ОРГАНІЗАЦІЙНО-ЕКОНОМІЧНІ МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ТУРИСТИЧНОЇ СФЕРИ УКРАЇНИ

summary

У вступі розкрито сутність і стан наукової проблеми, що досліджується, обґрунтовано вибір та актуальність теми, вказано на зв’язок роботи з науко­вими напрямами досліджень Національної академії державного управління при Президентові України; визначено мету, завдання, об’єкт, предмет, гіпотезу і методи дослідження; охарактеризовано наукову новизну й практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо їх впровадження та апробації.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади становлення та розвитку туристичної сфери України як об’єкта державного управління” – сис­тем­но вивчено вітчизняну та зарубіжну літературу сто­совно історії туризму, передумов та факторів його розвитку; всебічно проаналізовано наукові праці учених, присвячені дослідженню економічних, соціальних, медичних, правових, географічних аспектів туризму; розглянуто наукові роботи щодо становлення дефініцій державного управління туристичною сферою та механізмів реалізації туристичної політики України.

Поряд із цим зазначається, що сфера державного управління туризмом стала предметом наукового дослідження порівняно недавно, а проблема дер­жав­ного регулювання туристичної сфери практично не вивчалась. Таким чином, рівень наукової розробки механізмів державного регулювання віт­чиз­няного туризму не відповідає сучасним процесам його розвитку та модернізації системи державного управління туристичною сферою України.

Аналіз наукових праць (А.П.Дуровича, М.І.Кабушкіна, В.І.Цибуха та ін.) дав змогу визначити напрями дослідження щодо впровадження якісно нових підходів до управління вітчизняною туристичною сферою як на загальнодержавному рівні, так і на рівні регіонів.

Ґрунтуючись на положеннях теорії управління, економіки, туризму, вста­новлено, що при розробці концептуальних засад удосконалення системи державного управління туристичною сферою має бути забезпечена чіткість понятійного апарату. Важливим завданням сьогодення є уникнення термі­но­логічної невизначеності як у нормативно-правових доку­мен­тах, так і в науковій літературі при застосуванні таких понять як, “турис­тичний” та “туристський”.

У процесі дослідження чинної нормативно-правової бази України у сфері туризму встановлено, що не існує єдиного законодавчого регламентування щодо вживання термінів “туристичний” та “туристський”. Так, у Законі України “Про внесення змін до Закону України “Про туризм” в дефі­ніціях вживається як перший, так і другий терміни, зокрема поряд з понят­тями “туристичний продукт”, “туристична послуга”, “туристичні ресурси”, “туристичні агенти” вживається словосполучення “міжнародна туристська організація”. У Державній програмі розвитку туризму на 2002-2010 рр., затвердженій постановою Кабінету Міністрів України, трапляється термін “туристич­ний маршрут”. Водночас у розпорядженні Кабінету Міністрів України “Про затвердження заходів щодо державної підтримки розвитку молодіжного та дитячого туризму” використовується термін “туристський”: “туристська група”, “туристська поїздка”, “туристський маршрут” тощо.

Аналіз наукових робіт свідчить, що не існує єдиної думки щодо вживання зазначених термінів і серед науковців туристичної сфери. Так, у роботах В.Г.Герасименка, В.Ф.Кифяка, В.І.Мацоли, І.М.Школи та інших авторів вживається термін “туристичний”, а в працях В.К.Федорченка, І.М.Мініч та інших – “туристський”. Окремі дослідники застосовують термін “туристський” до всього, що пов’язано з туристом, а термін “туристичний” – до всього, що стосується діяльності в туризмі, проте наукового обґрунтування такого розмежування не існує. Це, на думку автора, вносить неточність в термінологію туризму, що призводить до неоднозначного, а подекуди й помилкового трактування одних і тих самих понять. Тому у дисертаційному дослідженні запропоновано на законодавчому рівні затвердити єдиний термін – “туристичний”, оскільки він широко використовується у практичній туристичній діяльності та є найбільш прийнятним для вітчизняних споживачів туристичних послуг.

На сучасному етапі в теорії державного управління також чітко не викристалізувались тлумачення понять “державне управління сферою туризму” та “державне регулювання туристичної сфери”. У дисертаційній роботі під державним управлінням сферою туризму розуміється вид діяльності держави, суттю якого є здійснення управлінського організуючого впливу на цю сферу шляхом використання повноважень органів виконавчої влади та органів місце­вого самоврядування через організацію виконання законів, здій­снення управлінських функцій з метою комплексного розвитку віт­чизняного туризму, а також забезпечення реалізації державної туристичної політики.

У свою чергу, державне регулювання туристичної сфери є сукупністю методів державного управління, які передбачають систему заходів законо­давчого, виконавчого і контрольного характеру, що здійснюється державними органами у сфері туризму з метою стабілізації та пристосування вітчизняного туризму до постійних суспільних змін. Державне регулювання є частиною державної туристичної політики і включає в себе систему механізмів з координації діяльності туристичної сфери.

Зазначено, що сучасний туризм характеризується великою кількістю видів, проте на цей час у наукових роботах не існує його єдиної класифікації.

У розділі автором удосконалено існуючі класифікації туризму за такими критеріями:

–       географічною ознакою;

–       метою подорожі;

–       національною належністю туристів;

–       тривалістю перебування у подорожі;

–       віковим критерієм;

–       способом пересування під час подорожі;

–       сезонністю;

–       застосуванням транспортних засобів у подорожі;

–       використанням засобів розміщення у подорожі;

–       кількістю учасників туру.

Чітка та повна класифікація туризму, яка враховує всі особливості сучасної туристичної діяльності, є однією з передумов ефективного застосування організаційно-економічних механізмів державного регулювання ту­ристич­ної сфери.

У процесі дослідження виявлено, що з кожним роком зростає увага до туризму з боку державних та місцевих органів влади. Аналіз нормативно-правової бази виявив, що туристична сфера регулюється нормами як загального, так і спеціального законодавства. Незважаючи на те, що у нашій державі практично сформоване правове поле щодо регулювання туристичної діяльності, існують прогалини у питаннях концептуального визначення туристичної сфери як об’єкта управління, не розроблено методичну основу для ефективного державного регулювання вітчизняного туризму.

У розділі також проаналізовано природно-географічні, соціально-еконо­мічні, політичні, демографічні, матеріально-технічні, культурні фактори розвитку туризму в Україні. З’ясовано, що національна туристична сфера являє собою відкриту підсистему, яка органічно взаємодіє з туристичними ринками інших країн світу.

На основі проведеного аналізу визначено, що сучасний стан розвитку туризму не відповідає наявному потенціалу туристичних та рекреаційних ресурсів, низькою є його економічна ефективність. Однією з основних причин такого стану є недостатній рівень теоретичного осмислення ролі державного регулювання туристичної сфери України.

У другому розділі – “Аналіз державної політики щодо розвитку туристичної сфери України” – на підставі проведеного дослідження здійснено оцінку сучасного стану вітчизняного туризму, обґрунтовано основні принципи й пріоритети державної туристичної політики, яка є  складовою загальнодержавної політики України, розглянуто особливості формування туристичної політики в регіонах.

Встановлено, що, незважаючи на трансформації, які відбуваються в суспільстві, туризм є тією сферою діяльності людини, яка постійно нарощує обсяги виробництва туристичного продукту. За статистичними даними, результати туристичної діяльності в останні роки можна вважати такими, що свід­чать про сталий розвиток цієї сфери та набуття нею позитивних тенденцій. Так, за даними досліджень, приріст потоку іноземних туристів, які відвідали Україну в 2004 р., становить 25% порівняно з 2003 р., а у порівнянні з 2000 р. обсяг в’їзного туризму збільшився у 2,4 раза; на 5% збільшився за цей самий період потік туристів з України за кордон і на 15% – порівняно з 2000 р.; існують позитивні тенденції і у внутрішньому туризмі – зростання на 8% кількості туристів у 2004 р. порівняно з попереднім роком.

У розділі встановлено прямо пропорційну залежність між збільшенням туристичних потоків, підвищенням споживчого попиту і стабілізацією внутрішнього ринку сфери туризму та інших суміжних галузей економіки. Так, досліджено, що у 2004 р. обсяг туристичного споживання товарів та послуг різних галузей економіки зріс на 23% та становить близько 6,6 млрд дол. США. Підвищення попиту на національний туристичний продукт також сприяє зростанню рівня зайнятості населення у сфері послуг та у сфері виробництва споживчих товарів.

Незважаючи на сталий розвиток туристичної сфери, нашій державі необхідно долати жорстку конкуренцію на світовому туристичному ринку. З’ясовано, що причинами цього є: недостатній благо­устрій більшості міст з великою кількістю туристично-рекреаційних ресурсів, нерозвинена мережа транспортних магістралей, недостатня пропускна спроможність аеропортів, низький рівень готельних послуг, орієнтація туроператорів та турагентів на виїзний туризм тощо. Аналіз туристично-рекреаційних ресурсів також свідчить, що в Україні тривалість купального сезону менша, ніж у Болгарії, Греції та Іспанії. . Виходячи із зазначеного постає гостра потреба у виробленні виваженої, стратегічно правильної та ефективної державної туристичної політики, яка б сприяла збільшенню туристичних потоків та подальшому розвитку вітчизняного туризму.

У розділі доведено, що туристична сфера, як і будь-яка інша складова економіки, не існує окремо від держави і суспільства. Встановлено, що формування сфери туризму в усіх розвинутих країнах регулюється державними органами і громадськими організаціями, на які покладена функція розробки туристичної політики держави та вироблення механізмів її реалізації.

Автор виходить з того, що суть туристичної політики полягає у діяль­ності держави щодо розвитку туристичної індустрії і суб’єктів туристичного ринку, вдосконалення форм туристичного обслуговування громадян і зміцнення на їх основі власного політичного, економічного і соціального потенціалу; вона є одним з видів соціально-економічної політики держави.

Крім того, запропоновано розглядати туристичну політику держави як систему методів і заходів соціального, економічного, політичного, пра­вового, екологічного та культурного характеру, що здійснюються держав­ними органами влади у сфері туризму з метою його регулювання, координації і створення умов для розвитку.

У розділі зазначено, що державна туристична політика реалізується на всій території України. На її основі місцевими органами влади з метою розв’язання існуючих соціально-економічних суперечностей між розвитком економіки регіону і туризму в ньому встановлюються регіональні цілі та завдання, які реалізуються в межах закріплених за ними територій.

Сьогодні до пріоритетів регіональної туристичної політики віднесено просторове спрямування економічної діяльності, розбудова туристичної інфра­структури, стимулювання приватного сектора щодо розміщення підприємств у певних регіонах, система заходів з підтримки розвитку туризму тощо. Реалі­зація цих пріоритетів має відбуватися у напрямі, що дає змогу визначити привабливість відповідної території для інвесторів та забезпечити фінансову стабільність шляхом збалансування грошових надходжень з видатками.

На певному етапі проведення туристичної політики закономірно вини­кає потреба у визначенні її дієвості та ефективності з метою з’ясування питань щодо виконання поставлених завдань стосовно розвитку вітчизняної туристичної сфери.

Установлено, що, незважаючи на досягнення, пов’язані з удосконаленням системи управління туризмом, практично всі її елементи функціо­нують з низькою ефективністю. Це стосується формування та реалізації завдань туристичної політики, визначення шляхів заощадливого використання туристичних та рекреаційних ресурсів, а також представлення вітчизняного туристичного продукту на міжнародній туристичній арені.

Аналізуючи цю закономірність, яка властива досліджуваному об’єкту державного управління, автор наголошує на тому, що дотепер в Україні не скла­лися система визначення ефективності державної туристичної політики та відповідні механізми її реалізації на різних рівнях.

Обґрунтовуючи це твердження, дисертант у роботі проводить порів­няльний аналіз туристичної політики окремих країн світу та особливостей розвитку національної політики у сфері туризму. Його результати свідчать про те, що розвиток туристичної політики нашої держави гальмувався існуючою системою державного управління у сфері туризму, яка була вкрай недоско­налою до моменту здобуття Україною незалежності. Доведено, що вихід турис­тичної сфери з кризи можливий за умови модернізації системи управління цією сферою та її переорієнтації на створення ефективних механізмів державного регулювання вітчизняного туризму.

Зважаючи на це в контексті проблематики дисертаційного дослідження запро­­поновано формування системи чинників успішної реалізації державної ту­рис­тичної політики, яка полягає у розробці та впровадженні ефективних орга­нізаційно-економічних механізмів державного регулювання туристичної сфери.

У третьому розділі – “Удосконалення механізмів державного регулювання т­ури­с­тичної сфери України” – розкрито суть, структуру та принципи дії меха­нізмів державного регулювання туризму на національному та регіональному рів­нях, обґрунтовано доцільність їх впровадження в практику державного управління цією сферою, а також запропоновано шляхи удоско­налення організаційно-еконо­мічних механізмів її державного регулювання, вироблено систему інструментів, які сприятимуть ефективній реалізації туристичної політики України.

У розділі доведена необхідність здійснення якісних перетворень у системі управ­ління туристичною сферою шляхом удосконалення організаційно-еконо­мічних механізмів державного регулювання.

Аналіз свідчить, що існуючі організаційно-економічні механізми держав­ного регулювання не можуть забезпечити ефективний взаємозв’язок окремих складових туристичної сфери та етапів їх розвитку, не враховують комплексний характер впливу туризму на суспільство. Відсутність відпрацьованих методик, які ґрунтуються на всебічному застосуванні існуючих механізмів державного регулювання, призводить до гальмування розвитку туристичної сфери в цілому та реалізації державної туристичної політики зокрема.

Усе це зумовило формування нових вимог, які ставляться до органі­заційно-економічних механізмів державного регулювання, зокрема: забез­печення високого ступеня сприйняття нововведень, створення конку­рентоспроможної туристичної продукції, досягнення високого для туризму рівня рентабельності, відповідності туристичної сфери системі організації економіки з урахуванням особливостей трансформаційного періоду тощо.

У зв’язку з цим у дисертаційному дослідженні під організаційно-економічними механізмами державного регулювання розуміється єдина система забезпечення взаємопов’язаної діяльності складових туристичної сфери в межах встановленої організаційної структури управління, яка включає в себе розробку комплексних програм розвитку туризму і оптимальне використання туристичних та рекреаційний ресурсів відповідно до вибраних пріоритетів розвитку національного туризму.

До організаційно-економічних механізмів державного регулювання нале­жать розробка державної політики розвитку туризму, узгодженої із загальними пріоритетами розвитку держави (зовнішньої, економічної, інвестиційної тощо); вироблення та проведення політики щодо територіального розміщення і нарощування туристичного потенціалу регіонів України; впровадження державної системи захисту внутрішнього туристичного ринку шляхом надання суб’єктам туристичної діяльності державних гаран­тій та інших видів державної підтримки за певними пріоритетами; експерт­на оцінка туристичного потенціалу окремих регіонів та областей України; покращання організаційної структури на рівні підприємств ту­ристичної сфери з використанням системи пільг та стимулів, орієнтованих на націо­нальні інтереси; створення національних систем бронювання, пов’язаних з мережами інших країн; залучення інвестицій, в тому числі іноземних; вирішення питань членства в міжнародних та регіо­нальних туристичних організаціях; розвиток системи наукового забезпечення сфери туризму, підготовка та підвищення кваліфікації туристичних кадрів тощо.

У розділі визначено, що організаційно-економічні механізми являють собою систему стимулів, створених за допомогою певного набору економічних інструментів (ліцензування, стандартизація, сертифікація тощо), для досягнення певної мети, вирішення встановлених завдань чи належного виконання відповідних функцій суб’єктами туристичної діяльності.