Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, анализируется степень ее научной разработанности, формулируются предмет, объект, цель и задачи исследования, раскрываются его методологические и нормативные основы, приводятся основные выводы и положения, выносимые на защиту, выделяются научная новизна и теоретическая, а также практическая значимость работы.
Первая глава - «Теоретические и правовые основы взаимодействия прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации» - включает три параграфа.
В первом параграфе главы - «Прокуратура и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации как субъекты защиты прав граждан» - подчеркивается, что права человека никогда не были в России инородным явлением, как это пытаются представить некоторые политики, общественные деятели и исследователи. На рубеже XIX–XX вв. многие видные российские ученые, прежде всего юристы, активно интересовались проблематикой прав человека, сформировав теоретико-методологические основы изучения этого вопроса в отечественной науке. Свой вклад в развитие теории прав человека внесла советская юридическая наука, особенно в 60–80-е г. прошлого века, пройдя значительный путь от отдельных статей до фундаментальных исследований и создания кафедр прав человека в вузах, первая из которых появилась в конце 1980-х г. в Волгоградской высшей следственной школе МВД СССР по инициативе признанного авторитета в области изучения прав человека профессора, доктора юридических наук Ф.М. Рудинского.
Современные исследователи правозащитной проблематики в нашей стране показывают интересные результаты, внося свою лепту вместе с учеными других государств в исследование феномена прав человека.
Советские Конституции не только юридически закрепили права человека, но и развивали это направление, расширяя и конкретизируя перечень гражданских прав, гарантированных Основным Законом страны. Основу Конституций Советского Союза составляли социально-экономические права в отличие от ведущих западных стран, Конституции которых базировались на либеральной трактовке прав человека, что делало приоритетными для них личные и гражданские права. Специфику имела и практика реализации прав граждан в СССР.
С начала 1990-х гг. происходят кардинальные перемены в Российской Федерации. Логическим завершением перехода страны на новую концепцию прав и свобод человека и гражданина стало принятие в декабре 1993 г. действующей Конституции Российской Федерации, где появилась отдельная Глава 2 - «Права и свободы человека и гражданина».
За прошедшие после этого годы права человека остаются в центре общественного внимания, принято немало законодательных актов и управленческих решений, направленных на соблюдение прав граждан. Но еще нет оснований заявлять о построении в Российской Федерации правового государства и гражданского общества, так как права граждан, к сожалению, нарушаются, причем эти нарушения носят зачастую массовый характер.
Решение этой проблемы лежит в плоскости создания и эффективного функционирования механизмов и институтов, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, составляющих в совокупности национальную систему защиты прав граждан.
Сформулирован вывод, что в современных условиях защита прав граждан становится важнейшим приоритетом Российской Федерации, так как, во-первых, это диктуется потребностями сегодняшнего дня, поскольку без должного уровня реализации прав человека невозможно развитие страны и ее модернизация; во-вторых, очевидно, что идея соблюдения конституционных прав граждан имеет мощную консолидирующую основу и способна объединить большинство россиян вне зависимости от их убеждений, социального статуса и других различий.
Автор пришел к выводу, что, несмотря на все трудности, в России создана национальная система, состоящая из судебной защиты, деятельности внесудебных государственных учреждений, неправительственных правозащитных организаций и оказания юридической помощи.
Особенностью правозащитной ситуации в стране является и то, что в силу действия целого ряда объективных и субъективных факторов ключевое значение для защиты прав и законных интересов граждан, при очевидной важности всех элементов национальной системы реализации прав человека, в настоящий момент имеют внесудебные органы обеспечения прав личности.
Основными из них являются прокуратура Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Органы прокуратуры обладают мощным правозащитным потенциалом. Во-первых, они имеют почти трехсотлетний период работы, в том числе по защите прав граждан. Во-вторых, прокуратура в силу своего назначения хорошо ориентируется в контрольно-надзорной деятельности, составляет разветвленную систему, имеет достаточную техническую оснащенность и многочисленный штат высококвалифицированных работников. В-третьих, современное развитие института прокуратуры направлено в значительной степени на превращение защиты прав и свобод человека и гражданина в «ядро» прокурорской деятельности.
Важным этапом укрепления правозащитной составляющей в работе прокуратуры стало принятие в октябре 1995 г. поправок в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которым в текст Закона включена новая глава «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», что обеспечило законодательное закрепление данного вида надзорных полномочий органов прокуратуры.
Выделение надзора за соблюдением прав граждан в отдельное направление деятельности прокуратуры стало свидетельством ее высоких правозащитных возможностей, а также усиления позиций в государственной системе охраны прав и свобод граждан.
В рамках проведенного исследования были выявлены факторы, снижающие эффективность реализации правозащитной функции прокуратуры, и сформулированы предложения, ориентированные на укрепление российской прокуратуры как субъекта обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Институт Уполномоченного по правам человека существует в Российской Федерации 15 лет и сегодня прочно занял заметное место среди государственных структур, отвечающих за обеспечение реализации прав граждан. Это закономерно, так как он создавался, прежде всего, для обеспечения соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими прав и свобод всех людей, для пресечения бюрократического и всякого иного произвола, искоренения пренебрежения к Конституции России и законности.
В работе отмечается, что Уполномоченный по правам человека призван создавать условия для предания гласности бюрократических действий властных структур и чиновников, для ознакомления общества с объективной информацией о нарушениях прав и свобод человека и гражданина.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации – особый конституционный институт, который должен выступать арбитром между властью и обществом, что обусловливает его независимость и неподотчетность каким-либо государственным органам и должностным лицам. Свобода и независимость Уполномоченного при принятии решений, невмешательство в его работу являются непременным условием его успешной правозащитной деятельности, гарантией объективности и беспристрастности. Принимаемые Уполномоченным по правам человека в рамках его компетентности решения не подлежат обжалованию и пересмотру государственными органами.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации рассматривает обращения граждан и способствует восстановлению их нарушенных прав, осуществляет независимый мониторинг ситуации с соблюдением прав человека в России, взаимодействует с представителями власти различного уровня, правоохранительными и судебными органами, международными организациями, проводит изучение законодательства в целях выявления имеющихся расхождений с Конституцией Российской Федерации и международными обязательствами России в сфере прав человека, вносит предложения по его совершенствованию.
Итогом анализа института Уполномоченного по правам человека, как субъекта защиты прав граждан, стало предложение автором комплекса мер по его укреплению.
Второй параграф - «Понятие, цели, задачи, виды, принципы и основные направления сотрудничества прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в правозащитной сфере» - посвящен теоретическому обоснованию и определению категории «взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и прокуратуры в Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина».
Для целей исследования предложена авторская формулировка этого понятия. Также определены условия, цели, задачи и виды взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и прокуратуры, подробно изучен механизм взаимодействия и определены его этапы. Кроме того, предложены различные классификации направлений взаимодействия российской прокуратуры и Уполномоченного по правам человека.
Отдельно диссертант остановился на принципах сотрудничества Уполномоченного по правам человека и прокуратуры. При этом названы и общие принципы взаимодействия, применимые к любым его субъектам, и те, на которых строится сотрудничество непосредственно прокуратуры и Уполномоченного по правам человека: законность, самостоятельность субъектов взаимодействия, взаимное согласие при выработке совместного решения, добровольность заключения соглашений и принятия совместных решений, взаимная ответственность, непрерывность взаимодействия и согласованность действий субъектов взаимодействия на пути достижения общих целей и задач.
В третьем параграфе - «Правовое обеспечение взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в правозащитной сфере» - проанализирована действующая законодательная база, сделан вывод, что правовой основой взаимодействия российской прокуратуры и института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в области защиты прав граждан выступают Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и иные нормативные правовые акты.
В Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» вопросы сотрудничества затронуты косвенно, из норм, напрямую ориентированных на взаимодействие с прокуратурой, можно назвать п. 3 ст. 29, согласно которой по ходатайству Уполномоченного органы прокуратуры проверяют вступившие в законную силу приговор (решение) суда; ч. 1 ст. 33, обязывающую Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации направлять Генеральному прокурору России свой ежегодный доклад.
Между тем в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» не урегулирован процесс взаимодействия с государственными органами, в том числе с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, в нем нет закрепленного механизма сотрудничества Уполномоченного и прокуратуры.
Изучая правовое обеспечение взаимодействия органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, автор отдельно выделил нормативные правовые акты, регламентирующие не процесс сотрудничества в целом, а отдельные его направления.
Значительное место отводится анализу соглашений о взаимодействии между прокуратурой и уполномоченными по правам человека в Российской Федерации.
Первое Соглашение о формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, подписанное 24 июля 1998 г., имело большое практическое значение.
Предложенный Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации в марте 2003 г. новый вариант Соглашения о его сотрудничестве с органами прокуратуры, который учитывал наработанный опыт взаимодействия, положительные и отрицательные моменты, не нашел тогда поддержки в Генеральной прокуратуре Российской Федерации. В последующем данный документ был положен в основу ныне действующего Соглашения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации о взаимодействии в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина, заключенного 3 мая 2007 г. В этом документе более четкая структура, содержится формулировка предмета Соглашения, установлен срок действия, определена процедура внесения в него дополнений и изменений; среди его недостатков – отсутствие конкретики и несколько размытые формулировки форм взаимодействия, содержащихся в Соглашении (например, если ранее обмен информацией о нарушениях прав граждан, совместные совещания проводились каждое полугодие, то теперь периодичность их проведения не определена).
Разновидностью соглашений Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о совместной работе с органами прокуратуры стало достигнутое в июне 2006 г. Соглашение о порядке взаимодействия Уполномоченного с Главной военной прокуратурой России. Оно выгодно отличается от базового Соглашения тем, что в нем прописан механизм взаимодействия между Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и военными прокурорами и сохранено обязательство о взаимном обмене информацией об итогах работы не реже одного раза в полгода.
Заметной частью правовой базы взаимодействия органов прокуратуры и института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации стали Соглашения о сотрудничестве региональных уполномоченных по правам человека и прокуратур субъектов Российской Федерации. Их заключение вызвано необходимостью осуществления эффективного контроля за реализацией конституционных прав граждан на местах. Сейчас такие Соглашения заключены в 38 регионах страны.
Вторая глава - «Состояние организации взаимодействия органов прокуратуры с Уполномоченными по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина» - посвящена анализу современного состояния организации совместной работы органов прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации по защите прав и свобод человека и гражданина.
Первый параграф данной главы – «Формы сотрудничества прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по основным направлениям правозащитной деятельности».
Изучение практики сотрудничества прокурорских работников и Уполномоченного по правам человека в России показало, что в их работе часто используются следующие формы взаимодействия: взаимный обмен информацией, согласование планов работы, проведение совместных или одновременных проверок исполнения законов в области защиты прав граждан, совместное участие в заседаниях комиссий и оперативных совещаниях, организация совместных мероприятий по предупреждению правонарушений, совместная подготовка проектов нормативных актов по вопросам реализации прав и свобод человека и гражданина, повышение квалификации работников прокуратуры и сотрудников аппарата Уполномоченного по правам человека (организация научно-практических конференций, «круглых столов», семинаров).
Из названных форм взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, как было установлено, ведущая роль принадлежит обмену информацией о нарушениях прав граждан. Определены также способы обмена информацией.
Среди форм взаимодействия Уполномоченного по правам человека и органов прокуратуры в последние годы показали свою результативность заседания Координационного совета Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Важную роль в защите прав граждан имеют такие формы взаимодействия, как совместные выезды Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и представителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации на места, в том числе для изучения причин массовых нарушений прав граждан, а также «горячие телефонные линии» по актуальным проблемам реализации прав граждан.
Выявлены и проанализированы также основные формы взаимодействия органов прокуратуры и региональных уполномоченных по правам человека, которые имеются в соответствующих субъектах Российской Федерации и могут быть использованы на федеральном уровне, так как доказали свою эффективность.
Во втором параграфе - «Факторы, снижающие результативность защиты прав и свобод человека и гражданина в процессе взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» - диссертант выделил проблемы, которые препятствуют в настоящее время эффективному взаимодействию Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и прокуратуры.
К сожалению, не всегда конкретные предложения Уполномоченного, направленные на развитие сотрудничества, получают оперативный отклик.
Имеются случаи, когда Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации не удается восстановить нарушенное право человека на уровне прокуратуры того или иного региона и приходится обращаться в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
В последние годы успешно развивается сотрудничество Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Генеральной прокуратуры России по продвижению законопроектов в области защиты прав граждан, но объективные данные говорят о том, что положительных примеров на этом направлении должно быть больше.
Почти в каждом ежегодном докладе Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации приводит примеры, когда Генеральная прокуратура Российской Федерации, по его мнению, не реагирует должным образом на сообщения Уполномоченного по фактам нарушения прав человека. Несомненно, подобные случаи следует обсуждать отдельно, снимая разночтения в оценках того или иного факта, позволяющего говорить об угрозе несоблюдения прав граждан.
Снижает результативность сотрудничества Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и прокуратуры то обстоятельство, что уровень их взаимодействия, а также степень совпадения позиций напрямую зависят от того, какая группа прав является объектом защиты.
Точки зрения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и прокуратуры чаще всего совпадают при отстаивании прав социально незащищенных категорий населения, трудовых прав россиян, законных интересов граждан в сфере ЖКХ.
Далеко не всегда совпадают позиции органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по поводу практики реализации права на свободу собраний, митингов и демонстраций, при оценке конкретных пикетов, шествий и иных массовых акций. Редко возникает единодушие в оценках соблюдения права избирать и быть избранным.
Взаимодействие прокуроров и уполномоченных по правам человека в регионах также имеет проблемы. Главная из них в том, что до сих пор не урегулированы правовой статус и полномочия уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Как следствие, разное понимание в отдельных республиках, краях и областях страны места и роли регионального уполномоченного, что приводит к конфликтам прокуратуры и уполномоченного по правам человека.
В целом пока взаимодействию органов прокуратуры и института Уполномоченного по правам человека не удается избавиться от ряда системных недостатков – встречающегося еще формального подхода к организации их сотрудничества, недостаточной развитости ее форм и методов, а также комплексности в согласованном использовании имеющихся средств.
В третьем параграфе - «Повышение эффективности совместной работы прокуроров и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по вопросам правоохраны граждан» - автор сформулировал предложения по повышению результативности совместных усилий двух ведущих правозащитных институтов.
Предложен набор критериев, разделенных на количественные и качественные, призванных помочь адекватной оценке нынешнего состояния эффективности сотрудничества Уполномоченного и органов прокуратуры. Определены актуальные направления взаимодействия прокуроров и Уполномоченного по правам человека; задачи, которые нужно решить в ближайшей перспективе для повышения эффективности взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и подразделений прокуратуры; меры, которые целесообразно реализовать для совершенствования сотрудничества названных государственных институтов.
Для повышения эффективности взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по правам человека важно совместное проведение ими постоянного и комплексного мониторинга нарушений прав граждан, увеличение числа совместных проверок соблюдения прав человека. Нуждается в развитии практика проведения совместных приемов граждан сотрудниками прокуратуры и Уполномоченного по правам человека.
Нуждаются в совершенствовании и развитии правовые основы взаимодействия прокуратуры и уполномоченных по правам человека. В связи с этим перспективными представляются разработка силами Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации типового проекта Соглашения о взаимодействии для региональных уполномоченных и прокуратур, а также заключение на местах уполномоченными по правам человека Соглашений о совместной работе с военными, природоохранными, транспортными и другими специализированными прокуратурами.
Повышению эффективности взаимодействия Уполномоченного по правам человека и органов прокуратуры будет способствовать интенсификация их совместной работы по совершенствованию законодательства Российской Федерации и ее субъектов по правозащитной проблематике.
Необходима реализация мер по повышению статуса и значимости института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Главное здесь – скорректировать положение Уполномоченного среди всех государственных структур, обеспечивающих соблюдение прав граждан. По аналогии с прокуратурой, которая координирует работу правоохранительных органов по обеспечению законности и борьбе с преступностью, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации мог бы обеспечивать координацию деятельности федеральных государственных органов в области планирования и осуществления мероприятий по защите прав и свобод человека и гражданина.
Актуальным на сегодняшний день является проведение системных научно-практических исследований, обобщающих накопленный опыт сотрудничества прокуратуры и Уполномоченного по правам человека и способствующих разрешению имеющихся сложностей в вопросах защиты прав граждан.
В заключении излагаются итоги решения поставленных исследователем задач. Принимая во внимание выявленные в работе проблемы, снижающие правозащитный потенциал прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, представлены предложения по усилению их правозащитной деятельности. Сформулированы рекомендации по повышению эффективности взаимодействия российской прокуратуры и Уполномоченного по правам человека, в том числе по совершенствованию нормативной правовой базы, регламентирующей формы и принципы взаимодействия между органами прокуратуры и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.
В приложениях содержатся:
- отчет по результатам анкетирования работников прокуратуры по вопросам взаимодействия органов прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации в правозащитной сфере;
- проект изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Автор предлагает дополнить его статьей, посвященной взаимодействию органов прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и уполномоченными в субъектах Российской Федерации в целях повышения эффективности совместных усилий анализируемых институтов по защите прав и свобод человека и гражданина;
- проект Соглашения о взаимодействии прокуратуры субъекта Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в Перечне Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации:
1) Таранцова, Д.М. Проблемы правового закрепления взаимодействия российской прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав человека и гражданина / Д.М. Таранцова // Юридическая мысль. 2011. – №6. – С. 65–69. – 0,2 п.л.
2) Таранцова, Д.М. Принципы и направления взаимодействия органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в правозащитной сфере / Д.М. Таранцова // Вестник Волгоградской Академии МВД России. 2011. – №4. – С. 125 – 129. – 0,2 п.л.
3) Таранцова, Д.М. Теоретические вопросы взаимодействия органов прокуратуры с институтом Уполномоченного по правам человека / Д.М. Таранцова // Право и образование. 2012. – №2. – С. 78 – 82. – 0,25 п.л.
Публикации в иных журналах и изданиях:
4) Таранцова, Д.М. Формирование и становление института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации/ Д.М. Таранцова // Материалы конференции «Прокуратура. Гражданин. Общество. Государство» М., 2009. – С. 62– 66. – 0,25 п.л.
5) Таранцова, Д.М. Особенности правового регулирования взаимодействия органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации / Д.М. Таранцова // Актуальные вопросы российского права: сборник научных статей. Выпуск 15. М., 2010. – С. 132 – 136. – 025 п.л.
6) Таранцова, Д.М. Совершенствование правовой базы взаимодействия Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации с органами прокуратуры как фактор укрепления национальной безопасности в России / Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Государственно-правовая политика в сфере обеспечения национальной безопасности». Волгоград, 2012. – С. 128– 132. – 0,25 п.л.
| 
