УПРАВЛІННЯ ОСВІТНЬОЮ ГАЛУЗЗЮ В УМОВАХ СТАНОВЛЕННЯ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА В УКРАЇНІ: РЕГІОНАЛЬНИЙ АСПЕКТ

summary

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, його мету і завдання. Визначено об’єкт та предмет дослідження, наукову новизну, теоретичне та практичне значення проведених досліджень, висвітлено аспекти апробації одержаних результатів.

У першому розділі – "Тенденції розвитку управління освітою у взаємодії з громадянським суспільством" – проведено аналіз поглядів учених на управління освітою, розкрито проблеми взаємовідносин громадянського суспільства та державного апарату, визначено роль та місце системи управління освітою для розвитку незалежної Української держави, висвітлено ступінь наукової розробки теми.

Вітчизняні дослідники проблем управління освітою  визначають, що освіта є джерелом добробуту кожної людини і в цьому аспекті великого значення набуває можливість доступу до якісної й сучасної освіти всіх прошарків населення України. Характеризуючи взаємодію органів управління освітою й громадянського суспільства, С.В.Крисюк зазначає: “громадянське суспільство потребує створення розвинутої національної інфраструктури для захисту якості, рівності, доступності та ефективності освіти”.

Обгрунтовано висновок, що одним з найголовніших завдань розвитку освіти на сучасному етапі розбудови України є реформування системи управління освітою.

За В.І.Луговим, управління освітою – це самостійна система загальної структури педагогічної діяльності, що відіграє найважливішу роль у розвитку суспільства.

Наявність в системі управління великої кількості міністерств, відомств, яким підпорядковані заклади освіти, і які беруть участь у здійснені державної політики в галузі освіти, суперечить світовим тенденціям в управлінні галуззю. Одночасно місцеві органи управління освітою підпорядковані щонайменше трьом інстанціям: місцевим органам державної виконавчої влади, органам місцевого самоврядування та центральним органам управління освітою. Таке багатовекторне підпорядкування не сприяє підвищенню ефективності управління на місцевому рівні.

У розділі обгрунтовано, що взаємозв’язки в існуючій системі управління освітою в Україні мають ієрархічний характер і фактично не передбачають будь-якого серйозного впливу на управління з боку інституцій громадянського суспільства, що суперечить усталеним світовим стандартам.

Так, у процесі самоврядування у закладах освіти громадськість залучається тільки для “здійснення громадського контролю за організацією  харчування, охорони здоров'я, охорони праці” (ст.17 Закону України про освіту). Учасниками навчально-виховного процесу окрім працівників закладів освіти, учнів, батьків є й представники підприємств, установ, кооперативних, громадських організацій, які беруть участь у навчально-виховній роботі. Батьки мають право обирати  й  бути    обраними    до    органів    громадського самоврядування закладів освіти. Але реального механізму реалізації навіть таких досить обмежених повноважень громадянське суспільство зараз не має. Це актуалізує проблему необхідності реформування всієї системи управління освітою.

Здійснений аналіз наукових джерел дав підстави для твердження, що визначальним у реформуванні управління освітою є досягнення тісного співробітництва органів державного управління освітою всіх рівнів, навчально-виховних закладів, громадського самоврядування та піднесення їх відповідальності у межах повноважень; створення цілісної системи управління освітою, якій були б властиві гнучкість, демократизм, динамізм, мобільність, здатність до самоорганізації. Управління освітою необхідно спрямовувати на організацію та забезпечення оптимальних умов функціонування освітньої галузі, створення системного механізму її саморегуляції на загальнонаціональному, регіональному, місцевому рівнях та у навчально-виховних закладах.

Шляхом системного аналізу літературних джерел визначено найважливіші теоретико-методологічні аспекти, які до цього часу належно не розкриті і потребують поглибленого наукового дослідження. Це стосується таких проблем:

– невідповідності наявної структури потребам ринкової економіки;

– зменшення   та  нестабільності фінансування системи освіти;

– недостатньої придатності знань і умінь, отриманих в системі освіти, для  застосування в ринковій економіці;

– неповноцінності  механізмів  контролю та відсутності гарантій якості освіти;

– посилення тенденцій нерівноправності в отриманні освіти.

Хоча нещодавно було прийнято Національну Доктрину розвитку освіти, багато питань розвитку освіти залишаються невирішеними. Викликає занепокоєння   розрив між якістю, яку може забезпечити наявна в Україні система освіти, і тими вимогами, що постають перед нею, викликані проблемами розвитку українського суспільства.

У розділі наголошується, що освіта в Україні сьогодні залишається справою адміністративних відомств, які відірвані від конкурентних тенденцій на світових ринках праці.  Подолати розрив між якістю освіти й вимогами, що постають перед українським суспільством, стане можливим, якщо залучити до реформування освіти усіх зацікавлених учасників освітнього процесу. Досі обговорення стратегії реформування освіти відбувалося без участі суспільства, зокрема, представників третього сектору. Політичні партії України також не приділяють розвитку освіти достатньої уваги.

Опрацювання зарубіжних джерел дає підставу для висновку, що через реорганізацію національної системи освіти і професійної підготовки своїх громадян будь-яка країна у порівняно короткий термін може стати світовим лідером. Тим часом, країна, яка не підтримує модернізацію освіти й науки, ризикує швидко перетворитися на депресивний регіон. Тому не дивно, що уряди найбільш розвинутих країн світу, як от США, Австралії, Великобританії, Канади, Фінляндії, Сінгапуру, Нової Зеландії стурбовані станом освітніх систем своїх країн, які, на їхню думку, не відповідають глобальним економічним і соціальним тенденціям розвитку.

Унаслідок незбалансованого фінансування освіта відстає від тенденцій суспільного розвитку і не готує випускників до успішної діяльності на сучасних ринках праці. Незадовільний стан освіти в Україні призводить також до обмеженого доступу до якісної освіти бідніших прошарків населення, зростає загроза того, що бідність буде успадковуватися. Внаслідок такого стану справ українська освіта виступає однією із причин економічних і суспільних негараздів.

У другому розділі – "Система управління освітою в умовах становлення громадянського суспільства в Україні" – розкрито основні взаємозв’язки, що виникають у процесі вироблення, прийняття та реалізації управлінських рішень у галузі, проаналізовано дієвість і ефективність механізмів державного управління освітою, як на центральному, так і на регіональному рівні.

Реформа освіти загалом і управління галуззю зокрема в Україні триває вже понад десять років. Утім, основними рисами освітньої політики були повільність запровадження змін, непослідовність окремих кроків, а також декларативність більшості положень. Стратегічним документом щодо освіти можна вважати Державну національну програму "Освіта" ("Україна ХХІ століття"), прийняту у 1993 році.

Серед недоліків Програми "Освіта" автор відзначає нечіткість формулювання основних завдань державної політики, що ускладнило їх виконання, відсутність аналізу перешкод та варіантів управлінських дій. Наприклад, у Програмі "Освіта" зазначено, що "оновлення змісту освіти ... передбачає приведення його у відповідність до сучасних потреб особи і суспільства". Оскільки характеристики цих "сучасних потреб" у документі не було надано, досі не вироблено принципів оновлення змісту освіти. Більше того, проблему не було чітко сформульовано, не було проведено її обговорення, в результаті якого могла бути вироблена офіційна позиція уряду з цього питання.

Багато положень Програми "Освіта" не  виконані. Зокрема, не відбулося децентралізації управління освітою. Через несприятливі правові умови приватний сектор розвивається повільно, а отже, не створює альтернативи та конкуренції державним закладам освіти. Державні стандарти освіти до сих пір не є гнучкими та не враховують регіональних особливостей.

У розділі доведено, що хоча Програма "Освіта" й передбачала перехід до державно-громадської системи управління освітою, за якої суспільство й держава стануть рівноправними суб'єктами, досі не вироблено процедур громадського контролю, звітності державних органів управління освітою, участі громадськості у прийнятті важливих рішень. Поодинокі випадки участі громадськості у процесі прийняття рішень є скоріше виключенням, аніж правилом. Завдання Програми "Освіта" були сформульовані у  спосіб, який утруднює перевірку ходу їхнього виконання. В результаті державним документам, що приймалися пізніше, бракувало відповідності ухваленій раніше стратегії.

У 2002 році Указом Президента України було затверджено Національну доктрину розвитку освіти. Цей документ містить багато положень, які фактично повторюють аналогічні позиції Програми "Освіта". В цілому, текст Доктрини носить описово-теоретичний характер на відміну від Програми "Освіта", формулювання в якій є більш чіткими й прагматичними.

У роботі обгрунтовано висновок, що показники діяльності системи освіти в Україні не відповідають стандартам прозорого і ефективного державного управління. Відсутність практики звітування перед різними зацікавленими учасниками освітнього процесу підриває довіру населення до системи освіти. Автор стверджує, що монопольне становище держави заважає розвитку конкурентних відносин в освіті, не створює умов для вибору, участі громадськості у процесі управління.

Проблеми прозорого демократичного управління, як і багато інших негараздів української освіти, мають витоками радянське минуле, але вирішувати їх треба сьогодні й негайно. Нерозв’язаність  проблеми удосконалення державного управління заважає подоланню всіх інших негараздів української освіти.

Негативні особливості, притаманні радянській освіті – як от невміння інтерпретувати й використовувати знання в складних нестандартних ситуаціях, низький рівень викладання економічних і гуманітарних дисциплін, – залишилися характерними рисами української освіти. Порівняно зі своїми західними однолітками школярі країн колишніх радянських республік значно менш успішні, якщо йдеться про застосування знань в нових, незвичних умовах. В українському суспільстві освіта продовжує передавати стереотипи, притаманні радянському способу соціальної поведінки. Нездатність забезпечити передачу наступним поколінням навичок життя й праці в умовах ринкової економіки та громадянського суспільства особливо характерні для середньої загальної освіти.

Експерти називають різні списки цих нових базових вмінь, але найчастіше серед них згадуються наступні: креативне (творче) мислення, вирішення проблем, навички спілкування й комунікації, вміння ставити цілі, вміння працювати у команді, вміння вчитися. Сьогодні зміст освіти в  українській загальноосвітній школі не забезпечує цих нових базових умінь. Оскільки навчальні програми містять забагато інформації, у школярів не залишається часу на те, щоб вчитися самостійно діяти й мислити. Через це падає інтерес до навчального процесу як з боку втомлених і малооплачуваних учителів, так і з боку перенавантажених учнів. Замість того, щоб вчити ризикувати, брати на себе відповідальність за свої вчинки, така освіта у більшості випадків учить уникати труднощів, ухилятися від роботи.

У розділі обгрунтовано, що з огляду на різке падіння рівня доходів значної частини населення, сьогодні навчання коштує родинам дорожче, ніж в соціалістичну епоху. В результаті розшарування суспільства в Україні зростає різниця у можливостях доступу до освіти для дітей із сімей з різними доходами.

В Україні до сих пір досягнення в освіті оцінюється за внутрішніми критеріями, такими як академічна успішність, участь в олімпіадах. Відсутня економічна оцінка розміщення та використання обмежених суспільних ресурсів на освіту, не здійснюється відповідний контроль з боку громадськості.

Оскільки в Україні держава відіграє провідну роль у наданні освіти, Міністерство освіти і науки, використовуючи владні повноваження, робить все, щоб залишитися монополістом. Недержавний сектор в освіті України не є розвинутим. Так,  частка учнів недержавних закладів в середній освіті складає близько 0,2 %. Серед факторів, які зумовлюють такі низькі показники, часто називають те, що вартість навчання у приватних закладах освіти є завеликою для більшості українців, зважаючи на загальне падіння доходів більшості населення.

Головний споживач освітній послуг, заради якого існує вся система освіти, – громадянське суспільство – фактично позбавлений можливості впливу на неї для захисту своїх інтересів.

Відсутні процедури звітування держави перед населенням за здійснення своїх зобов’язань щодо надання освітніх послуг. Діалог громадськості з державними органами управління не побудований як систематична співпраця, спрямована на розробку й упровадження послідовної державної політики. У роботі доведено, що відсутність політичного діалогу й співпраці в освіті призводять до відчуження населення від процесу прийняття  рішень, до недовіри владі.

Третій розділ – "Задоволення освітніх потреб суспільства як основа пріоритетів розвитку управління освітою на регіональному рівні" – присвячено аналізу проблем співпраці між державними органами та інституціями громадянського суспільства у вирішенні освітніх проблем, виробленню пропозицій щодо розширення участі громадян в управлінні.

Встановлено, що важливим чинником удосконалення управління освітою є професійна компетентність посадових осіб органів управління як сутнісна характеристика і особистості, і професіонала-управлінця. Для з’ясування компетентністних особливостей  управлінців-професіоналів щодо вирішення проблем реформування управління освітньою галуззю на місцевому рівні  автором було проведено анкетування працівників місцевих органів управління освітою у шести областях України: Івано-Франківській, Львівській, Волинській, Хмельницькій, Чернігівській та Одеській. Дослідження мало на меті визначити готовність управлінців середньої ланки до впровадження демократичних реформ, наявність у посадових осіб особистої мотивації й необхідних навичок для співпраці з окремими громадянами та інституціями громадянського суспільства, ціннісні орієнтири щодо удосконалення системи управління освітою.

Обробка і узагальнення анкет є підставою для твердження, що менше третини працівників управлінь і відділів освіти є готовими до впровадження демократичних перетворень у здійсненні практичного управління галуззю, п’ята частина – виявляє інертність у здійсненні реформування, а половина респондентів у тій чи іншій мірі опирається нововведенням.

Лише 35 % опитаних управлінців є готовими за своїми психологічними особливостями брати керівництво й відповідальність на себе, домагатися високої продуктивності праці підлеглих, співпрацювати з колективом, мають усталене прагнення до засвоєння нових знань і умінь. 55 % вважають, що західний досвід реформування освіти є неприйнятним для України і відстоюють тезу про вищий рівень освіченості українських школярів, визнаючи при цьому, що випускники українських шкіл мають нижчий рівень готовності до самостійного життя, ніж їх зарубіжні однолітки.

У розділі зазначається, що працівники органів управління освітою погоджуються з необхідністю перегляду змісту освіти й державних стандартів, але орієнтуються у розв’язанні цієї проблеми на можливі рішення органів влади, а не на залучення до вироблення освітньої політики неурядових організацій. У сфері фінансового забезпечення абсолютна більшість опитаних називають першочерговою проблемою брак державного фінансування закладів і установ освіти. Однак теза про залучення до процесу прямого утримання шкіл громад, бізнесових структур з одночасним наданням їм права брати участь в управлінні й контролі за навчальним процесом є прийнятною, як спосіб вирішення проблеми, тільки для п’ятої частини респондентів. Розглядаючи питання про встановлення партнерських відносин між учасниками навчально-виховного процесу, використання новітніх освітніх технологій, активних методів передачі знань, формування вмінь застосовувати ці знання на практиці, автор відзначає, що респонденти в цілому обізнані із суттю перелічених проблем, але у своїй більшості залишаються прихильниками усталених класичних підходів у педагогіці.

Разом з тим, щоб Україна не відігравала роль маргінальної країни, вважає автор, необхідно змінити ставлення громадськості до стану державної системи освіти. В умовах розширеного доступу до знань та інформації конкуренція стає більш жорсткою. Отже, національна система освіти має давати шанс людині й суспільству бути успішними у світі, що весь час змінюється й ставить все більш складні вимоги.

У дисертації обгрунтовано, що необхідність формування адекватної системи державного управління освітою вимагає запровадження в якості експерименту на рівні окремих районів освітніх округів, які можуть географічно відрізнятися від адміністративних районів. Метою такого експерименту з організації управління на основі освітніх округів є формування структури державно-громадського управління освітою, адекватної новим цілям і якості освіти. Освітній округ має стати муніципальним утворенням, який на місцевому рівні забезпечить повноту послуг дошкільної, загальної середньої, позашкільної, а в окремих випадках – і професійно-технічної освіти. В основі схеми державного фінансування округу лежить нормативне фінансування на освіту одного учня. Для забезпечення такого механізму фінансування освітнього процесу повинна бути сформована система власних доходів освітніх округів через створення відповідної податкової бази. При цьому для фінансування освітніх округів, виходячи з прогнозу надходження податкових платежів, установлюються нормативи відрахувань від податків, що підлягають зарахуванню в  бюджет муніципальних утворень. Автор  пропонує розробку двох моделей округу: округ, що включає сільські  території чи малі міста; округ – велике місто. Управління на основі освітнього округу припускає також апробацію механізмів узгодження державних (регіональних) і муніципальних інтересів, а також інтересів місцевих співтовариств у відношенні до системи освіти. Модель керування якістю освіти  будується при цьому на основі єдиного державного стандарту.