ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМИ КОРПОРАТИВНИМИ ПРАВАМИ В УКРАЇНІ

summary

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, сформульовано мету й основні завдання, наукову новизну роботи, розкрито теоретичне та практичне значення отриманих результатів, подано загальну характеристику дисертації в рекомендованій ВАК послідовності.

У першому розділі - “Управління державними корпоративними правами як предмет наукового дослідження” - зроблено аналіз наукової літератури, розкрито методологічні засади дослідження, визначено поняття та сутність управління державними корпоративними правами. Роль системи управління державними корпоративними правами в умовах трансформації форм та відносин власності розглянуто крізь призму ролі держави як регулятора пропорцій суспільного відтворення, зокрема гаранта соціальної захищеності.

·                        Аналіз літератури показав, що рівень розробленості проблеми з предмета дослідження є недостатнім, наявна наукова база характеризується фрагмен­тарністю й відсутністю системного підходу до вивчення проблеми, тому дослідження формування системи управління державними корпора­тивними правами як державного механізму управління має заповнити основні теоретичні прогалини та створити наукове підґрунтя для вдосконалення системи управління державними корпоративними правами в Україні.

Основними методологічними принципами дослідження обрано такі:

-  ступінь вивченості явища: дослідження має враховувати не тільки теоретичні та практичні розробки, які прямо чи опосередковано стосуються управління державними корпоративними правами, а й першоджерела, які складають теоретичне підґрунтя для цих розробок, що відкриває поле для більш повного та критичного сприйняття наявної наукової бази;

-  діалектична єдність і суперечливість явища: система управління державними корпоративними правами розглядається в динамічному розвитку як органічна складова державного впливу на економічні процеси через застосування корпоративних прав щодо окремих суб’єктів господарювання;

-  ідеологічна підпорядкованість інтересам суспільства: дослідження виходить з того, що система управління державними корпоративними правами в Україні має бути складовою системи впливу держави на створення умов суспільного відтворення і сприяти реалізації конституційного положення щодо соціальної спрямованості економіки;

-  правова (юридична) відповідність явища: якщо отримані результати не вписуються в чинну законодавчу базу, це не може бути перепоною для їх впровадження, навпаки, саме результати наукового дослідження мають бути підґрунтям для вдосконалення правового поля;

-  інституціональне оформлення явища: розробка теоретико-методоло­гічного підґрунтя управління державними корпоративними правами як будь-якого явища у сфері державно-управлінської діяльності має передбачати та враховувати можливі наслідки щодо інституціональних змін у відповідних схемах та структурах;

-  реальність застосування результатів дослідження: зміст, характер та значущість дослідження визначаються можливістю застосування його резуль­татів на практиці або в подальших дослідженнях.

Необхідність задоволення економічних потреб суспільства й забезпе­чен­ня соціальних гарантій має бути ідеологічним чинником побудови сис­те­ми державного регулювання економіки - сукупності інститутів, форм, ме­то­дів та інструментів, за допомогою яких держава впливає на суб’єкти господа­рювання й ринкову кон’юнктуру. Побудова структури цієї системи залежить від розвитку форм та відносин власності в конкретній державі.

Зіставлення можливостей ринкових і державних механізмів управління дозволило дійти висновку щодо об’єктивної необхідності втручання держави в економіку країни. За умови регулюючого впливу держави позитивні функції ринку роблять його ефективною системою, а державна політика, спря­мована на створення самодостатньої макросистеми, забезпечує якість перетворень. При цьому використання державою ринкових механізмів для виконання її природних функції розширює арсенал механізмів державного впливу.

Визначення поняття “управління державними корпоративними правами” на тому рівні, який би розкривав сутність цього явища, відсутнє як на законодавчому рівні, так і в науковій літературі, що зумовлює різні підходи до його тлумачення. Це управління пов’язане з формуванням і реалізацією макроекономічної політики та з діяльністю держави на загальних засадах з іншими партнерами щодо корпоративного управління.

На підставі аналізу сутності понять “корпоративні права”, “управління корпоративними правами”, “державне управління” та “управління об’єктами державної власності” синтезовано визначення поняття “управління держав­ними корпоративними правами”, що сформульоване як один з державних механізмів управління, що реалізується державою через корпоративну участь в суб’єктах господарювання, сутність якого полягає у здійсненні державними органами або залученими особами функцій з управління діяльністю цих суб’єктів у межах прав, визначених їх статутом та чинним законодавством з метою задоволення суспільних інтересів. Таким чином, управління державними корпоративними правами не є виключно сукупністю дій та відносин, що виникають унаслідок набуття державою можливості тим чи іншим чином впливати на діяльність під­приємств залежно від розмірів пакетів акцій у статутних фондах. Це цілеспрямована діяльність держави, пов’язана з визначенням мети управління, сфери здійснюваного впливу, структури та обсягу прав і організаційних механізмів їх реалізації.

Виходячи з того, що правомочності власника визначаються суспільним характером відносин, суб’єктом яких він виступає, а ступінь загальносуспільної значу­щості об’єкта привласнення є визначальним критерієм встановлення прав та обов’язків щодо нього, зроблено висновок, що державна й приватна форми власності відрізняються саме набором цих прав та обов’язків, оскільки характер обов’язків держави відносно всього суспільства є визначальною величиною щодо встановлення прав для держави як власника. Говорити про право власності щодо суб’єкта корпоративного управління можна тільки в межах норм, які встановлюються господарським правом і статутом суб’єкта господарювання, тому зрозуміло, що ефективність держави як суб’єкта корпоративного управління визначається складом прав, які їй належать у суб’єктах господарювання. Отже, склад цих прав має забезпечувати управлінський вплив вагомий настільки, щоб завдяки йому було можливо скоординувати дії суб’єктів господарювання на задоволення не тільки поточних, а й майбутніх потреб суспільства. Суспільнозначущий характер управ­ління державними корпоративними правами складає мотиваційну основу встановлення спеціального права “золотої акції” для держави як суб’єкта корпоративного управління і визначає режим правовідносин щодо тих чи інших підприємств із змішаною формою власності. Отже, специфіка державних корпоративних прав полягає в можливості застосування спеціального права держави (“золотої акції”) щодо конкретних суб’єктів господарювання відпо­відно до їх статусу, що є привілеєм держави відносно інших акціонерів.

Виходячи з того, що місце та роль тієї чи іншої системи в структурі державного управління визначається її впливом на стан суспільних відносин та соціально-економічне становище країни, реалізація мети дослідження потребує теоретичних узагальнень щодо ролі державного підприєм­ництва та його корпоративної форми; аналізу нормативно-правової бази становлення та розвитку системи управління державними корпоративними правами, що дозволить виявити особливості й тенденції розвитку організаційно-правової структури та форму­вання суб’єкт-об’єктного складу системи управління державними корпоратив­ними правами та запропонувати шляхи підвищення її ефективності.

У другому розділі - “Становлення та розвиток системи управління державними корпоративними правами в Україні”, - виходячи з особливостей макроекономічного трансформування інститутів та відносин власності, визначено роль державного підприємництва в економіці країни, розкрито значущість та особливості державного корпоративного підприємництва, зроблено аналіз норма­тивно-правової бази становлення та розвитку організаційно-правової структури системи управління державними корпоративними правами.

Аналіз проблем інституціоналізації приватної власності в Україні в контексті досвіду країн світу дозволив зробити висновок, що завдання політики й економіки ще на початку ринкових перетворень мало полягати не в орієнтації на повне роздержавлення, а в структуруванні всього виробничого сектора шляхом виокремлення підприємств, які мали залишитися в державній власності, які необхідно було приватизувати повністю, а в яких залишити за державою можливість корпоративного управління. За таких умов можна було досить швидко законодавчо, організаційно-методологічно та економічно наблизитися до країн з розвинутими ринковими відносинами, в яких дифузія державної власності шляхом її часткової приватизації та денаціоналізації призвела до широкого використання інтеграційної форми підприємництва в підприємствах із змішаною (державно-приватною) формою власності. На підставі аналізу зарубіжного досвіду зроблено висновок, що ці підприємства є наслідком розвитку відносин власності, це характерна риса країн з розвинутими ринковими відносинами, яка дозволяє нівелювати вади та підсилювати переваги державного та приватного методів господа­рювання, породжуючи нові економічні якості та соціальні можливості. Отже, необхідно визнати не тільки доцільність існування певного кола підприємств із змішаною формою власності, а й історичну необхідність та економічну обумовленість їх використання як інструментів державної політики.

Доведено, що вітчизняне господарське право потребує корегування стосовно визначення змісту та сутності понять “державне підприємство” та “підприємство із змішаною формою власності”, уніфікації цих понять з міжнародним законодавством та розширення можливостей державного корпоративного підприємництва у сфері соціально-економічного регулювання. Навіть за умови входження до корпоративного капіталу державна власність не може позбутися своїх природних завдань - забезпечення суспільних потреб. Це створює для держави як суб’єкта корпоративного управління умови подвійного режиму: перший випливає з суспільного характеру й призначення державної власності щодо реалізації державою її соціальних функцій. Другий пов’язаний із необхідністю узгоджувати позицію держави з прагненнями приватних партнерів щодо корпоративного управління. Тут держава виступає як приватний власник і її правосуб’єктність визначається розміром пакету акцій відповідно до законо­давства та статуту підприємства. Цей дуалізм зумовлює відмінність держави від інших власників товариства, цілі та мотиви участі яких у корпоративному управлінні спрямовані виключно на отримання прибутку. Відстоюється думка, що державне корпоративне підприємництво являє собою вплив на суб’єкти господарювання, характер якого має відповідати статусу суб’єктів впливу й бути достатнім для спрямування їх діяльності відповідно до інституціональних завдань держав­ної власності. Це і має бути теоретико-методо­логіч­ним підґрунтям для цілепокладання й організаційно-правового забезпечення системи управління державними корпоративними правами.

Докладний ретроспективний аналіз нормативно-правової бази за предметом дослідження дозволив дійти висновку, що організаційно-правове забезпечення системи управління державними корпоративними правами здійснюється в контексті приватизаційних процесів і характеризується відсут­ністю стратегії розвитку системи, а також закону, який регламентує діяльність її суб’єктів і визначає основні поняття, терміни та цілі. Мають місце: брак спеціально підготовлених кадрів, здатних знайти важелі впливу та удоско­налити механізми управління; недостатнє використання інституту уповноважених осіб та слабка мотивація представ­ників держави щодо результатів діяльності підприємств; недосконалість механіз­мів відповідальності за порушення умов та завдань з управління тощо.

Системно-історичний аналіз нормативно-правової бази з регламентації організаційного забезпечення системи управління державними корпоративними правами показав, що вищим органом системи є Кабінет Міністрів України, провадження політики здійснює Фонд державного майна України, на міністерства та відомства покладено організаційно-функціональні повнова­ження щодо обґрунтування необхідності закріплення державних корпоративних прав та здійснення управління цими правами у відповідних галузях або функціональних напрямах, а безпосереднє управління здійснюється через інститути відповідальних представників та уповноважених осіб.

Структурно-прогностичний аналіз дозволив дійти висновку щодо необхідності створення окремого організаційного центру системи управління дер­жав­ними корпоративними правами рівня центрального органа виконавчої влади зі спеціальним статусом, підпорядкованого КМУ, окреслення його завдань, відмежування їх від завдань інших органів та наділення його відпо­відними повноваженнями. Зроблено теоретичне узагальнення, що потреба у відокрем­леному організаційному центрі виникла в процесі еволюції системи як цілісного утворення, яке потребує більш високого рівня ієрархічної орга­нізованості.

Отримані результати показали необхідність моделювання впливу системи на розв’язання економічних та соціальних проблем, розробки концептуальних засад і принципів її розвитку та обґрунтування шляхів підвищення її ефективності. Цьому й присвячено наступний розділ.

У третьому розділі - “Обгрунтування шляхів удосконалення системи управління державними корпоративними правами” - визначені концептуальні засади й сформульовано принципи розвитку системи управління державними корпоративними правами, розкрито особливості оцінки ефективності управління державними корпоративними правами, запропоновано шляхи підвищення ефективності системи, доведено доцільність запровадження інституту “золотої акції” як механізму забезпечення спеціальних прав держави.

Ефективність системи управління державними корпоративними правами залежить від організації її роботи та від дієвості відповідних правових механізмів. На сьогодні діяльність з управління державними корпоративними правами є неефективною. Це означає, що неефективно функціонує держава як акціонер у межах певного інституціонального та правового середовища, яке нею ж і створюється. Враховуючи те, що відповідність умов функціонування його цілям є визначальним щодо цілезабезпечення, можна говорити про неефективність держави як системи впливу на об’єкти управління зокрема шляхом формування організаційно-правової бази, спроможної забезпечити її ефективну діяльність як акціонера.

Оцінка стану концептуального забезпечення управління державними корпоративними правами, законодавчо закріплених обмежень і спрямувань та аналіз сукупності проблем дозволили дійти висновку про необхідність корегування системи шляхом прийняття концепції, яка повинна визначити мету та принципи розвитку системи, цілі закріплення за державою корпоративних прав, засади дивідендної політики держави, механізми участі представників держави в органах управління товариств, залучення та відсто­ронення осіб, що здійснюють управління державними корпоративними правами, підвищення кадрового потенціалу системи та стратегію подальшого її розвитку. Концепція має враховувати як особливості корпоративного управління, так і стратегічні напрями розвитку економіки України, в контексті яких мають бути визначені шляхи вдосконалення системи та підвищення її ефективності. При цьому запропоновано таку методологічну основу розробки концепції:

-  постановка цілей передує формуванню об’єктного складу системи;

-  особливості об’єктів управління, їх значущість щодо досягнення цільової ефективності системи визначають рівень організаційної складової системи та статус суб’єктів управління;

-  правова форма забезпечення впливу (закріплення пакету акцій певного рівня або застосування права “золотої акції”) є похідною від статусу об’єктів системи.

Таким чином, запропонований методологічний підхід передбачає, що оптимізація об’єктного складу системи є передумовою досягнення цільової ефективності управління державними корпоративними правами.

Показано, що система управління держав­ними корпоративними правами є об’єктивно необхідним явищем, яке потребує формування ідеології, теорії та методології розвитку з урахуванням визнаних теоретич­них конструкцій, історичних і ситуативних умов та стратегії розвитку країни. Виходячи з того, що практика обмеження державного впливу на економіку країни за відсутності альтернатив з боку ринкових механізмів закриває можливості для позитивної динаміки суспільного розвитку, зроблено висновок, що в умовах трансформації форм та відносин власності саме система управління державними корпоративними правами має бути тим державним механізмом управління, який, поєднуючи в собі елементи як адміністративних, так і ринкових механізмів впливу, дозволить нівелювати вади перехідного періоду. Забезпечення дієвості цього механізму потребує насамперед відповідного об’єктного наповнення системи, тобто розмір пакетів акцій та зміст державних корпоративних прав мають визначатися в розрізі галузей та певних підприємств, їх значущості для економіки й безпеки держави.

Аналіз політики реформування державного сектора економіки України дозволив виявити принципову теоретичну та методологічну хибність форму­вання об’єктного складу системи управління державними корпоративними правами за залишковим принципом, де саме управління розглядається як вимушена функція на шляху до повної приватизації підприємств. Стихійний продаж пакетів акцій, що належать державі, зокрема в підприємствах, які мають стратегічне значення для її економіки та безпеки, призводить до зниження потенціалу цієї системи. Станом на 01.01.2004 р. держава була власником пакетів акцій у 1414 відкритих акціонерних товариствах, проте тільки 279 з них давали можливість контролювати діяльність цих товариств, а розмір 495 пакетів акцій був менше 25%.

Ключову роль при ухваленні рішень щодо продажу відіграє методоло­гіч­ний підхід до визначення критеріїв оцінки ефективності управління держав­ними корпоративними правами за фінансово-економічними показниками діяльності підприємств. На підставі зіставлення аналітичних матеріалів та теоретичних підходів щодо оцінки ефективності в державному секторі економіки зроблено висновок, що мікроекономічні показники не можна вважати достатнім критерієм при оцінці ефективності управління державними корпоративними правами. Воно потребує оцінки з огляду на сутність та інституціональні завдання саме державної власності, для якої мікро­економічні показники відіграють підпорядковану роль стосовно необхідності забезпечення зайнятості в регіоні або функціонування в тому спектрі галузей, які з тих чи інших причин є малорентабельними й навіть збитковими, непривабливими для приватного капіталу. Мікроекономічні показники господарської діяльності дозволяють судити тільки про порівняну життєздатність підприємств і не розкривають причин, за яких у державному секторі поруч з рентабельними продовжують функціонувати й збиткові суб’єкти господарювання. Для управління державними корпоративними правами, як і для державного підприємництва взагалі, незалежно від форми його організації, головним критерієм ефективності має бути оцінка того, наскільки успішно реалізуються макроекономічні завдання, які відповідають системі орієнтирів державної регулюючої політики. Соціально-економічні потреби суспільства та недостатність ринкових механізмів впливу для їх задоволення є вихідними положеннями щодо формування завдань для системи управління державними корпоративними правами, ступінь вирішення яких і має бути критерієм оцінки її ефективності. Таким чином, цей критерій можна визначити як інтегрований показник узгодженості результату функціонування системи управління державними корпоративними правами з визначеною для неї метою.

Позиція держави як суб’єкта відносин власності, результати діяльності якого є значущими на рівні всього суспільства, не завжди збігається з позицією ринку, основним призначенням якого є забезпечення конкурентоспроможності суб’єктів господарювання, тому ефективність макросистеми залежить від її здатності використовувати механізми державного та ринкового регулювання, визначати правила поведінки, створювати умови господарювання, коорди­ну­вати діяльність її суб’єктів та регулювати відносини власності таким чином, щоб отриманий результат задовольняв як прагнення окремих осіб, так і суспіль­ства в цілому. Отже, метою системи управління державними корпоративними правами має бути сприяння зростанню рівня соціально-економічного розвитку країни шляхом державного корпоративного підприємства як цілеспрямованої діяльності, скоординованої з іншими державними механізмами управління.

Досягнення суспільних цілей через механізм державного корпоративного підприємництва можливе тільки за умов побудови системи управління державними корпоративними правами, здатної забезпечити баланс цілей соціально-економічного розвитку держави й комерційних інтересів приватних власників. Запропоноване в дисертації структурування системи за характером право­відносин дозволяє розглядати діяльність держави як акціонера в контексті її діяльності як системи організації суспільної влади та дає методологічну основу для впровадження спеціального права держави (“золотої акції”) у під­приємствах, які мають стратегічне значення для її економіки та безпеки.

Доведено необхідність зміни парадигми управління державними корпора­тивними правами від функції щодо окремих підприємств до системи - цілісного утворення з встановленими цілями й завданнями, якому належить чітко визначене місце в системі державного управління. Зміна парадигми спонукає до відмови від намагань вирішити проблеми управління на рівні окремих підприємств і зрозуміти її значущість на рівні держави в цілому, а отже, й різницю між обов’язками держави та обов’язками інших учасників корпоративних відносин і, відповідно, необхідність визнання та правової регламентації особливого статусу держави як суб’єкта корпоративного управління. Цей статус дасть можливість відмежувати діяльність держави як звичайного акціонера, що діє на паритетних засадах з іншими акціонерами з метою отримання прибутку, від її діяльності як системи організації суспільної влади, метою якої є забезпечення умов суспільного розвитку, й визнати доцільність закріплення за державою спеціальних прав щодо певної частини суб’єктів господарювання

Визначено, що суспільно-політичні принципи та принципи державно-управлінської діяльності мають бути покладені в основу прийняття та провадження рішень у системі управління державними корпоративними правами. Передусім, це принципи законності, об’єктивності та прозорості. Крім того, розвиток системи потребує дотримання принципів, які сприятимуть формуванню системи, спроможної виконувати свої функції в системі державного управління та досягати визначених цілей в умовах реалій сьогодення з урахуванням перспектив майбутнього. У роботі визначено та дано змістовне наповнення таких принципів розвитку системи управління державними корпоративними правами: системності, концептуальної забез­пе­ченості, цілеспрямованості, наукової обґрунтованості, узгодженості інтересів, пріоритетності, плановості, оптимальної достатності, адаптації, ефективності.