УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМИ СОЦІАЛЬНИМИ ГАРАНТІЯМИ В УКРАЇНІ

summary

У вступі обґрунтовується актуальність теми, визначаються мета, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, розкривається наукова новизна, практичне значення та апробація отриманих результатів.

У першому розділі – “Особливості концептуальних підходів та методика дослідження соціальних гарантій у контексті реалізації соціальної функції держави” – аналізуються основні концептуальні підходи до дослідження державних соціальних гарантій, що викладені у наукових працях вітчизняних і зарубіжних вчених; наводиться огляд теоретичних концепцій, світового досвіду створення системи державних соціальних гарантій; висвітлюється ступінь наукової розробки теми, що дало змогу обґрунтувати вибір напрямів, концепцію та загальну методику дослідження управління державними соціальними гарантіями.

Виявлено, що результати наукових досліджень створення державою системи соціально гарантованих умов життєдіяльності людини нині представлені низкою відомих концепцій, а саме: базових потреб людини, соціальної безпеки, добробуту, забезпечення рівності стартових можливостей, людського розвитку, прав людини, запобігання явищу “соціальної ізоляції”. Ці концепції відображають цілі та принципи формування національних систем соціальних гарантій. У практичній діяльності вони відображають суспільно-політичний вибір: система державних соціальних гарантій має бути спрямована на забезпечення мінімальних потреб людини, раціонального рівня споживання чи на виконання більш широких функцій – розвиток людського потенціалу тощо.

Досліджено, що пріоритетні цілі сучасної соціальної політики розгортаються у подвійному прояві системно пов’язаних між собою функцій: соціально-захисної та функції розвитку.

Поряд з важливістю вибору цільової спрямованості державних соціальних гарантій важливим питанням наукових досліджень є формування системи засобів їх реалізації. Простір здійснення державних соціальних гарантій визначається сукупністю конституційних прав, гарантій та обов’язків людини. Тому з часу прийняття Конституції України дослідження питання створення юридичної забезпеченості соціально-економічних прав набули достатнього розвитку. Аналіз наукових праць М.І.Козюбри, М.Д.Савенка, О.В.Скрипнюка, В.М.Шаповала засвідчив, що шляхом створення законодавчого простору держава виконує функцію правового гаранта у сфері соціального захисту людини.

Дослідженню питання створення економічних механізмів реалізації соціальної функції держави присвячені наукові роботи В.Я.Бідака, Н.П.Борецької, А.М.Гриненка, Т.М.Кір’ян, В.І.Куценко, Е.М.Лібанової, В.О.Мандибури, О.В.Макарової, Б.О.Надточія, В.М.Новікова, О.Ф.Новикової, О.М.Палій, Л.М.Черенько. Виявлено, що питання розподілу національного доходу, пошуку шляхів досягнення балансу між економічною та соціальною складовими суспільного розвитку є ключовим принципом обґрунтування пріоритетних напрямів реалізації соціальних гарантій.

Таким чином, зроблено висновок, що особливості національної системи державних соціальних гарантій визначаються її цільовою спрямованістю, а також особливістю правового, економічного та політичного простору, в якому вона існує.

Установлено, що довершеність системи соціальних гарантій передбачає єдність взаємодії, взаємовпливів, взаємозалежності усіх її елементів, що потребує зваженого підходу до визначення пріоритетів соціальної політики, теоретичного обґрунтування спеціальних принципів побудови цієї системи.

У сучасних працях зарубіжних вчених та наукових звітах міжнародних організацій спростовується колишня теза, яка панувала протягом тривалого часу (з 50-х до 90-х рр. ХХ ст.), про те, що розвиненість державних соціальних гарантій зумовлена лише рівнем соціальних видатків у країні (часткою соціальних видатків у ВВП) та економічним розвитком держави. Нові наукові висновки полягають у тому, що насправді обсяг ресурсів, які спрямовуються на задоволення соціальних потреб, не є вичерпною та абсолютно адекватною характеристикою ефективності соціальної політики.

Досліджено, що саме характер державно-управлінського впливу, пов’язаного зі здійсненням соціальної функції держави, є найбільш адекватною характеристикою національної соціальної політики. При цьому серед найбільш визначальних особливостей системи соціальних гарантій можна назвати: характер доступу населення до соціальних благ, які розподіляються в рамках соціальної політики; якість послуг та рівні соціальних гарантій, принципи їх визначення, характеристики соціальних програм. Це й підвищило актуальність досліджень питань управління державними соціальними гарантіями у сучасній науковій зарубіжній літературі.

Існують дослідження, в яких увага зосереджується на виявленні кореляції між рівнем соціальних видатків та впливом на законодавчий процес різних політичних партій, передусім лівого спрямування. Результати таких досліджень стали основою відомої типологізації моделей держав добробуту: ліберальної, консервативної та соціал-демократичної.

Як окремий напрям аналізу соціальної політики можна виділити роботи, у яких досліджується роль структурних характеристик держави (форми державного устрою, структура парламенту, розподіл повноважень між органами державної влади) у формуванні соціальної політики і держави добробуту. Результати цих досліджень демонструють залежність між складністю політичної системи та обмеженнями на розширення (згортання) соціальних програм.

У розділі аналізуються причини активізації досліджень управління у сфері забезпечення соціального захисту, які пов’язані з активним переглядом соціальних гарантій, їх адаптацією до нових умов, що виникли внаслідок глобалізації економіки. Це потребувало перерозподілу фінансової відповідальності між державою, роботодавцями, працівниками, широкого залучення до управління схемами соціального страхування соціальних партнерів, впровадження нових форм консультацій та діалогу, розробки нових методологічних засобів, спрямованих на забезпечення стійкості системи соціальних гарантій за умов демографічних та економічних змін у суспільстві. Все це спричинилося до формування значного масиву наукової літератури з досліджуваної проблеми у країнах з ринковою економікою, які представлені роботами таких авторів, як М.Делі, Б.Дікон, Б.Джессон, Д.Донісон, Г.Еспінг-Андерсен, M.Кiчон, П.Спікер, Р.М.Tiтмус, В.Чапман.

Вивчення згаданих джерел дало можливість довести, що сфера дослідження управління системою соціального захисту дуже широка. Вона охоплює питання планування системи соціальних гарантій, проведення консультацій, законодавчого прийняття рішень, керівництва та адміністративного впровадження, а також види контролю за реалізацією окремих схем соціального захисту. Використання теоретичних розробок у практиці розвинених країн дало змогу забезпечити більш раціональну та ефективну управлінську діяльність у цій сфері.

У процесі аналізу вітчизняної наукової літератури було встановлено, що проблема обґрунтування теоретико-методологічних засад управління державними соціальними гарантіями в Україні та напрямів його удосконалення не стала предметом самостійного наукового дослідження у вітчизняній науці.

Обґрунтовано доцільність використання теорії науки державного управління як інструменту дослідження проблеми здійснення державних соціальних гарантій. Теоретичні та методологічні розробки щодо механізмів державного управління, аналізу політики в галузі державного управління, прийняття управлінських рішень, організаційної та функціональної структури управління та інші, здійснені вченими Г.В.Атаманчуком, В.Д.Бакуменком, О.І.Кілієвичем, В.М.Князєвим, А.Ф.Мельником, Н.Р.Нижник, Г.Райтом, В.А.Ребкалом, В.А.Скуратівським, Ю.П.Сурміним, В.В.Тертичкою, В.В.Цвєтковим, спряли визначенню концепції дослідження особливостей процесу управління державними соціальними гарантіями.

У роботі визначена загальна схема теоретичного аналізу управління державними соціальними гарантіями, яка включає такі сфери та напрями дослідження: державне управління (аналіз форми і режиму правління, територіального устрою, системи органів державної влади, соціальних функцій держави, стану розвитку громадянського суспільства та ін.); вироблення політики щодо державних соціальних гарантій (встановлення способів розроблення політики, ступеня залучення соціальних партнерів); реалізацію політики (характеристика структури соціальних гарантій, форм і ресурсного забезпечення їх здійснення, інституційної організації соціального захисту); ідеологію, соціальні норми і цінності, притаманні конкретно-історичному суспільству.

У другому розділі – “Тенденції становлення та розвитку управління державними соціальними гарантіями в Україні” – здійснено аналіз тенденцій становлення та розвитку управління державними соціальними гарантіями в Україні, зокрема виявлені методологічні проблеми формування ефективної системи державних соціальних гарантій, особливості організаційно-функціональної структури управління згаданими гарантіями в Україні. Зазначається, що ринкова трансформація суспільства істотно змінила цілі, критерії та механізми регулювання соціально-економічних відносин, у тому числі гарантування умов життєдіяльності населення.

Цілком справедливо ряд дослідників звертають увагу на ту обставину, що держава не має підготовленої науково-теоретичної бази реформування соціальної сфери, ефективної системи державного управління, розмежування державних і ринково-регулятивних функцій забезпечення добробуту різних соціальних груп.

Аналіз фактологічного матеріалу, нормативно-правових документів, літературних джерел дав змогу дійти висновку про відсутність в Україні цілісної системи державних соціальних гарантій, в той час як їх структура є надзвичайно складною. На основі виявлених суперечностей формування державних соціальних гарантій обґрунтовано необхідність нового осмислення соціальних функцій української держави, її соціальної відповідальності, застосування управлінських підходів щодо визначення пріоритетів соціальної політики. Доведено, що важливим кроком, який дозволить структурувати всі схеми соціальної підтримки громадян, є застосування програмних підходів до формування державних соціальних гарантій. Це дасть змогу врахувати важливі взаємозв’язки між елементами соціального захисту, інтереси всіх соціальних груп, оптимізувати використання фінансових ресурсів.

З’ясовано, що потребує трансформації низка форм реалізації державних соціальних гарантій, механізм надання яких перестав бути неефективним в умовах ринкової економіки (зокрема, надання соціальних пільг), а також всебічного обґрунтування застосування нових видів соціальної підтримки населення, передусім для ліквідації факторів соціальної небезпеки: крайніх форм бідності, безпритульності, поширення соціальних хвороб.

У розділі розкривається проблема відсутності методологічної бази прийняття рішень щодо заходів соціальної політики, насамперед структури її пріоритетів у вирішенні питань забезпечення добробуту громадян, розподілу коштів для фінансування державних соціальних гарантій. Наукові підходи до формування соціальних гарантій застосовуються недостатньо, досі не розроблена цілісна система соціальних стандартів і нормативів.

Дослідження практики фінансово-економічного обґрунтування рівня соціальних гарантій засвідчило гостру проблему невідповідності соціальних зобов’язань держави обсягу фінансових ресурсів на їх виконання. Низький рівень державних соціальних гарантій поєднується з недостатнім рівнем розвитку мотиваційного механізму трудової активності кожної людини, здатної забезпечувати власний добробут. Це призвело до значного послаблення соціальної захищеності людей, зниження рівня соціальної безпеки людини, значного навантаження на економічну систему, гальмування проведення важливих економічних реформ.

Виявлено тісний зв’язок проблем фінансування з існуючими недоліками у плануванні видатків на реалізацію державних соціальних гарантій. Досліджено, що визначення бюджетних видатків зводяться в основному до макроекономічних пропорцій і майже не використовуються параметри, що дають уявлення про життєвий рівень різних верств населення, який формується за допомогою бюджетного перерозподілу ресурсів. Це не дає змоги відслідковувати динаміку частки соціальних видатків у консолідованому бюджеті, приймати обґрунтовані рішення щодо удосконалення фінансування державних соціальних гарантій, міжбюджетних відносин та системи соціального захисту.

Велика увага у розділі приділена аналізу організаційно-функціональної структури управління державними соціальними гарантіями в Україні. Зазначено, що вона набуває якісно нового розвитку, який зумовлений виникненням відносно нових для України інститутів соціального захисту (соціального страхування, адресної соціальної допомоги).

Всебічно охарактеризовано повноваження органів державної влади у здійсненні державних соціальних гарантій, а також роль судової гілки влади в захисті встановлених державою прав і гарантій. Розглянуто адміністративний аспект управління державними соціальними гарантіями, що розкриває існуючі проблеми горизонтальної та вертикальної координації між різними органами виконавчої влади, пов’язані з недосконалістю самої структури соціальних гарантій, відсутністю контролюючих та координуючих органів у певних схемах державних соціальних гарантій (надання соціальних пільг, пенсійного забезпечення різних груп населення). Наголошено на особливостях формування органів управління у схемах загальнообов’язкового державного соціального страхування, що передбачають реальне представництво соціальних партнерів у їхніх керівних органах.

У розділі розкриваються проблеми, що виникають у правовому механізмі реалізації державних соціальних гарантій. Підкреслюється, що нині в Україні не сформована система “соціального права”. Систематизації наявного масиву законодавства перешкоджає відсутність єдиної концепції реформування нормативно-правової бази та ефективної систематизуючої діяльності в галузі соціального законотворення, яка б передбачала нові організаційні заходи щодо вироблення соціальної політики.

Наголошено на неефективності процесу вироблення рішень, що зумовлюється насамперед недостатньою взаємодією гілок державної влади у процесі розробки проектів нормативно-правових актів, недостатньою активністю виконавчої влади у розробці законопроектів та відсутністю громадської підтримки заходів щодо реформування окремих державних соціальних гарантій. Зроблено висновок про необхідність реформування процесу законотворчої діяльності. Останній має передбачати узгоджувальні та консультативні процедури. З метою вироблення практичних рекомендацій щодо вдосконалення технології нормотворчості досліджується зарубіжний досвід залучення соціальних партнерів до процесу вироблення рішень, створення консультативних органів з питань формування й реалізації державної соціальної політики.

Велику увагу приділено аналізу відносин органів державної влади та місцевого самоврядування, на які припадає переважна більшість функцій надання державних соціальних гарантій. Звертається увага на недостатню розробленість принципу субсидіарності в реалізації державних соціальних гарантій, що знижує ефективність реалізації соціальних гарантій та використання бюджетних коштів; незбалансованість фінансових ресурсів.

У третьому розділі – “Основні напрями удосконалення управління державними соціальними гарантіями в Україні” – визначено та обґрунтовано основні напрями удосконалення управління державними соціальними гарантіями в Україні.

Зроблено висновок про те, що удосконалення управління державними соціальними гарантіями потребує обґрунтування сукупності теоретико-методологічних засад механізму управління згаданими гарантіями, розробки нової системи принципів, форм, методів, інструментів управління, спрямованих на формування цілісності системи державних соціальних гарантій, її динамічної рівноваги, стійкості та реалізації поставлених цілей.

Сформульовано концептуальні засади механізму управління державними соціальними гарантіями, який охоплює цілі, рівні управління, розподіл функцій управління за рівнями управління, систему інструментів управління. Запропоновано напрями удосконалення організаційної та функціональної структури управління. У цілому система управління державними соціальними гарантіями має працювати для досягнення двох цілей:

-         визначення та обґрунтування соціально та економічно прийнятного рівня соціальних гарантій;

-         забезпечення ефективної та результативної реалізації соціальних гарантій через демократично контрольоване державне управління.

Досягнення цих цілей відбувається через організацію управління на трьох рівнях: вироблення державної політики; управління системою на національному рівні; впровадження окремих схем соціального захисту та адміністративне управління. Показано сфери управлінських рішень та інструментів їх реалізації на кожному з рівнів.

Розроблено пропозиції щодо зміни організаційної структури управління державними соціальними гарантіями шляхом створення наглядового органу для забезпечення управління системою державних соціальних гарантій в цілому, консультативно-дорадчих органів, формування механізмів ефективного внутрішнього контролю процесу управління та контролю процесу управління з боку суспільства на національному рівні.

У цьому розділі викладені також пропозиції щодо удосконалення організаційно-аналітичного забезпечення процесу прийняття управлінських рішень. Запропоновано інституційно-процесуальну модель законодавчого процесу вироблення законодавчого рішення в галузі державних соціальних гарантій, яка передбачає розвиток нових для України технологій та форм, таких як консультування, громадське обговорення, складання проектів законодавчих актів “Біла Книга” та “Зелена Книга”. Така модель спрямована на широке впровадження узгоджувальних процедур та громадських консультацій, активізацію нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, що забезпечить зв’язок між самою політикою та її реалізацією, широку участь основних соціальних партнерів, узгодження інтересів різних соціальних груп та досягнення згоди щодо рівнів та видів соціальних гарантій.

Створення та розвиток цілісної системи соціального законодавства України, підвищення обґрунтованості прийняття рішень щодо державних соціальних гарантій потребує також удосконалення аналітичного забезпечення прийняття законодавчих актів. Доведено необхідність формування державних і громадських інститутів експертизи у процесах нормотворчості, виділення соціальної експертизи в самостійний напрям управлінської процедури на всіх рівнях розробки нормативно-правових актів, запропоновано технологію соціально-економічної експертизи законопроектів.

Установлено, що існує потреба в широкому використані соціальних стандартів і нормативів в процесі управління державними соціальними гарантіями, що дасть змогу розв’язати низку системних проблем, передусім створення методологічної бази для визначення пріоритетів соціальної політики, цілей, показників розвитку соціальних процесів, забезпечення рівного доступу громадян до одержання благ і послуг, удосконалення бюджетно-економічних механізмів розподілу ресурсів на соціальні потреби. Автором сформульовані рекомендації щодо удосконалення Закону України “Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії”, які передусім полягають у чіткому визначені сутності самих термінів “соціальні нормативи”, “соціальні стандарти”, та окресленні відповідних завдань, які вони мають виконувати, а також комплексного і системного характеру цих термінів.

Запропоновано класифікацію основних принципів формування соціальних нормативів для визначення державних соціальних гарантій на основі системного набору. Визначено, що структуру системи соціальних нормативів мають складати: прожитковий мінімум як норматив гарантування рівня основних видів доходів громадян (заробітної плати, пенсії, допомоги по безробіттю), нормативи забезпечення особливих потреб окремих груп населення (інвалідів, дітей, людей похилого віку); нормативи компенсаційних виплат (ветеранам, реабілітованим, постраждалим внаслідок аварії на ЧАЕС, професійним групам); нормативи споживання основних суспільних благ і послуг (освіти, охорони здоров’я). Формування державних соціальних гарантій на основі системи нормативів дасть змогу забезпечити адресність їх спрямування, обґрунтувати адекватні форми підтримки різних соціальних груп, що потребують соціального захисту, здійснити перехід на грошові форми надання пільг.

У розділі наголошено на необхідності впровадження методу соціального бюджетування в процесі управління державними соціальними гарантіями, який дає змогу зробити найбільш ґрунтовний аналіз системи соціальних гарантій та взаємозв’язків її елементів. Робиться наголос на доцільності використання в Україні методології розробки національної моделі соціального бюджету, запропонованої Міжнародною організацією праці (МОП), яка передбачає зведення усіх видатків на соціальну сферу за рахунок різних джерел фінансування, що є основою для створення системи коротко- та середньострокового макроекономічного планування, прогнозування доходів бюджету та інших загальнодержавних фондів фінансових ресурсів, а також визначення стратегічних пріоритетів їх розподілу.

Використання моделі соціального бюджету як інструменту управління державними соціальними гарантіями дасть змогу постійно вдосконалювати структуру соціальних видатків з урахуванням стратегічних завдань соціального розвитку, динаміки економічного розвитку країни й регіонів, демографічних прогнозів та соціальних нормативів, забезпечувати ефективну взаємодію центрального, регіонального та місцевих бюджетів у галузі фінансування соціальної сфери.