Жильцов О.Л. Адміністративна відповідальність юридичних осіб: процесуально-правовий аспект

summary

У вступі наводяться положення, що розкривають актуальність теми дисертації, її необхідність та наукову новизну. Визначено мету, основні завдання, об’єкт і предмет дослідження, теоретичне і практичне значення дисертації, подається інформація про апробацію і публікацію результатів дослідження.

Розділ 1 “Проблеми адміністративної відповідальності юридичних осіб”, який складається з трьох підрозділів, присвячений аналізу стану розробки проблеми дослідження, визначенню поняття і видів юридичних осіб, їх класифікації та адміністративно-правового статусу.

У підрозділі 1.1. “Юридичні особи як суб’єкти адміністративної відповідальності” зазначається, що поява інституту юридичної особи в адміністративному законодавстві обумовлена становленням товарно-грошових відносин у ринковій економіці, розвитком підприємництва, роздержавленням майна, а також наданням більш широких державно - владних повноважень громадським та іншим організаціям.

Досліджуючи різні наукові погляди щодо адміністративної відповідальності юридичних осіб, автор приєднується до позиції тих науковців (Д.М.Бахрах, Ю.П.Битяк, І.П.Голосніченко, С.Т.Гончарук, О.Т.Зима, Є.В.Додін, А.Т.Комзюк, Д.М.Лук’янець, та ін.), які вважають, що суб’єктом адміністративного правопорушення може бути і юридична особа. На думку автора, юридична особа, виступаючи суб’єктом адміністративно-правових відносин, може скоювати правопорушення, а отже має нести за їх вчинення саме адміністративну відповідальність. І хоча такі протиправні дії не віднесені законодавцем до адміністративних правопорушень, а відповідальність за їх вчинення не названа адміністративною, вони мають найважливіші їх ознаки.

Аналізуючи адміністративно-правовий статус юридичних осіб, автор робить висновок, що адміністративна відповідальність фізичних і юридичних осіб має ряд як спільних, так і відмінних ознак.

У підрозділі 1.2. „Історія та сучасний стан законодавчого регулювання адміністративної відповідальності юридичних осіб” на основі аналізу нормативно-правових актів та спеціальної літератури автор зауважує, що в теорії адміністративного права юридичні особи давно визнаються суб’єктами адміністративної відповідальності, але в чинному законодавстві термін “адміністративна відповідальність” щодо цих осіб не використовується, а йдеться лише про їх відповідальність в адміністративному порядку.

Досліджуючи історичні етапи законодавчого регулювання адміністративної відповідальності юридичних осіб в Україні  зазначається, що поява цього виду правової відповідальності пов’язана з новою економічною політикою в 20-х роках минулого століття, коли суб’єктами такої відповідальності визнавались приватні особи – фізичні та юридичні без їх розмежування. Визначенню особливого статусу адміністративної відповідальності юридичних осіб, її впорядкуванню та розмежуванню з відповідальністю фізичних осіб сприяло прийняття у 1961 році Указу Президії Верховної ради СРСР “Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку”. Кодекс Української РСР про адміністративні правопорушення, прийнятий 7 грудня 1984 року суб’єктами адміністративної відповідальності визнавав лише фізичну особу, хоча відповідальність юридичних осіб продовжувала існувати.

Відновлення на законодавчому рівні адміністративної відповідальності юридичних осіб відбулось на початку 90-х років минулого століття, коли перехід до ринкової економіки, та інші чинники спричинили прийняття Верховною Радою України, не чекаючи відповідного наукового забезпечення, ряду законів, якими була встановлена адміністративна відповідальність юридичних осіб

Дослідивши сучасний стан законодавчого регулювання адміністративної відповідальності  юридичних осіб, автор зазначає, що в Україні відсутній систематизований нормативний акт, що регламентував би цю відповідальність. На сьогоднішній день вона регулюється великою кількістю нормативних актів, що спричиняє певні труднощі в правозастосовчій діяльності органів адміністративної юрисдикції. Загальні положення і принципи щодо адміністративної відповідальності юридичних осіб в нормативних актах майже повністю відсутні, належним чином не врегульовано механізм притягнення юридичних осіб до відповідальності.

У підрозділі 1.3. “Проблеми провадження в справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб” дисертант акцентує увагу на тому, що питання, пов’язані з притягненням юридичних осіб до адміністративної відповідальності належним чином не урегульовані чинним законодавством і залишаються актуальними.

Автор зазначає, що притягнення до адміністративної відповідальності має здійснюватись у певному порядку, на підставі процесуальних норм, що регламентують провадження у справі про порушення юридичними особами норм законодавства. Аналіз чинних нормативних актів дає підстави стверджувати, що в законах України, які встановлюють відповідальність юридичних осіб у публічних сферах процесуальні норми не стали органічною частиною законодавства про юридичну відповідальність.

На сьогоднішній день нормативний акт на зразок КпАП, який би визначав порядок притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб відсутній. Адміністративно-процесуальні норми, що регулюють провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб містяться в інших законах України, але і в них такий порядок або ж взагалі не передбачений, або передбачений лише частково. Майже не знайшли нормативного закріплення такі важливі процесуально-правові положення як підстави для порушення провадження у справах про відповідальність юридичних осіб, місце та строки такого провадження. У більшості випадків законодавець, як правило, обмежується визначенням змісту правопорушення та санкцій, суб’єкта правопорушення, органу, до якого оскаржується рішення, не вирішуючи зокрема питань щодо строків притягнення до такої відповідальності, строків застосування заходів впливу, порядку оскарження рішень про накладення стягнення тощо.

 Існуючий стан правового регулювання притягнення юридичних осіб до відповідальності автор вважає неповним і таким, що не відповідає конституційному визначенню України як правової держави.

Другий розділ “Провадження в справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб” складається з трьох підрозділів, у яких досліджуються теоретичні засади провадження у справах про адміністративні правопорушення, його принципи та стадії, визначаються шляхи удосконалення адміністративно-процесуального законодавства.

У підрозділі 2.1. “Зміст та принципи провадження в справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб” зроблено висновок, що в адміністративно-правовій літературі єдине розуміння сутності провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб до нашого часу відсутнє, майже не знайшли нормативного закріплення і принципи такого провадження.

Спираючись на погляди науковців, які займались питаннями провадження в справах про адміністративні правопорушення (О.М.Бандурка, Ю.П.Битяк, Д.М.Бахрах, П.Т.Василенков, І.П. Голосніченко, С.Т.Гончарук, Ю.М.Козлов, А.П.Клюшніченко, В.К.Колпаков, А.Т.Комзюк, В.Д.Сорокін, Н.Г.Саліщева, М.М.Тищенко та ін.) автор пропонує підходити до визначення провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб через поняття адміністративно-процесуальної діяльності.

На думку дисертанта провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб – це комплекс взаємопов’язаних та взаємообумовлених процесуальних дій, які здійснюються спеціально уповноваженими органами та посадовими особами, спрямованих на своєчасне, повне і об’єктивне з’ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення прав юридичних осіб на оскарження дій та рішень, виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, зміцнення законності.

Проведений аналіз нормативно-правових актів України та різних наукових позицій щодо системи принципів провадження дозволив автору сформулювати визначення принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб. Під такими принципами слід розуміти вихідні, основні ідеї і організаційно-правові засади, які спираються на норми Конституції і закріплені в законодавстві про адміністративну відповідальність юридичних осіб, що визначають зміст і форму процесуальної діяльності уповноважених державних органів та посадових осіб, і спрямовані на захист юридичних осіб від необґрунтованого притягнення до відповідальності. У всіх випадках порушення принципів провадження повинно розглядатись як порушення законності з усіма наслідками.

Автор пропонує до принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб відносити наступні: законність, принцип об’єктивної (матеріальної істини), принцип справедливості, принцип рівності перед законом, принцип здійснення провадження національною мовою, принцип оперативності (швидкості) і простоти провадження, принцип публічності (офіційності) провадження, принцип відповідальності посадових осіб за належне (правильне) ведення провадження та прийнятий неправомірний акт, принципи гласності, самостійності й незалежності органів адміністративної юрисдикції та їх посадових осіб в прийнятті рішення у справі.

У розділі 2.2. ”Стадії провадження в справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб” досліджуються підстави для порушення провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб, особливості та зміст кожної стадії цього провадження.

На думку автора, провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб повинно мати чотири стадії: порушення справи та попереднє адміністративне розслідування; розгляд справи по суті та винесення по ній постанови; перегляд справи у зв’язку з оскарженням або опротестуванням постанови по справі; виконання постанови по справі.

Особливу увагу приділяється підставам для порушення провадження в справах про адміністративні проступки юридичних осіб і зазначається, що фактичною підставою має бути вчинення протиправного діяння, що містить ознаки адміністративного правопорушення, передбаченого відповідними нормами законів України, які регламентують адміністративну відповідальність підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян та інших колективних утворень, наділених статусом юридичної особи.

Зроблено акцент на попереднє адміністративне розслідування – систему обов’язкових процесуальних дій, які проводяться органом адміністративної юрисдикції для збирання доказів та їх фіксації, встановлення об’єктивної істини у справі та спрямовані на забезпечення підготовки матеріалів справи про адміністративне правопорушення юридичних осіб до розгляду по суті та визначено зміст цієї стадії. Процесуальним документом, яким порушується справа, має бути протокол (акт) про адміністративне правопорушення.

Досліджено адміністративно-процесуальний статус учасників провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб, до кола яких пропонується віднести представника юридичної особи, свідків, експерта, перекладача, захисника та понятих. Визначено їх права та обов’язки. Автором пропонується ввести відповідальність свідка за завідомо неправдиві свідчення та за злісне ухилення від явки до органу (посадової особи), у провадження якого перебуває справа. Обґрунтована доцільність нормативного закріплення статусу понятого. Понятим може бути незацікавлена у справі особа, присутня при здійсненні процесуальних дій і яка своїм підписом засвідчує відповідність записів у протоколах виконаним діям.

Детально розглянуто питання про право юридичних осіб на оскарження постанови, визначено порядок і строки такого оскарження. Дістало подальшого розвитку питання щодо позасудового оскарження постанови та наслідків розгляду скарги.

Дослідивши питання щодо виконання постанов про накладення адміністративних стягнень на юридичних осіб, дисертант вважає за доцільне на законодавчому рівні закріпити обов’язковість виконання  постанов, оскільки в чинному законодавстві дане положення не знайшло свого відображення. Звертається увага на необхідність нормативного врегулювання відстрочки виконання постанови як однієї із важливих гарантій дотримання прав і законних інтересів юридичних осіб.

У підрозділі 2.3. “Напрямки вдосконалення адміністративно-процесуального законодавства про відповідальність юридичних осіб” зазначено, що однією з актуальних проблем, яка потребує вдосконалення в законодавстві України є систематизація нормативних актів про адміністративну відповідальність юридичних осіб.

На думку автора, приведення всієї сукупності законодавчих та підзаконних нормативних актів, якими передбачена відповідальність юридичних осіб в струнку, логічно побудовану систему є одним з напрямків реформування законодавства про адміністративну відповідальність юридичних осіб. Від цього в значній мірі буде залежити дієвість норм чинного законодавства під час їх застосування на практиці та ефективність адміністративної відповідальності юридичних осіб в цілому.

Об’єднати норми чинного законодавства, що регулює адміністративну відповідальність юридичних осіб можливо шляхом включення таких нормативних актів до складу нового КпАП, але в такому випадку його процесуальна частина обов’язково повинна відбивати особливості провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб.

Зазначається, що одним з напрямів вдосконалення законодавства про адміністративну відповідальність юридичних осіб є припинення прийняття підзаконних нормативно-правових актів, що встановлюють таку відповідальність, відміна вже прийнятих, а також припинення органами виконавчої та судової влади їх застосування. При цьому слід керуватись нормами Конституції, якими закріплено положення про те, що діяння, які є адміністративними правопорушеннями та відповідальність за них визначаються виключно законами.

Одним із можливих шляхів реформування законодавства України про адміністративну відповідальність юридичних осіб є прийняття законів, які цілком присвячені відповідальності підприємств, установ, організацій та їх об’єднань в окремих сферах суспільного життя. Така практика вже має місце в країнах СНД, зокрема в Росії.

Інший напрямок, запропонований українськими вченими, з яким погоджується автор, зводиться до об’єднання нормативно-правових актів, що регламентують адміністративну відповідальність юридичних осіб в окрему систему, навколо власного центру – окремого закону загального характеру, який би містив в собі всі принципові положення щодо адміністративної відповідальності юридичних осіб.

Цим нормативним актом можуть бути Основи законодавства України про адміністративну відповідальність юридичних осіб, проект якого розроблено автором. Розробка і прийняття цього закону, враховуючи те, що за обсягом і змістом він не повинен бути великим, є завданням більш простим, не потребуючим значних ресурсних витрат, ніж проведення кодифікації всіх норм про адміністративну відповідальність юридичних осіб, шляхом включення їх в новий КпАП.

З точки зору практичної доцільності, прийняття і введення в дію такого закону дозволить провести апробацію основних положень, і в першу чергу процесуального характеру, перед включенням їх до єдиного кодифікованого акту.