ВДОСКОНАЛЕННЯ ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВОГО МЕХАНІЗМУ ІНФОРМАЦІЙНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ МІСЦЕВИХ ДЕРЖАВНИХ АДМІНІСТРАЦІЙ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми та її зв'язок із науковими дослідженнями, планами та темами, сформульовано мету та завдання дослідження, визначено об'єкт, предмет, гіпотезу, методологічну основу, окреслено теоретичні засади та ступінь наукової розробки проблеми, вказано на наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено дані про впровадження, апробацію і публікацію результатів дослідження.

У першому розділі – "Теоретико-методологічні основи інформаційної діяльності місцевих державних адміністрацій", який складається з трьох підрозділів, проаналізовано сучасний стан дослідження інформаційної діяльності місцевих державних адміністрацій, охарактеризовано науково-методологічні засади та визначено складові механізму здійснення інформаційної діяльності.

На основі системного аналізу наукових праць, написаних у різні періоди суспільного розвитку як зарубіжними, так і вітчизняними дослідниками, подано загальну характеристику джерельно-літературної бази та понятійно-категорійного апарату дослідження, що свідчить про фактичне створення науково-методологічного підґрунтя для вдосконалення організаційно-правового механізму інформаційної діяльності місцевих державних адміністрацій.

Темі інформації в державному управлінні, її різним аспектам присвячують свої роботи провідні вітчизняні вчені, проте питання інформаційної діяльності досліджувалось побіжно. Так, не в повній мірі розкрита сутність поняття інформаційної діяльності місцевих державних адміністрацій, її нормативно-правове забезпечення, принципи та функції, складові механізму здійснення; не окреслені практичні шляхи вдосконалення інформаційної діяльності місцевих державних адміністрацій. Вказано на необхідність розробки організаційно-правового механізму інформаційної діяльності, який сприятиме поверненню довіри людей до владних структур, визначенню державної ідеології, що ґрунтуються на кращих національних традиціях та моральних засадах українського суспільства. Дієвим чинником у вирішенні цих завдань є інформаційна діяльність місцевих державних адміністрацій.

Якість управлінських рішень в системі органів виконавчої влади залежить від глибини розуміння ситуації, повноти отриманої інформації, належної її обробки, напрацювання альтернативних підходів до вирішення різних проблем. Інформація розглядається як основа управлінської праці.

Наповнення науково-методологічним змістом поняття інформаційної діяльності місцевих державних адміністрацій потребує чіткого визначення її складових та розмежування дотичних понять. У розділі розкрито ключові в методологічному аспекті поняття: "інформація", "інформаційне суспільство", "інформаційна політика", "інформаційне забезпечення", "інформаційна діяльність", "інформаційна система"; запропоновано визначення історичних моделей інформаційних відносин у сфері державного управління; досліджено класифікації та види інформації.

Інформаційна діяльність місцевих державних адміністрацій базується, в першу чергу, на інформації. Жодна з функцій управління не може забезпечувати підтримку заданих параметрів системи без налагоджених і постійних потоків інформації. Розуміння управлінцями природи інформації, її вміле застосування в практичній діяльності на сьогоднішній день є проблемою як теоретичного, так і практичного характеру.

У розділі обґрунтовано, що інформаційна діяльність місцевих державних адміністрацій, з одного боку, є складовим елементом, ознакою інформаційного суспільства, а з іншого, - передумовою виникнення, існування та подальшої розбудови цього суспільства. Лише впорядкована, добре налагоджена інформаційна діяльність місцевих державних адміністрацій (МДА) дозволить виконати весь спектр завдань інформаційної політики держави на шляху євроінтеграції. МДА повинні максимально сприяти створенню у найкоротший термін відповідних економічних, технічних, організаційних, правових та інших умов для забезпечення широкого доступу фізичних та юридичних осіб до мережі Інтернет, сприяти процесам інформатизації та реалізації прав громадян на доступ до інформації тощо. Мова йде не просто про вдосконалення інформаційної діяльності МДА, а про перехід усієї роботи з інформацією на якісно новий науковий і технічний рівні, створення та використання раціональних і ефективних інформаційних технологій. Для вирішення цих завдань запропоновано формування регіональної інформаційно-аналітичної служби (РІАС) у структурі місцевих державних адміністрацій.

Сутність інформаційної діяльності місцевих державних адміністрацій реалізується через визначення інформаційних потреб та складових механізму здійснення інформаційної діяльності, до яких відносять: одержання, використання, поширення та зберігання інформації. Визначено, що інформаційна діяльність – це сукупність дій, спрямованих на задоволення інформаційних потреб громадян, юридичних осіб і держави, де інформаційна потреба – це система показників, що динамічно змінюється. Що стосується інформаційних потреб місцевих державних адміністрацій, то вони зумовлені виконанням ними основної функції – забезпечення збалансованого соціально-економічного розвитку регіону.

При розподілі управлінської інформації (інформація, що безпосередньо необхідна для формування і реалізації управлінських впливів) всередині місцевої державної адміністрації пріоритет має інформація для керівника (чи керівної ланки), яка відповідає вимогам актуальності, достатності, достовірності, автентичності й адекватності. Інформаційна підтримка управлінських рішень – одна із складових інформаційної діяльності місцевих державних адміністрацій. Специфікою інформаційної діяльності МДА є те, що їм доводиться задовольняти не лише власні інформаційні потреби, зумовлені завданнями та необхідністю прийняття ефективних управлінських рішень, а й інформаційні потреби фізичних, юридичних осіб та інформаційні потреби центральних органів виконавчої влади. Характерною рисою інформаційної діяльності МДА є врахування специфіки певного регіону.

Результатом аналізу основних видів інформаційної діяльності є пропозиція дисертанта додати нові види інформаційної діяльності: створення та захист інформації; розширити визначення "одержання інформації" інформаційними процесами пошуку, збору, систематизації, аналітичного опрацювання.

Поняття "захист інформації" запропоновано розглядати як комплекс правових, організаційних, інформаційно-телекомунікаційних засобів і заходів, спрямованих на запобігання несанкціонованим діям щодо інформації, яка циркулює в комп’ютерних та інформаційних мережах.

Дослідження інформаційної діяльності місцевих державних адміністрацій дозволило визначити її як функціонально та структурно виділену, спеціально організовану діяльність, яка є складовою системи і процесу управління та передбачає сукупність інформаційних механізмів одержання, створення, використання, поширення, зберігання та захисту інформації на основі нових інформаційних технологій із метою реалізації державної інформаційної політики в регіоні та соціально-економічного розвитку регіону, налагодження ефективного механізму управління соціальними та економічними процесами, задоволення потреб юридичних та фізичних осіб у реалізації свого права на інформацію.

Враховуючи суттєве зростання обсягів інформації, ускладнилися експертні, прогнозні, аналітичні процедури, зросла значимість коректної постановки завдань, форм надання інформаційних послуг. Більш оптимальною є інтеграція інформаційної, аналітичної, експертної, прогностичної діяльності місцевих державних адміністрацій в одному структурному підрозділі, а саме - в інформаційно-аналітичній службі, впровадження якої надасть можливість докорінно змінити підходи до інформації, сприяти якості управлінських рішень та владних впливів, з одного боку, і служити каталізатором відкритості, прозорості влади, доступу громадян до інформації, з іншого.

У другому розділі – "Організаційно-правові засади інформаційної діяльності місцевих державних адміністрацій", що складається з трьох підрозділів, обґрунтовано принципи, визначено та проаналізовано функції інформаційної діяльності місцевих державних адміністрацій як складових організаційного механізму державного управління та розкрито нормативно-правове забезпечення інформаційної діяльності місцевих державних адміністрацій.

Аналізуючи підходи науковців щодо розкриття змісту та сутності інформаційної діяльності місцевих державних адміністрацій, автор підкреслює, що визначення принципів та функції такої діяльності є проблемним напрямком дослідження. Становлення сучасних принципів інформаційної діяльності, які впливають на стабільність державно-службових відносин та ефективність функціонування місцевих державних адміністрацій, – вимога часу. Щодо виокремлення принципів інформаційної діяльності МДА, то дисертант вважає, що реалізація інформаційної діяльності повинна здійснюватися на науково обґрунтованих принципах, зумовлених загальними принципами державного управління: законності, демократизму, відповідальності та пріоритетності прав громадян, об’єктивності, гласності тощо. До спеціальних принципів інформаційної діяльності МДА автор пропонує віднести принципи науковості інформації, відкритості та прозорості, незалежності, альтернативності, достатності та своєчасності інформування, змістової несуперечливості інформування, адаптованості та формалізації інформування, ініціативності і цілеспрямованості, відповідності, доступності для сприйняття, системності тощо. Автор вважає, що принципи інформаційної діяльності місцевих державних адміністрацій слід розглядати як сукупність вихідних, основоположних умов удосконалення організаційно-правового механізму інформаційної діяльності МДА із інформаційного забезпечення управлінських процесів та безпосереднього використання інформації у сфері прийняття управлінських рішень у системі державного управління на регіональному рівні.

У розділі обґрунтовано положення про те, що основу управління становить його функціональна складова. Усі функції взаємопов’язані та взаємозалежні і в основі їх дієвості лежить процес обміну інформацією. Управлінська інформація як наукова категорія характеризується самостійністю, можливістю багаторазового використання, можливістю збереження в об’єкта чи суб'єкта управлінських відносин, придатністю до обробки, інтеграції, зменшення обсягу за рахунок виключення дублювальної, рівнобіжної інформації, можливістю комп'ютерної обробки, системністю, можливістю формалізації, чіткою структурованістю тощо.

Розкриваючи сутність поняття функцій інформаційної діяльності МДА як основних процесів зі збору, опрацювання, аналізу, накопичення, збереження, захисту та розповсюдження інформації, які, враховуючи специфіку регіону, розкривають соціальну, політичну, ідеологічну сутність і значимість інформації в державному управлінні, автор пропонує віднести до них і такі функції: аналітично-пропагандистську, агітаційну, консультативно-методичну, координаційну, організаційну (збір, збереження, розповсюдження інформації), освітню, рекламну, іміджмейкерську, пізнавально-виховну, узагальнення досвіду тощо.

Спираючись на результати проведеного аналізу, дисертант запропонувала доповнити перелік допоміжних функцій державного управління інформаційною функцією, яка забезпечує повне й обґрунтоване відображення об’єктивних закономірностей, суспільної думки, оптимальність управління; сприяє поширенню в суспільній свідомості ідей патріотизму, солідарності, спільної історичної мети; культивує державницьку ідеологію, культуру тощо.

Сучасний стан розроблення проблеми нормативно-правового забезпечення інформаційної діяльності місцевих державних адміністрацій залишається малодослідженим. Значна кількість законодавчих актів ухвалюється з метою вирішення глобальних стратегічних завдань без урахування реальних регіональних умов, не сформульована система інформаційного законодавства, не визначені його структура і склад, межі правового регулювання. Відкритими залишаються питання адаптації вітчизняного інформаційного законодавства до норм міжнародного права та необхідність уніфікації загальної концепції формування інформаційного законодавства тощо. Проблеми з роками накопичуються, а реальних практичних напрямків їх вирішення ще не знайдено.

На сьогоднішній день в Україні існує значний масив нормативних актів, які прямо чи опосередковано регулюють інформаційну діяльність в суспільстві - це 257 законів, 290 постанов Верховної Ради, 368 указів Президента, 87 розпоряджень Президента, 1149 постанов Кабінету Міністрів, 206 розпоряджень Кабінету Міністрів, 1095 нормативних актів міністерств і Центральних органів виконавчої влади. Усього майже 3550 документів.

Базовим законом, на якому ґрунтується інформаційна діяльність МДА, є Закон України "Про інформацію". Решта законів носять спеціальний характер та покликані розвивати, уточнювати, деталізувати його положення; спрямовані на врегулювання реальних проблемних питань інформаційної діяльності. До таких законів автор відносить Закони України: "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації", "Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні", "Про державну таємницю", "Про захист інформації в автоматизованих системах", "Про науково-технічну інформацію", "Про звернення громадян", "Про Національну програму інформатизації", "Про інформаційні агентства", "Про електронні документи та електронний документообіг", "Про електронний цифровий підпис" тощо.

Результатом системного аналізу нормативно-правового регулювання інформаційної сфери держави в цілому та інформаційної діяльності місцевих державних адміністрацій зокрема, а також узагальненням науково-теоретичних напрацювань стало внесення дисертантом пропозицій, які полягають у розробці сучасного інформаційного законодавства України через напрацювання правових механізмів забезпечення та реалізації права громадян на інформацію, формування інформаційних ресурсів, забезпечення інформаційної безпеки, захист інтелектуальної власності на вироблену інформацію, правову інтеграцію у світовий інформаційний простір, інформатизацію, регулювання інформаційних відносин в умовах розвитку глобальної мережі Інтернет, створення інституту персональної відповідальності посадових осіб органів виконавчої влади за порушення інформаційних прав фізичних та юридичних осіб.

Визначено основні сфери правового регулювання інформаційної діяльності місцевими державними адміністраціями: визначення та правове закріплення напрямків державної інформаційної політики на шляху України до інформаційного суспільства; забезпечення прозорості та відкритості функціонування органів виконавчої влади; створення і розвиток регіональних інформаційно-аналітичних служб (центрів); забезпечення взаємодії в єдиному інформаційному просторі України; захист суспільної моралі та культурної ідентичності; реалізація конституційних прав громадян на доступ до інформації; сприяння формуванню ринку інформаційних послуг, технологій; залучення інвестицій; розробка і реалізація проектів національної програми інформатизації та регіональних програм інформатизації; забезпечення правового режиму формування і використання національних та регіональних інформаційних ресурсів; збір, обробка, накопичення, зберігання, пошук, поширення, захист та надання споживачам інформації; правове регулювання використання нових інформаційних технологій; неприпустимість цензури. Дисертантом обґрунтовано необхідність введення принципів забезпечення правотворчої діяльності щодо формування інформаційного законодавства, а саме - балансу інтересів особи, суспільства і держави; забезпечення об’єктивності та доступності інформації.

Встановлено, що вдосконалення організаційно-правового механізму інформаційної діяльності місцевих державних адміністрацій, подальша розбудова демократичного, правового, інформаційного суспільства можлива за умови формування в державі єдиного інформаційно-правового простору, який забезпечує інформованість усіх структур суспільства і кожного громадянина окремо, дозволяє раціонально й ефективно вирішувати проблеми інформаційної взаємодії місцевих державних адміністрацій, забезпечує оперативність, обґрунтованість і коректність управлінських рішень, гарантує не тільки право на інформацію та правову обізнаність кожного громадянина, а й стабільний політичний, соціально-культурний розвиток, формує патріотизм, національну свідомість і гордість.

У третьому розділі - "Шляхи вдосконалення інформаційної діяльності місцевих державних адміністрацій", який складається з трьох підрозділів, визначено передумови створення та функціонування регіональної інформаційно-аналітичної служби, розроблено модель регіональної інформаційно-аналітичної служби та розкрито перспективи розвитку зазначеної служби в регіоні.

Дослідженням визначено, що місцеві державні адміністрації у своїй діяльності гостро відчувають нестачу інтелектуально опрацьованої (аналітичної) інформації. У державі необхідно створити принципово нову систему інформаційно-аналітичної діяльності, розробити її стратегію. Першим кроком на шляху до вироблення стратегії пропонується створення регіональної інформаційно-аналітичної служби (РІАС), одним із основних призначень якої є розроблення і застосовування правил формування, аналітичного опрацювання та використання інформації в системі функціонування органів виконавчої влади.

Обґрунтовано, що створення інформаційно-аналітичної служби на рівні місцевої державної адміністрації – об’єктивно необхідний процес. Передумовами створення такої служби є інформатизація регіону, належне кадрове, матеріально-технічне забезпечення та реорганізація відділів і управлінь, що здійснюють інформаційну діяльність.

Результативність функціонування регіональної інформаційно-аналітичної служби пов’язана з формуванням нового, удосконаленого кадрового ресурсу, що володіє сучасними інформаційно-телекомунікаційними технологіями. Дисертантом окреслено вимоги до державного службовця-аналітика, серед яких вміння вирішувати нестандартні ситуації, розуміти остаточну мету дослідження, визначати концепцію і результати аналізу, глибоко знати проблему та правове поле (в якому вона вирішується), критично оцінювати джерела та інформаційні канали, уникати емоційності та політизації, втілювати результати аналізу, враховувати інтереси всіх зацікавлених сторін, відображати цілісну картину, оцінювати власні аналітичні здібності, визначити види самопідготовки тощо. Акцентується увага на вимогах до державного службовця-аналітика як постійного працівника РІАС, але реальний стан фінансування не дає змоги утримувати на постійній основі штат висококваліфікованих спеціалістів усіх галузей, тому запропоновано передбачити можливість створення робочих (експертних) груп із залученням фахівців відповідних спеціальностей для вирішення конкретних (екстремальних) управлінських завдань чи виконання замовлень на комерційній основі.

Метою створення РІАС є підвищення ефективності управління регіоном через своєчасну науково-обґрунтовану підтримку процесів підготовки та прийняття управлінських рішень та забезпечення інформаційних потреб суспільства.

Розглядаючи процес формування моделі регіональної інформаційно-аналітичної служби, дисертант наголошує на її універсальності. Запропонована модель РІАС може стати дієвою складовою як в системі органів виконавчої влади, так і органів місцевого самоврядування. Обґрунтовано необхідність передбачити в діяльності РІАС роботу на комерційній основі (враховуючи низький рівень фінансування програм інформатизації та розвитку інформаційної сфери в регіонах).

Визначено та систематизовано функції регіональної інформаційно-аналітичної служби: інформаційного пошуку (збір і аналіз даних, пошук і оцінка інформації з використанням інформаційно-телекомунікаційних технологій та можливостей Інтернет; ідентифікація та систематизація інформації, її зберігання; створення баз даних; інформаційний супровід підготовки прогнозів розвитку галузей, підприємств регіону; інформаційна підтримка проектів зі ступенем ризику; інформаційна підтримка науково-дослідних робіт з проблем розвитку соціально-економічного потенціалу регіону); аналітико-методичні (виявлення, опис проблем, тенденцій, альтернатив, конфліктних і надзвичайних ситуацій; моделювання проблем, вибір методів їх вирішення, оцінка наслідків; інформаційне та аналітичне рецензування планів, програм, результатів експертиз; аналіз і прогнозування ситуацій, проблем у політиці, економіці, науці, виробництві, підприємницькій діяльності тощо; мінімізація факторів ризику; аналітична оцінка ініціатив, інновацій, розробка пропозицій щодо їх використання; аналіз рейтингів, кредитних історій об'єктів; інформаційний супровід і аналіз суспільно-політичних акцій і процесів; підготовка зведених, тематичних, прогнозних, аналітичних матеріалів, довідок, доповідей, обґрунтувань, інших інформаційних продуктів); технічного забезпечення та захисту інформації (організаційно-технологічна реалізація процесів інформатизації в регіоні; програмне забезпечення; створення інформаційно-пошукових програм; забезпечення захисту інформації; забезпечення телекомунікацій та автоматизації; випуск аналітичних збірників, довідників тощо).

Для реалізації означених функцій доцільно в структурі інформаційно-аналітичної служби в регіоні створити відповідні відділи: відділ інформаційного пошуку та інформаційних ресурсів; аналітично-експертний відділ; відділ технічного забезпечення. Основні результати діяльності інформаційно-аналітичної служби повинні відображатися в офіційних документах: аналітичній довідці, аналітичному огляді, експрес-аналізі, які складаються у довільній формі.

Запропоновано в структурі РІАС для практичного розподілу основних напрямків діяльності створити: "Центр інформаційної підтримки" - для забезпечення інформаційних потреб фізичних і юридичних осіб (у тому числі й при надзвичайних ситуаціях); "Науково-аналітичний центр" - для вивчення, узагальнення, прогнозування ситуацій у регіоні, формулювання альтернативно-конкурентних проектів управлінських рішень і надання необхідної аналітико-прогнозної, методичної інформації як керівництву місцевих державних адміністрацій, так і юридичним, фізичним особам (на комерційній основі); "Прес-центр" - для формування позитивного іміджу місцевих державних адміністрацій та забезпечення відкритості в їхній діяльності; "Центр європейської інтеграції" - для забезпечення громадян об'єктивною інформацією про інтеграційні процеси в рамках ЄС; доведення переваг поглиблення співробітництва й позитивного впливу на підвищення добробуту кожного регіону й кожного громадянина; формування широкої суспільної підтримки курсу України на інтеграцію в ЄС, підтримки економічних і соціальних реформ, які здійснюються в межах реалізації євроінтеграційної політики (див. Рис.1.).

Актуальним напрямком діяльності РІАС в системі органів виконавчої влади є створення багаторівневих інформаційних зв'язків між центральними та місцевими органами виконавчої влади, між областю та районами (в окремо взятому регіоні), наявність яких забезпечить прийняття та реалізацію ефективних, науково обґрунтованих, управлінських рішень, від якості яких залежить результативність державного управління в цілому.

Інформаційно-аналітична служба в регіоні – інтегрована система інтелектуальної підтримки прийняття управлінських рішень; сукупність засобів, методів, виконавців, які забезпечують необхідним інформаційно-аналітичним супроводом увесь процес управління в регіоні та реалізацію політики у сфері доступу громадян до інформації.