ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ СПЕЦІАЛЬНИМИ МОНОПОЛІЯМИ В УКРАЇНІ

summary

У вступі обґрунтовано актуальність наукової проблеми, висвітлено внесок діячів вітчизняної науки у її вирішення, визначені об’єкт, предмет, мета і завдання, методи дослідження, розкрито наукову новизну, теоретичне і практичне значення одержаних результатів, наведені дані про апробацію та структуру дослідження.

У першому розділі - “Теоретичні основи управління спеціальними монополіями в перехідній економіці” - досліджуються теоретичні основи функціонування спеціальних монополій в економіці і, зокрема, монополія на виробництво та обіг алкогольно-тютюнової продукції як об’єкт державного управління, світовий досвід щодо впливу держави на цю сферу.

Існування спеціальних монополій в умовах ринкової економіки спричинене діями держави і пов’язане з функціонуванням органів управління, які обмежують конкурентне середовище, створюють штучні бар’єри та надають окремим суб’єктам і підприємствам виключні права на здійснення певного виду діяльності. Монополія у сфері алкогольно-тютюнової продукції означає реалізацію виключного права держави встановлювати відповідний режим її виробництва та обігу на основі прийняття законів та нормативних актів.

Виробництво, обіг та споживання алкоголю і тютюнових виробів є специфічною сферою, що характеризується як складна, особлива і багатофакторна суспільно-економічна система, якій притаманні тимчасові економічні вигоди та постійні соціальні ризики. Два головних взаємно протилежних фактора - соціальна шкідливість споживання та бюджетоформуюча здатність поширення продукції зумовлюють суспільну потребу державного втручання в процеси її виробництва та обігу на засадах монополії.

Теоретично досліджені особливості державного управління у згаданій сфері, його суть та функції. В умовах трансформаційних процесів економіки України дер­жавний вплив на сферу справляється переважно шляхом регулювання та кон­тролю, що послаблює ефективність управління процесами виробництва та обігу алкогольно-тютюнової продукції.

З метою визначення основних напрямів і шляхів формування механізмів державного управління було проаналізовано та узагальнено світовий досвід державного впливу на сферу алкоголю і тютюну. Його вивчення засвідчило про різноманітність форм і методів втручання держави, хоча єдиної моделі державної монополії на виробництво і обіг відповідної продукції в світі немає. Так, у США цю сферу регулюють на рівні федеральних органів влади, в Канаді - на рівні урядів провінцій. Економічним механізмом державного впливу є акцизні збори на продукцію, причому в США вони сплачуються на федеральному та місяцевому рівнях, а також у межах штату. Державна монополія на оптову торгівлю алкоголем у Канаді передбачає адміністративні механізми - ліцензування діяльності, щорічне декларування і квотування продукції, контроль за якістю, рекламою алкоголю та обсягами роздрібної торгівлі. Для Швеції та Фінляндії більш характерними є соціальні механізми - адміністративне обмеження споживання продукції різними категоріями населення, існування лише спеціалізованих закладів торгівлі, регулювання їх кількості, розвинені системи профілактики алкоголізму та інформування про його шкідливі наслідки. В межах країн Європейського Союзу сформовані економічні механізми - спільні митні тарифи, єдиний порядок та розміри ставок сплати акцизу на алкоголь і тютюн; адміністративні - режим ліцензування імпорту; правові - відповідна законодавча база, контроль реклами. Державне регулювання аналізованої сфери в Росії передбачає акцизне оподаткування, митно-тарифне та технічне регулювання, спеціальне маркування, ліцензування, контроль якості продукції.

Доведено, що Україна може запозичити позитивний досвід щодо доцільності встановлення монополії держави на оптову торгівлю алкоголем і тютюновими виробами, запровадження регіонального маркування, квотування та декларування продукції, контролю реклами, проведення активної соціальної політики в обмеженні споживання продукції.

У другому розділі - “Аналіз системи державного управління сферою алкогольно-тютюнової продукції в Україні” - досліджено діючу систему управління та її розвиток за роки незалежності України, проаналізовано використання алкогольно-тютюнової сфери як джерела гарантованих надходжень до бюджету, виявлено головні напрями змін впливу держави на процеси виробництва, обігу та споживання алкогольно-тютюнової продукції.

Аналіз стану управління сферою за останні 12 років дав змогу визначити три головні етапи. І етап починається після скасування монополії держави, сфор­мованої в умовах командно-адміністративної системи і закінчується 1998 роком, коли знову запроваджується монополія. ІІ етап - період існування державної монополії - триває до 2001 року, коли було ліквідовано спеціально уповно­важений орган управління, який розробляв державну політику у сфері, а його функції передані Державній податковій адміністрації України. На ІІІ етапі, що розпочався у 2001 році і триває по цей час, у складі податкової служби утворено Департамент з питань адміністрування акцизного збору та контролю за підакцизними товарами.

Дослідження показали, що за роки незалежності України у розглядуваній сфері не було сформовано цілісної системи державного управління, а запроваджені інституціональні та функціональні механізми впливу виявилися недостатньо врегульованими та ефективними.

Першому етапу формування системи управління згаданою сферою були властиві невизначеність державної політики у реформуванні спиртової, лікеро-горілчаної, виноробної та тютюнової галузей і сфери загалом, що зумовило втрату її ефективного впливу, поглиблення платіжної та фінансової кризи, зростання заборгованості підприємств спиртової та лікеро-горілчаної галузей, несформованість законодавчої бази, невиваженість податкової політики. Система акцизного оподаткування алкоголю і тютюну через недосконалий механізм сплати, прогалини в законодавстві, існування численних пільг зі сплати податку спричинила скорочення податкових надходжень до бюджету, збільшення масштабів нелегального виробництва й обігу продукції.

Дослідження ІІ етапу запровадження державної монополії у сфері та утворення її органу - Державного комітету України з монополії на виробництво та обіг спирту, алкогольних напоїв та тютюнових виробів виявило невизначеність та неврегульованість управлінських аспектів існування спеціальної монополії. Орган виконував лише обмежені функції, спостерігалися дублювання з функціями інших органів управління, неврегульованість механізмів взаємодії між органами. Зокрема, державне регулювання сфери до 1998 року покладалося на 17 органів виконавчої влади, а після утворення органу монополії стан регулювання сфери суттєвого не змінився, що знижувало ефективність координації дій між ними.

Недосконалість державної політики щодо запровадження монополії виявилася у визначенні її мети, завдань і функцій. Монополія держави була необхідна для наповнення державної скарбниці, створення системи єдиного контролю за суб’єктами виробничої і обігової сфери. При врахуванні первинності економічних вигод діючі інституціональні механізми держави не забезпечили виконання її основної функції - контролю за сплатою і надходженнями коштів до бюджету, а значною мірою зумовили збільшення нелегального обігу продукції, ухилення від сплати податків, посилення кризових явищ у спиртовій, лікеро-горілчаній і виноробній галузях.

Доведено, що пріоритетність економічних засад політики держави з збільшення надходжень до бюджету за рахунок реалізації алкогольно-тютюнової продукції неминуче сприяють збільшенню її виробництва, і відповідно, рівня споживання в суспільстві. На основі аналізу було вста­нов­лено, що за останні роки зі сфери надходило лише 3-4% доходів до Зведеного бюджету України, тоді як у радянські часи - близько 40% (див. таблицю). Політика держави зі збільшення надходжень до бюджету від реалізації алкоголю і тютюну веде до масштабного зростання споживання продукції в суспільстві, що призводить до непередбачуваних наслідків.

Водночас в останні роки споживання абсолютного алкоголю на душу населення на рік становить 12 літрів, хоча, за даним Всесвітньої організації охорони здоров’я, вживання понад 8 літрів абсолютного алкоголю вважається небезпечним для фізичного і психічного здоров’я людини. Щороку понад 110 тисяч осіб вмирають від паління, від вживання неякісної алкогольної продукції гине близько 10 тисяч осіб та близько 30 тисяч осіб втрачають здоров’я. Масовим стало споживання алкоголю (слабоалкогольних напоїв) та паління серед молоді, підлітків, жінок, що вже зараз пов’язане зі значно більшими соціальними втратами, ніж незначні економічні вигоди, що отримує держава.

Дослідження показало, що розробка законодавчої і нормативної бази як один з головних механізмів держави у формуванні дієвої системи управління сферою виявилася недосконалою і не сприяла ефективному її функціонуванню. Особливістю правового регулювання сфери були часті зміни законів, їх громіздкість та численність, що зумовлювало неефективність дії правових механізмів, неможливість і складність швидкого впорядкування інших норм, заплутаність правових відносин. Неврегульованість виявилася також у недостатній змістовності законодавства, структурованості, нечіткості правових норм. Суттєвим недоліком стала відсутність спе­ціальних законів, що регулювали б окремі сфери, зокрема, виноробну галузь, сферу торгівлі, систему забезпечення якості продукції.