також між централь­ними, регіональними органами та органами місцевого самоврядування. У демократичному суспільстві політичне керівництво також децентралізується, внаслідок чого виникає плюралізм та багатопартійність. Еволюція домінуючих форм децентралізації державного управління пов’язана з певними політичними, соціально-економічними та техніко-технологічними умовами в кожній країні.

Американські дослідники здійснили класифікацію й типологізацію різних форм і проявів децентралізації управління та виділили чотири базові форми: політичну, просторову, ринкову та адміністративну. Зміни, які відбулися в світі за останні 10-15 років, особливо в країнах Центральної і Східної Європи та колишнього СРСР, дають підстави додатково виділити як базові фінансово-бюджетну децентралізацію та децентралізацію надання громадських послуг.

Для досягнення співвідношення централізації та децентралізації ряд дослідників пропонують використовувати принципи комплементарності, департаменталізації, демократизму та інші. Чільне місце серед них посідає принцип субсидіарності, осмислення якого наштовхується на стереотипи, що склалися стосовно понять “адміністративно-територіальний поділ”, “повно­ва­ження органів влади”, “взаємна відповідальність” тощо. Перерозподіл повно­важень між рівнями управління вже не можна уявляти як статичну якість організаційно-управлінських структур. Сучасне сприйняття принципу суб­сидіар­ності відображає практику постійного процесу перерозподілу повно­важень між управлінськими ланками. Субсидіарність означає, що місцеві умови та обставини не тільки відрізняються між собою, а й змінюються протягом певного часу. Тому обсяг функцій і послуг, які надаються різними органами влади, має відповідати потребам і умовам діяльності державних нелінійних ієрархій, що постійно змінюються й оновлюються.

Кожна управлінська ланка має бути наділена достатніми для вирішення проблем повноваженнями. Важливим критерієм віднесення певної функції до якогось рівня є ефективність її виконання. Перевагою віднесення повноважень на найнижчий можливий рівень є те, що там надання послуг перебуває під контролем споживача.

У третьому розділі - “Особливості вибору довільних структур управлін­ня в державних нелінійних ієрархіях” - розглянуто особливості та основні риси використання тимчасових мобільних управлінських структур в умовах децентралізації державного управління, розкривається співвідношення організації та самоорганізації при виборі раціональних довільних структур управління.

Традиційні управлінські структури, створені у звичайних передбачу­ваних умовах, виявилися неспроможними щодо радикальних змін у навколишньому середовищі. Поки суспільство є відносно стабільним та незмінним, усі проблеми, що існують у ньому, є ординарними та передбачуваними. Але з прискоренням змін виникає все більше проблем, для вирішення яких тра­диційних способів недостатньо. В умовах швидкоплинності й невизна­ченості соціальних процесів стає необхідним постійне переспрямування всіх ресурсів управління, в тому числі й людських.

Державним службовцям доводиться діяти в середовищі, що характеризується швидкими й постійними змінами, фінансовими обмежен­нями, впровадженням передових технологій, зміною вимог та очікувань населення, новими способами ведення справ, входженням у світовий процес глобалізації. Ознакою високих темпів прискорення є концепція однора­зового управління, створення мобільних структур для вирішення певних специфічних проблем, які після виконання завдання розформовуються.

У дискусіях про нову парадигму соціального управління використо­вуються такі поняття, як координація, нелінійність, самоврядування. Створю­ються моделі, в яких пропонується альтернатива жорсткому організацій­ному регулюванню. Стохастичні, вірогіднісні підходи починають відігравати провідну роль.

Усе більше науковців та управлінців-практиків зазначають, що в умовах прискорених змін реорганізація не є одиничним заходом, а певним процесом у просторі й часі. Недостатнє розуміння проблем, неадекватні процедури та недосконала інституційна структура - основні перешкоди для подальшого вдосконалення системи державного управління в Україні.

На сучасному етапі розробка стратегії організації змінює пріоритет кількісних методів на якісні. Якісний підхід включає твердження: важливим є не стільки наявність стратегії, скільки робота над нею, яка ніколи не може бути завершеною; розрахунки не обов’язково надійніші за інтуїцію; організаційна культура стає новим ресурсом управління; пріоритетними стають експертні судження.

Залучення експертів до розв’язання проблем управління чи консультацій є доречним, необхідним й економічно доцільним в умовах ускладненості соціальних процесів. Експерти допомагають здійснити вибір політично прийнятних альтернатив та беруть участь у втіленні їх в практику державного управління. Водночас вони лише консультують керівництво певного владного органу і не несуть прямої відповідальності за реалізацію своїх рекомендацій.

Вимога центрального уряду від місцевих органів влади щодо надання багатьох послуг з використанням невеликої кількості ресурсів виступає потужним стимулом залучення громадян до участі в державному управлінні та місцевому самоврядуванні. Це є систематичним процесом ідентифікації, інформування, зацікавлення та залучення різних груп у громаді з метою розробки плану дій, що буде найбільш досконалим з технічного погляду, економічно вигідним, загальнозрозумілим для більшості зацікавлених сторін. Залучення громадськості не гарантує, що будь-яке рішення буде прийняте в результаті консенсусу, але відкритість процесу прийняття рішень і можливість для громадян висловити свої думки та вплинути на результати додає легітимності прийнятим рішенням. І хоча організовані групи населення самі по собі є досить нестабільними утвореннями, які не завжди мають чітку мету та компетентних керівників, вони можуть бути досить дієвими за умови об’єднання своїх зусиль для вирішення конкретних проблем.

Дії держави та її органів управління неможливо звести лише до організуючого начала. Еволюції соціальних систем притаманне складне поєднання спонтанних процесів самоорганізації, самоструктурування та свідомої організуючої діяльності людей на всіх рівнях системи.

Жорстке управління доцільне, якщо самоорганізація в підсистемах призводить до руйнування або деградації системи в цілому. Тоді посилення організації знижує дезорганізаційний вплив, але потім воно спрямовується на створення умов для розвитку нових самоорганізаційних центрів, після чого жорсткість управління зменшується. Кожному рівню залежно від етапу еволюції відповідають свої способи організації, причому від рівня до рівня відбувається перехід від жорстко централізованого управління до більшої самоорганізації, виражаючи єдність ієрархічного управління та самоорганізації частин. Самоорганізацію потрібно розглядати не як самоціль, а як засіб вирішення проблем управління при недостатній мобільності адміністративних одиниць, появі нових завдань, що потребують творчого, нестандартного вирішення, при невдоволенні висококваліфі­кованого персоналу умовами праці та його відстороненості від прийняття рішень.

У рамках формальних організацій життєздатність команд, де застосовується принцип самоорганізації, залежить від того, чи вдасться їх органічно долучити до існуючої структури, чи підтримуватиметься системна цілісність. Самоорганізація не може підмінити собою державне регулювання. Водночас необхідно виключити тотальний зовнішній вплив, тобто залишати місце і створювати сприятливі умови для творчих пошуків та ініціатив.