ДЕРЖАВНА ПОЛІТИКА ЕКОЛОГОБЕЗПЕЧНОГО РОЗВИТКУ ЕКОНОМІКИ В ТРАНСФОРМАЦІЙНИЙ ПЕРІОД

summary

У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади взаємодії економічних та екологічних чинників у формуванні державної політики сталого розвитку” – аналізується взаємозв’язок між станом навколишнього середовища, економічним зростанням, змінами в галузевій структурі промисловості та механізмами державної політики екологічного розвитку. При цьому враховуються позиції представлених різних наукових шкіл, оскільки вони по-різному тлумачать зазначений взаємозв’язок, вплив структурних перетворень на екологізацію і, відповідно, пропонують різні рекомендації щодо впровадження механізмів державного управління.

Для оцінки впливу структурних змін в економіці на екологічну ситуацію і розробки рекомендацій щодо вдосконалення механізмів державного управління природокористуванням важливим є з’ясування змісту форм і методів взаємодії економіки й екології та ролі в її забезпеченні державної, екологічної політики. Дослідження цих питань свідчить, що для неокласичної теорії характерні такі моменти: природні фактори розглядаються лише як один із елементів виробництва; природному фактору відводиться другорядна роль в економічній системі. Сутність макроекономічної політики держави щодо управління природокористування зводиться до оптимального використання природних ресурсів (з точки зору збереження Паретто-критерію) і інтерналізації зовнішніх витрат за допомогою податків або торгівлі правами на викиди. Що ж до структурних перетворень в економіці чи державному управлінні, екологічно орієнтовані інновації в неокласичній теорії не розглядаються.

З позиції цієї школи для ефективного еколого-економічного розвитку необхідна максимальна лібералізація господарювання, у тому числі у сфері природокористування, що може проявлятися у приватизації природних ресурсів, вільному ціноутворенні на водні ресурси і електроенергію, державному дерегулюванні.

Протилежна точка зору характерна для школи екологічної економіки, яка розглядає людину і економіку як частину економічної системи, де підтримується жорстка форма державного регулювання у сфері природокористування, а управління орієнтується на використання традиційних інструментів. Концепція екологічної економіки є близькою до ідей нульового зростання, що робить її малопридатною для застосування в Україні.

У цілому, ідеї представників неокласичної школи хоча і визнаються провідними в сучасній економічній теорії, вони є мало придатними для індустріальних країн з економікою, що трансформується, зокрема для України. Основними перешкодами на шляху застосування рекомендацій неокласичної школи є: тяжіння вітчизняної економіки до індустріального типу розвитку; наявність значної економічної, соціальної й екологічної диференціації в різних регіонах країни, між містом і селом; низький рівень розвитку правових основ, необхідних для ефективного функціонування економіки; перевага неформальних економічних відносин у багатьох сферах господарського життя; відсутність у значної частини громадян симпатій до менталітету і моральних цінностей громадян країн з розвинутою ринковою економікою; недостатньо розвинена транспортна й інформаційна інфраструктура.

Третя, більш виважена концепція еволюційної (неоінституціональної) економіки, має певні переваги, до яких можна віднести відсутність фетишизації як екологічного, так і економічного факторів; визнання принципів розвитку економічної системи і впровадження екологічно орієнтовних інновацій; врахування інституціональних факторів розвитку, поліваріантності еколого-економічної політики.

Оскільки в умовах економіки, що трансформується, діють специфічні механізми функціонування економічної і природної систем, де значну роль відіграють інституціональне середовище та фактори невизначеності і недооцінки майбутніх благ, повинні розроблятися і своєрідні рекомендації щодо макроекономічної політики держави, які б враховували існуючу специфіку. Практичні рекомендації неокласичної теорії фактично не прийнятні для застосування, оскільки звичайним шляхом, якщо держава не проводить селективної політики з підтримки передових екологічних виробництв і галузей, в умовах нашої країни прискорений розвиток набувають галузі, пов’язані із сировинним сектором, де прибуток формується за рахунок експлуатації природно-ресурсного потенціалу.

Разом з тим неокласичну концепцію можна розглядати як базову, аналізуючи питання формування статичної економічної системи. Вона переконливо обґрунтовує принципи економічно ефективного використання природних ресурсів, механізми податкового регулювання, окремі принципи торгівлі правами на викиди забруднюючих речовин. Проте представники даної школи вважають обмеженою роль держави в регулюванні господарського життя, заперечують багато моментів, що пов'язані зі структурною політикою. Йдеться про недооцінку чинників державного впливу на економіку, що трансформується, а також ролі інновацій та реального стану інституціонального середовища. У той же час методологічні підходи інституціональної школи можна з успіхом використовувати для дослідження механізмів державного управління екологічною ситуацією, для розробки рекомендацій з удосконалення господарського механізму природокористування.

В останні роки в управлінні процесами природокористування за кордоном позначилося чимало нових акцентів, пов'язаних не тільки з розробками більш досконалих методів управління окремими сферами природокористування, але й із зміною самих підходів до державного управління. Визначилася чітка тенденція щодо підтримки ідеї обмеження прямого державного управління сферою природокористування і поступового переходу до ширшого використання ринкових методів управління, що дозволяє розширити участь громадян і підприємств в охороні навколишнього середовища. Значно розширився інструментарій екологічної політики держави, який можна віднести до економічних методів державного управління. За оцінкою деяких учених, тільки в європейських країнах застосовується понад 200 різних інструментів управління.

З погляду викладених вище підходів, незважаючи на значну розмаїтість методів державного регулювання, що застосовуються на Заході, їх можна поділити на чотири групи: адміністративні, економічні, ринкові та методи управління, засновані на активній участі громадськості.

У другому розділі – “Оцінка загальноекологічного стану та регулювання природоохоронної діяльності Львівщини” – досліджується сучасний екологічний стан регіону, визначаються пріоритетні напрями діяльності природоохоронних органів і державної адміністрації у створенні екологічно безпечного середовища мешкання людини і збереження природних ресурсів.

Суперечності між техногенною сферою і природним середовищем переросли у глобальну проблему сучасності, від розв’язання якої залежить майбутнє цивілізації. За останні 100 років споживання людством природних ресурсів збільшилося майже у 100 разів, науково-технічний прогрес у 100 тисяч разів перевищив темпи біоеволюції, значно зросло сумарне споживання енергії. Навіть космічний простір навколо Землі став небезпечно забрудненим: маса космічного техногенного сміття досягла 5 тисяч тонн.

Тривалий економічний спад, реформування економічних відносин, зміна форм власності та інші чинники перехідного періоду в Україні призвели до помітного спаду інвестиційної діяльності. Обсяги капіталовкладень на нове будівництво, реконструкцію, розширення та технічне переоснащення підприємств за 10 років зменшилися на 75 відсотків. Основні виробничі фонди зношені наполовину.

Екологічний стан Львівської області, як і в цілому України, тісно пов'язаний з економічним. Вплив економічної кризи на навколишнє середовище є двояким: з одного боку, внаслідок скорочення виробництва зменшуються викиди шкідливих речовин, а з іншого, – підприємства намагаються максимально скоротити видатки на природоохоронні заходи. Економічне пожвавлення у майбутньому здатне призвести до зростання техногенного навантаження на довкілля і, як наслідок, до погіршення екологічного стану в області. Тому одним з пріоритетів еколого-економічної політики є розробка і реалізація стратегії, яка б ефективно перешкоджала таким тенденціям.

Львівська область характеризується розвиненістю гірничодобувної, нафтопереробної, хімічної, целюлозно-паперової та машинобудівної промисловості з їх недосконалими енерго- та ресурсозатратними технологіями. В той же час, Українські Карпати (4% території держави) є скарбницею рекреаційних можливостей, “легенями Європи”, які нині перебувають під впливом забруднення від промислових підприємств регіону і транскордонних перевезень.

Загальний фон забруднення в області формується за рахунок внутрішніх і транзитних джерел: з одного боку, великі промислові підприємства, агропромислові та фермерські господарства, комунальні водопровідно-каналізаційні господарства (усього 6% найбільших забруднювачів природного середовища України); з іншого, – для прикордонного регіону є характерним напружений транзит автотранспорту з неврахованим у статистичних даних додатковим забрудненням повітря. Транзит нафти і нафтопродуктів по трубопроводах супроводжується непоодинокими технологічними і рукотворними аваріями із забрудненням ґрунтів та поверхневих вод.

Основними пріоритетами екологічної політики в регіоні є: екологічна реабілітація територій в зоні діяльності гірничо-хімічних та гірничовидобувних підприємств; сприяння ширшому залученню централізованих капітальних вкладень держави, власних коштів підприємств та інвестицій щодо впровадження нових екологічно чистих технологій; відновлення і підтримання гідрологічного режиму та покращання екологічного стану рік басейнів Дністра, Західного Бугу та Сяну (будівництво нових, реконструкція і ремонт водопровідно-каналізаційних та очисних споруд); утилізація і захоронення промислових та побутових відходів, а також будівництво нових та реконструкція діючих полігонів твердих побутових відходів; наповнення цільових фондів охорони навколишнього природного середовища у складі місцевих та обласного бюджетів; реалізація загальнодержавної програми формування національної екологічної мережі України; розвиток природно-заповідної мережі в регіоні; організація системи екологічного моніторингу та інформаційного забезпечення природоохоронної діяльності.

У третьому розділі – “Удосконалення механізмів реалізації державної політики природокористування в контексті сталого розвитку” – з’ясовується місце і роль державної економічної політики в умовах трансформації народногосподарського комплексу, визначаються основні механізми державного управління соціально-економічним розвитком України і регіону та забезпеченням умов для раціонального природокористування.

Незважаючи на те, що за останні десятиліття в сфері регулювання процесів природокористування й охорони навколишнього середовища в країні відбулися значні зміни, як і раніше залишаються невирішеними багато питань, пов'язаних з недостатньо ефективним функціонуванням системи державного управління, що негативно впливає на процеси трансформації української економіки у ринковому напрямі.

Аналіз ситуації показав високий рівень залежності між ефективним вирішенням екологічних проблем та макроекономічним станом у державі і, відповідно, реальної можливості впливу на їх вирішення через удосконалення макроекономічної політики. Особливо рельєфно цей взаємозв'язок окреслюється у трансформаційний період.

Екологічні проблеми, притаманні сучасному суспільству, знаходяться у прямій залежності від чотирьох груп факторів: природних, соціальних, макроекономічних і тих, що пов'язані з господарським механізмом природокористування. Відтак, розробка рекомендацій щодо удосконалення механізмів державного управління природокористуванням повинна базуватися на аналізі сучасної екологічної ситуації і тенденцій її розвитку, яка в нашій країні може тяжіти до різних варіантів. Зокрема, дослідження еколого-економічної еволюції різних країн дозволяє виділити, принаймі, три можливих сценарії розвитку в Україні, а саме: економічний, екстенсивний і депресивний розвиток.

Варіант збалансованого зростання, на жаль, є найбільш проблемним для реалізації, оскільки припускає наявність досить високого базового рівня розвитку. Депресивний сценарій розвитку подій можливий у випадку формування сукупності несприятливих економічних факторів, помилки в макроекономічній політиці держави, у зв’язку з проблемами зовнішнього боргу, із зниженням рівня доходів населення тощо. Найімовірнішим в Україні можна вважати сценарій зростання. Для цього є необхідні передумови: неповне завантаження основних виробничих фондів, потенційно високий попит на окремі види товарів тощо.

В дисертації аналізується вплив макроекономічної політики на забезпечення переходу економіки України до збалансованого економічного росту та пропонується матриця впливу. Більшість традиційних стимулюючих інструментів регулювання в умовах України сприяє посиленню тенденції екстенсивного економічного зростання. Але далеко не завжди в умовах трансформаційної економіки традиційні стимулюючі заходи дають той же ефект, що і в інших умовах стабільної системи. Дія багатьох регулюючих чинників багато в чому залежить від конкретних механізмів їх застосування. Важливою передумовою інтенсивного економічного зростання можна вважати як посилення регулюючої ролі держави в економіці, так і запровадження активної структурної політики в напрямку підтримки передових, стратегічно важливих секторів економіки. Принцип рівного підходу до усіх галузей і усіх суб’єктів господарювання в умовах України виявляється неприйнятним, оскільки “природним шляхом” більш легко розвиваються експортоорієнтовані галузі сировинного сектора.

Важливим механізмом державного управління природокористуванням може стати ефективна податкова політика. До Податкового кодексу пропонується віднести державні екологічні податки, а саме: податок на користування об'єктами тваринного світу, водний, екологічний та лісовий. На них не слід покладати фіскальну функцію: чим менше надходжень від них, тим краще. Вони повинні бути інструментом стимулювання охорони навколишнього середовища і природного ландшафту.

На основі вивчення закордонного досвіду в частині використання й організації розрахунків за природокористування, а також перспективних напрямків удосконалення податкової і бюджетної політики України розроблено нову схему організації збору і перерозподілу платежів за користування природними ресурсами у регіоні.

Система фінансування природоохоронних заходів – це один із основних елементів економічного механізму управління природокористуванням. У цьому відношенні територіальні екологічні фонди є другим і третім рівнем системи державних позабюджетних екологічних фондів. Проте, вони не стали основними джерелами фінансування екологічних проектів внаслідок недоліків у збиранні платежів, недосконалості методів розподілу коштів. В дисертації обґрунтовується ідея того, що перспективним напрямком розвитку територіальних екологічних фондів є надання їм права кредитування природоохоронної діяльності в регіонах і поступове їх перетворення у комерційні екологічні банки, що акумулювали б екологічні платежі й штрафи підприємств та інших природокористувачів. Основною метою створення цих структур можна вважати розвиток екологічної інфраструктури ринку екологічних робіт і послуг.

В сучасних умовах значно зростає роль підприємств як основних виконавців природоохоронних заходів у регіоні і власників відповідних засобів. Фінансове забезпечення природоохоронної діяльності ґрунтується на створенні відособлених екологічних фондів підприємства. Однак, Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища” не передбачає створення екологічних фондів підприємств (ЕФП). Їх кошти можуть накопичуватися на спеціальному рахунку в місцевому відділенні державного чи комерційного банку, що обслуговує підприємство. Джерелами формування ЕФП є: амортизаційні відрахування від природоохоронних об'єктів і споруд; платежі за забруднення навколишнього середовища в межах чинних норм; штрафні платежі за перевищення норм забруднення та ін. Основні напрямки витрат засобів ЕФП: природоохоронні потреби; здійснення компенсаційних розрахунків з іншими підприємствами, а також юридичними особами й громадянами (придбання додаткових квот на забруднення, пряма компенсація нанесеного збитку); фінансування технологічної реконструкції основних виробничих процесів підприємства; тимчасово вільна частина коштів може бути використана для фінансування інших господарських потреб підприємства.

Важливим завданням екологічно орієнтованої податкової політики має стати збільшення податкового навантаження на усі види діяльності, що пов'язані з активним використанням природно-ресурсного потенціалу при одночасному пропорційному зниженні податкового тягаря на оплату праці і науково-дослідні роботи у сфері розробки і впровадження промислових технологій. Можливий перехід до диференційованої податкової політики для окремих галузей народного господарства. Значних змін потребує сфера управління Удосконалення механізмів державного управління процесами природокористування й охорони навколишнього середовища має базуватися на наступних засадах:

– дотриманні принципів наступності і передбачуваності прийнятих рішень (необхідно не тільки поступово підвищувати розміри платежів, але і впроваджувати методики індексації платежів);

– реальному впровадженні ідеї превентивності в екологічній політиці держави (запобігання виникненню нових джерел забруднення);

– збалансованому використанні економічних і адміністративних методів впливу на природокористувачів (широке використання в Україні ринкових методів управління в сучасних умовах є невиправданим).

Важливо, щоб прийняті заходи в області охорони навколишнього середовища не набували форми надмірного фінансового тиску на промислові підприємства і не підривали можливості для економічного зростання. Доцільним є зміщення центра ваги в екологічній політиці на стимулювання виробництва. Втрати при стягненні податків можна компенсувати за рахунок запровадження на відповідну суму цільових податків на екологічно небезпечну продукцію.

Один з найважливіших напрямків реформування системи природокористування є удосконалення екологічного моніторингу шляхом створення сучасної інформаційної системи збору, збереження, обробки та використання інформації. Інформація про стан навколишнього середовища, що зберігається у регіональних відділах Державного управління екології та природних ресурсів, має враховувати стан атмосферного повітря, водних ресурсів, утилізації відходів, стан ґрунтів, підземних вод, тваринного і рослинного світу.