Акимов Леонид Юрьевич ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ

summary

Во введении обосновывается актуальность, новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, определены его цели и задачи, содержится характеристика объекта и предмета, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, показаны методическая основа, эмпирическая и теоретическая база исследования.

Первая глава диссертации «Теоретические основы деятельности прокуратуры по обеспечению законности в сфере электроэнергетики» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Реализация функций прокуратуры в сфере электроэнергетики и государственный контроль» автором проанализированы различные позиции отечественных ученых, концептуальные положения, касающиеся функции управленческой деятельности государства, его органов, теоретических основ сущности функций современной прокуратуры, государственного контроля и прокурорского надзора в сфере электроэнергетики.

Диссертант, с учетом анализа различных точек зрения по рассматриваемому вопросу, делает вывод о том, что государственный контроль является самостоятельной функцией управленческой деятельности государства и уполномоченных им органов.

По мнению соискателя, осуществляя надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам принимаемых ими правовых актов, органы прокуратуры Российской Федерации не осуществляют функцию управленческой деятельности государства и его органов, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» способствуют эффективной ее реализации.

Во втором параграфе «Прокурорский надзор и государственный контроль в сфере электроэнергетики» отмечается, что контроль занимает существенное место в механизме организации всех важнейших сфер жизнедеятельности государства и общества. Государственный контроль неразрывно связан с понятием «законность», так как одной из главных его целей является проведение в жизнь требований организации общественной жизни, которые зафиксированы в законах и иных правовых актах.

Определяется необходимость разделения государственного контроля в сфере электроэнергетики по объектам контроля и их положению в организационно-управленческой системе на внутренний (ведомственный, внутриведомственный) и внешний (вневедомственный, надведомственный, межведомственный) виды контроля и рассматриваются их характерные черты. В том числе исследуется отличие вневедомственного контроля от административного надзора и, с учетом мнений ряда авторов, дается характеристика административного надзора как особого вида государственной деятельности.

Во втором параграфе также рассматривается деятельность государственных органов, осуществляющих контрольные (надзорные) полномочия в сфере электроэнергетики. Указывается, что с точки зрения автора, несмотря на значительное количество государственных органов, осуществляющих контроль и надзор в электроэнергетике, система государственного контроля в указанной сфере правовых отношений в настоящее время находится в стадии формирования, а ее законодательная база требует дальнейшего совершенствования.

В связи с этим указывается на необходимость:

Правительству Российской Федерации восстановить систему действенного государственного контроля и надзора в электроэнергетике; организовать систему мониторинга эффективности федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации; для реализации системного подхода в осуществлении государственного контроля и надзора за потенциально опасными объектами, аварии на которых могут привести к чрезвычайным ситуациям техногенного характера, имеющим долговременные негативные последствия и представляющим серьезную угрозу национальной безопасности Российской Федерации, провести категорирование поднадзорных объектов по масштабам и видам их потенциальной опасности; подготовить предложения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовный кодекс Российской Федерации в части конкретизации ответственности за правонарушения в области электроэнергетики;

Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации подготовить и внести законопроект о внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» в части установления мер государственного контроля и надзора.

Автор отмечает, что контрольная функция государства в сфере электроэнергетики в определенной мере реализуется в деятельности органов прокуратуры, осуществляющих в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе исполнением законов органами контроля. Осуществляя надзор за исполнением законов контролирующими органами, прокуратура консолидирует и активизирует их деятельность, способствует преодолению местнических и ведомственных влияний, очищению этих органов от недобросовестных и коррумпированных чиновников, нейтрализации воздействия на них криминализованных структур.

В третьем параграфе «Исполнение законов и законодательства как предмет прокурорского надзора и государственного контроля» в связи с наличием различных позиций ученых-правоведов по исследуемым вопросам диссертантом рассмотрены понятия «закон», «правовой акт», «нормативный правовой акт», «подзаконный правовой акт»,  «ненормативный правовой акт», «законодательство», выделены и охарактеризованы основные законы и подзаконные нормативные правовые акты, составляющие законодательство в сфере электроэнергетики, определены органы исполнительной власти, осуществляющие контроль и надзор в этой сфере.

Рассматривая вопрос о предмете государственного контроля (надзора) в сфере электроэнергетики, автор пришел к выводу, что органы, наделенные полномочиями по контролю и надзору в этой сфере общественных отношений, контролируют исполнение и соблюдение установленных нормативными правовыми актами требований и правил (порядка) осуществления того или иного вида деятельности в электроэнергетике. Такие требования и правила устанавливаются федеральными законами Российской Федерации, указами, распоряжениями Президента РФ, постановлениями, распоряжениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. К предмету контроля относятся  устанавливаемые нормативными правовыми актами тарифы, ставки, квоты в соответствующем виде деятельности. Некоторые виды подконтрольной деятельности в электроэнергетике регламентируются международными договорами и соглашениями.

Государственный контроль и надзор осуществляется за соблюдением установленных в сфере электроэнергетики стандартов по качеству и свойствам товаров и услуг, а также соответствием товаров (услуг) объявленным (установленным) их свойствам. Кроме того, к предмету контрольной деятельности относится и соблюдение физическими и юридическими лицами определенных обязанностей, возложенных на них нормативными правовыми актами. В числе таких обязанностей названы, в частности, плата за пользование электроэнергией. Причем невыполнение установленных обязанностей может повлечь неблагоприятные последствия, в том числе и юридическую ответственность в отношении лиц, уклоняющихся от их выполнения.

Анализируя ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», автор делает заключение, что существенным признаком, раскрывающим содержание прокурорского надзора в сфере электроэнергетики, является обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, а также безусловное соответствие правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и их должностными лицами, в том числе осуществляющими свою контрольную деятельность в сфере электроэнергетики, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации. При этом, выделяя отличия предмета прокурорского надзора и государственного контроля в сфере электроэнергетики, диссертант не разделяет позицию ряда ученых о необходимости включения подзаконных правовых актов в предмет прокурорского надзора за исполнением законов, аргументируя это рядом положений.

Вторая глава диссертации «Организация деятельности прокуратуры по обеспечению законности в сфере электроэнергетики» состоит из четырех параграфов и раскрывает сущностное содержание прокурорского надзора и государственного контроля (надзора) в этой сфере правовых отношений.

В первом параграфе «Цели, задачи, субъекты, объекты, направления организации прокурорского надзора в сфере электроэнергетики» при характеристике прокурорского надзора автором определены следующие основные составляющие (элементы): 1) цели и задачи прокурорского надзора; 2) субъекты прокурорского надзора; 3) объекты прокурорского надзора; 4) процедура (порядок) осуществления (проведения) прокурорского надзора (поводы, основания проверок, вопросы, подлежащие выяснению при осуществлении надзора); 5) полномочия и меры реагирования органов прокуратуры на выявленные нарушения.

С учетом последних изменений законодательства о прокуратуре соискателем выделена и дана характеристика общих, специальных и текущих (конкретных) задач прокурорского надзора в этой сфере; задач государственного контроля и надзора, а также выявлено их отличие; определены субъекты, объекты прокурорского надзора в исследуемой сфере правовых отношений и указаны их основные характеристики.

Основываясь на анализе мнений ряда ученых в области прокурорского надзора, отмечено, что если для специализированных органов государственного контроля и надзора в сфере электроэнергетики вневедомственный контроль (надзор) является основным видом их деятельности, то осуществляемый прокуратурой от имени Российской Федерации надзор за исполнением законов в сфере электроэнергетики представляет собой в современных условиях развития российского общества и государства только одно из большого количества, хотя, безусловно, приоритетных направлений деятельности прокуратуры. При этом основными целями этой многоаспектной работы является не только обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита охраняемых законом интересов общества и государства, но также прав человека, то есть основным ее содержанием является правоохранная и правозащитная деятельность.

Во втором параграфе «Особенности организации осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере электроэнергетики органами государственного контроля» указывается, что прокурорский надзор за исполнением законов органами государственного контроля (надзора) в сфере электроэнергетики осуществляется в рамках надзора за исполнением законов (ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») и его специфика в этой сфере правоотношений предопределяется самим правовым статусом органов государственного контроля и надзора. Кроме того, руководящие указания для организации прокурорского надзора содержатся  в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ.

Рассмотрев позиции ученых и практику прокурорской деятельности, диссертант выделил следующие особенности прокурорского надзора в сфере электроэнергетики: наличие значительного числа источников правового регулирования правовых отношений; сложная система контрольных (надзорных) органов в этой сфере (большое количество, ведомственная разобщенность и др.); наличие специфики правовых отношений, возникающих в этой сфере; многообразие и специфика вопросов, подлежащих рассмотрению при оценке законности в сфере электроэнергетики; сложности в определении иерархии правовых актов в этой сфере правовых отношений; недостаточная теоретическая и методическая подготовка прокурорских работников, осуществляющих проверки, и др.

Рассмотрены позиции ряда авторов в отношении поводов и оснований проведения проверок в исследуемой сфере и сделан вывод о том, что важнейшими элементами организации работы по надзору и контролю за исполнением законодательства в сфере электроэнергетики являются сбор информации о нарушениях законности, ее анализ и планирование работы, но особо выделено то обстоятельство, что при подготовке и проведении проверок органы прокуратуры и государственного контроля (надзора) должны руководствоваться положениями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», принятого с целью упорядочения контрольной и надзорной деятельности. Рассмотрев сложившуюся правоприменительную практику, автор отмечает, что до вступления в силу этого Закона создавались условия для излишнего государственного вмешательства в деятельность подконтрольных структур и для коррупции. Кроме того, обращено внимание на необходимость реализации органами прокуратуры (прокурорами) полномочий, закрепленных в Федеральном законе от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре в Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».  

В диссертации подробно рассмотрены основные источники информации о нарушениях законности на поднадзорных прокуратуре объектах, определены пределы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере электроэнергетики, указаны отличия прокурорского надзора от контроля (надзора) в этой сфере.  

Обращено внимание, что планирование прокурорского надзора в рассматриваемой сфере обязательно должно быть соотнесено с характером отраслевой структуры и с компетенцией территориальных подразделений органов государственного контроля (надзора). Диссертантом выявлены и систематизированы типичные нарушения законодательства, допускаемые в сфере электроэнергетики. Рассмотрены вопросы методики и тактики прокурорского надзора в этой сфере, еще не получившие должного развития в теории прокурорского надзора.

Сделан вывод, что прокурорский надзор отличается от деятельности контрольных и надзорных органов в сфере электроэнергетики по ряду позиций, в том числе следующих: в рамках своей специфики контрольные (надзорные) органы на подконтрольных объектах проверяют соблюдение не только норм законодательных актов, но и всей цепочки вытекающих из них подзаконных, в том числе и технико-правовых актов (например, энергетических или санитарных правил и норм и т.п.); поскольку контрольно-надзорные органы сами относятся к кругу объектов прокурорского надзора, одним из приоритетных направлений реализации прокурорами надзорной функции является периодическое проведение проверок исполнения законов этими органами.

Изложенные в этом параграфе диссертационной работы материалы позволили автору сделать ряд предложений: необходимо совершенствовать правовые основы государственного контроля; следует разработать пакет федеральных законов и других нормативных правовых актов, определяющих полномочия государственных органов, осуществляющих различные виды контроля, в том числе надзора и контроля в электроэнергетике, и регламентирующих их деятельность; необходимо законодательно закрепить правовой статус работников, осуществляющих контрольные функции, обеспечение их правовой, социальной и физической защиты; следует определить и законодательно закрепить источники финансирования контрольных (надзорных) органов; создать единую информационную систему государственного контроля; совершенствовать гласность, открытость и подконтрольность деятельности контрольных и надзорных органов, закрепив это положение в законодательном порядке.

В ходе работы над диссертацией стало ясно, что далеко не во всех прокуратурах субъектов Российской Федерации, а только в некоторых прокуратурах крупных городов осуществление надзора за исполнением законов в сфере электроэнергетики закреплено как самостоятельное или одно из самостоятельных направлений деятельности за конкретным прокурором, что крайне осложняет проведение прокурорских проверок. В связи с этим автор указал на необходимость при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в этой сфере распределить обязанности в каждой прокуратуре таким образом, чтобы это направление было закреплено за конкретным прокурором; обеспечить взаимодействие прокуроров, осуществляющих эту деятельность, с прокурорами, осуществляющими надзор в других отраслях, а также участвующими в рассмотрении судами гражданских, уголовных и арбитражных дел; рассматривать на оперативных совещаниях у соответствующих прокуроров и их заместителей, в отделах (управлениях) актуальные вопросы исполнения законов в этой сфере и практику прокурорского надзора на данном направлении; совершенствовать аналитическую работу; улучшить информационное обеспечение органов прокуратуры; внедрять в практику научно-методические рекомендации, направленные на совершенствование работы прокуратуры; постоянно информировать население о состоянии законности в сфере электроэнергетики и мерах, принимаемых прокуратурой по устранению нарушений закона; совершенствовать систему повышения квалификации прокурорско-следственных кадров как по месту их работы, так и в региональных учебных центрах, в Институте повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В целях обеспечения полноты и доступности сведений о проделанной работе в Генеральной прокуратуре РФ рекомендуется рассмотреть вопрос о возможности создания единого банка данных работы органов прокуратуры за счет организации унифицированной системы учета результатов надзорной деятельности прокуратуры на территориальном уровне с последующим объединением на уровне Российской Федерации и предложено в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» включить специальную статью «Мониторинг правоприменительной практики и организация аналитической работы».

Учитывая то, что проблемы организации и проведения прокурорского надзора в сфере электроэнергетики регулируются различными нормативными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации, что осложняет эту работу, диссертант предложил разработать приказ Генерального прокурора РФ, регулирующий деятельность органов и учреждений прокуратуры в этой сфере общественных отношений.

Третий параграф «Полномочия и меры реагирования прокуратуры на выявленные нарушения» посвящен исследованию совокупности правовых средств, предоставленных прокурору, а также органам государственного контроля и надзора, с помощью которых они в соответствии с действующим законодательством обязаны выявлять, устранять и предупреждать нарушения законов и иных правовых актов в сфере электроэнергетики; поиску путей повышения эффективности их применения.

Автором указывается, что многоаспектность надзорной деятельности придает полномочиям прокурора универсальный характер и позволяет применять в рассматриваемой сфере широкий спектр мер, результативность которых связана с качественной оценкой достижения лежащих в их основе целей. Одновременно соискателем обосновывается необходимость расширения полномочий прокуроров и совершенствования их надзорной деятельности.

Отмечается, что результативность работы многочисленных органов государственного контроля в сфере электроэнергетики все еще не высока; определены и систематизированы основные виды нарушений, допускаемых органами контроля (надзора) при проведении проверочных мероприятий.

В этом разделе диссертационной работы на основе  изложенных в ней материалов автором предложено разработать и принять федеральный закон об основах государственного контроля, в котором определить соотношение понятий «контроль» и «надзор», установить систему, функции и полномочия органов государственного контроля и надзора, статус их сотрудников, меры их правовой, социальной и физической защиты и пр.

В четвертом параграфе представленной работы «Взаимодействие прокуратуры и органов государственного контроля при проведении проверок в сфере электроэнергетики» указывается, что одной из особенностей деятельности прокуратуры по обеспечению законности в сфере электроэнергетики является то, что она осуществляет не только надзор за исполнением законов органами контроля (надзора), их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, но и осуществляет с ними взаимодействие в различных формах, что объективно продиктовано интересами объединения возможностей этих государственных структур: прокуратура может реально содействовать выполнению контрольными органами своих полномочий, а контролирующие органы в силу характера своих функций хорошо ориентируются в подконтрольной деятельности, составляют разветвленную систему, имеют достаточную техническую оснащенность и довольно многочисленные штаты работников. Это позволяет рассматривать контролирующие органы как систему, способную эффективно выявлять правонарушения, пресекать их, принимать необходимые меры воздействия на правонарушителей. Однако сущность и специфика взаимодействия прокуратуры с контрольными органами в теории прокурорского надзора до сих пор до конца не определены.

Автор констатирует, что в практической работе органов прокуратуры и органов контроля (надзора) в сфере электроэнергетики находят распространение различные формы взаимодействия, и даёт их характеристику. При этом отмечено, что, обеспечивая гармоничное сочетание надзора с взаимодействием, прокуроры должны отдавать приоритет надзору за исполнением законов контрольными и надзорными органами.

В этом параграфе отмечается, что эффективное выполнение прокуратурой координирующей роли в борьбе с преступностью требует более четкого и полного правового обеспечения, соответствующего объективным условиям взаимодействия и возможностям согласования действий различных по статусу и полномочиям структур. В законодательстве должны быть конкретизированы место и функции прокуратуры в системе координации деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов контроля (надзора), общественности по противодействию преступности, в том числе среди других органов, также уполномоченных осуществлять координационные полномочия в сфере противодействия терроризму, коррупции, незаконному обороту наркотиков. В связи с этим предложено в ст. 8 «Координация деятельности по борьбе с преступностью» Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в число указанных в ней органов, с которыми прокуратура осуществляет координацию деятельности по борьбе с преступностью, включить органы контроля и надзора.

В заключении диссертации подводятся итоги проведенного научного исследования и содержатся обобщенные выводы и предложения по использованию его результатов для совершенствования законодательства, практики прокурорского надзора за исполнением законов и практики государственного контроля (надзора) за исполнением законодательства в сфере электроэнергетики.

В приложения включены разработанный на основе результатов исследования проект приказа Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере электроэнергетики», а также материалы проведенных опросов, характеризующие методику научного исследования.

Основные положения диссертации опубликованы

в следующих работах автора:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Акимов, Л.Ю. Взаимодействие прокуратуры с органами государственного контроля (надзора) при осуществлении надзора за исполнением законов в сфере электроэнергетики / Л.Ю. Акимов // Законы России. – 2009. – № 9. – 0,6 п.л.

2. Акимов, Л.Ю. О государственном контроле и надзоре / Л.Ю. Акимов // Законы России. – 2010. – № 10. – 0,5 п.л.

Публикации в иных изданиях:

3. Акимов, Л.Ю. Энергетика. Государственный контроль. Прокурорский надзор / Л.Ю. Акимов //Актуальные вопросы российского права: сб. научн.ст. Вып. 12. М., 2009. – 0,25 п.л.

4. Акимов, Л.Ю., Бессарабов, В.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов и взаимодействие прокуратуры с органами государственного контроля (надзора) в сфере электроэнергетики / Л.Ю.Акимов, В.Г. Бессарабов // Энергонадзор и энергобезопасность. – 2009. – № 2. – 0,5 п.л. (авторство не разделено).

5. Акимов, Л.Ю. Государственный контроль и прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере электроэнергетики / Л.Ю. Акимов // Актуальные вопросы российского права: сб. научн. ст. Вып. 13. М., 2009. – 0,25 п.л.

6. Акимов, Л.Ю. Государственное регулирование, контроль и надзор в сфере электроэнергетики / Л.Ю. Акимов // Прокуратура. Гражданин. Общество. Государство: сб. трудов аспирантов и соискателей / Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М., 2009. – 0,2 п.л.

7. Акимов, Л.Ю. Особенности прокурорского надзора за исполнением законов в сфере электроэнергетики органами государственного контроля / Л.Ю. Акимов //Актуальные вопросы российского права: сб. научн. ст. Вып. 14. М., 2009. – 0,25 п.л.

8. Акимов, Л.Ю., Ашиткова, Т.В. и др. Прокурорский надзор за исполнением законов о защите прав потребителей электроэнергетики / Л.Ю. Акимов, Т.В. Ашиткова, Д.В. Григорьев, Е.В. Терентьева // Методич. рекомендации Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М., 2009. – 5 п.л. Вклад автора – 1,25 п.л.

9. Акимов, Л.Ю. Государственный контроль и прокурорский надзор в сфере электроэнергетики / Л.Ю. Акимов // Современные тенденции в развитии правового статуса и основных направлений правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации: сб. статей / Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М., 2010. – 0,45 п.л.