НИКИТИН БОРИС ГРИГОРЬЕВИЧ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ МЕТОДЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЛИЦ В ТАМОЖЕННОЙ СФЕРЕ

summary

Во введении обосновывается актуальность избранной темы; дается

характеристика состояния научной разработанности проблемы,

формулируются цели и задачи, определяется объект и предмет

исследования, излагаются методологическая основа, теоретическая и

эмпирическая база исследования, раскрывается научная новизна и

практическая значимость диссертации.

В первой главе «Общая характеристика правовых методов

защиты в таможенных отношениях» дается краткая характеристика

правовых методов защиты прав лиц в таможенной сфере. Глава структурно

состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Понятие и основные виды правовых методов

защиты прав лиц в Российской Федерации» дается краткая характеристика

видов правовых методов защиты прав лиц.

В работе отмечено, что в условиях сегодняшней переходной

ситуации к рынку и правовому государству в России проблема правовой

защиты физических и юридических лиц крайне обострилась, стала одной

из самых актуальных. Исходя из того, что многие новые явления,

непосредственно затрагивающие интересы субъектов права, оказываются

вне сферы государственного воздействия и правового регулирования,

выработка концепции, способной выявить тенденции современного

развития правовой защиты физических и юридических лиц, становится

крайне необходимой и очень важной.

Действующим законодательством РФ предусмотрены два способа

защиты прав лиц - административный и судебный. При всем многообразии

14

форм и способов в обеспечении эффективных механизмов

государственной защиты прав и свобод, безусловно, особое место

занимает судебная защита.

Право на судебную защиту, закрепленное в пункте 1 статьи 46

Конституции Российской Федерацией, можно рассматривать с двух

позиций: с одной стороны, это право человека и гражданина, с другой —

это гарантия реализации его прав и свобод. Судебная защита, как и

гарантия, означает, с одной стороны, право каждого подать жалобу в

соответствующий суд и, с другой стороны, обязанность судебных органов

рассмотреть эту жалобу и принять по ней законное и обоснованное

решение. Следовательно, судебная защита прав и свобод — это

процессуальная деятельность судебных органов по рассмотрению жалоб

на их нарушение. Она устанавливается целым комплексом правовых,

конституционных, процессуальных, судоустройственных норм и т.д.

Несмотря на то, что одной из основных конституционных гарантий

реализации прав и свобод личности в демократическом правовом

государстве является судебный контроль и судебная защита, большую

роль в деле защиты прав граждан играют непосредственно органы

государственной власти. Хотя судебный способ защиты прав и свобод

граждан рассматривается в настоящее время как наиболее универсальный,

тем не менее, не следует исключать участие в этом процессе деятельность

органов государственной власти, в которые поступает большое количество

жалоб.

Развитие и внедрение досудебного порядка урегулирования споров,

возникающих между невластными субъектами и органами

государственной власти, способно обеспечить гражданам и организациям

15

самостоятельную защиту своих нарушенных прав, свобод и законных

интересов, заинтересованность органов государственной власти, органов

местного самоуправления самим разрешать возникшие споры и не

доводить их разрешение до суда.

Обращение к административным органам по поводу нарушения прав

граждан дает возможность данным органам самим исправить допущенное

нарушение, если имела место явная ошибка, неверная информация и т.д., и

разрешить возникший спор в рамках системы органов исполнительной

власти, не доводя дело до судебного разбирательства.

Административно-правовая защита - это относительно

самостоятельное звено административно-правовой сферы и включает в

себя объективные отношения по охране прав субъектов в сфере

государственного управления, законодательные и иные нормы,

регулирующие эти отношения, складывающиеся в результате данного

регулирования административно-правовые отношения защиты между

субъектами этих отношений, и самих субъектов.

Центральное место занимают здесь нормы административного права,

регулирующие отношения административно-правовой защиты. Как

известно, основные нормы этого типа сформулированы в Конституции,

федеральных законах, законах субъектов Федерации.

Далее автор рассматривает понятия «метод» и «способ» защиты прав

лиц и дает их общую характеристику.

Во втором параграфе «Особенности административно-правовых

методов в системе методов защиты прав лиц» дается характеристика

особенностям административно-правовых методов в системе правовых

методов защиты прав лиц в таможенной сфере.

16

Метод административно-правовой защиты выражает различные

аспекты практической деятельности того или иного органа (должностного

лица), т.е. помогает получить ответ на вопрос - как они действуют,

защищая права и законные интересы физических лиц. В методах

административно-правовой защиты лиц проявляются качества, присущие

государственно-управленческой деятельности, в рамках которой

реализуются правозащитные функции. С их помощью субъекты власти

оказывают управляющее воздействие на объект путем использования

административно-правовых форм.

Переходя к особенностям административно-правовых защиты в

таможенной области, автор отмечает, что проблема административно-

правовых методов, используемых при регулировании в таможенной

области, на сегодня, чрезвычайно актуальна. Она обострена в настоящее

время в связи с переходом к рыночным отношениям в данной сфере, а

также с серьезными изменениями в механизме государственного

управления в сфере внешнеэкономической деятельности.

Конкретное содержание административно-правовых методов в

таможенном сфере достаточно разнообразно. Это - установление правил

поведения в данной сфере, общеобязательного или частного характера;

утверждение конкретных (адресных) заданий; предписания о совершении

определенных действий; назначение на должности; удовлетворение

законных притязаний участников регулируемых отношений; запрещение

определенных действий; выдача разрешений различного рода;

осуществление регистрационных действий; проведение контроля и

надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных

санкций; разрешение споров между участниками управленческих

17

отношений; установление стандартов; оформление государственных

заказов; применение административно-принудительных мер и т.п.

Защита прав и законных интересов лиц в таможенной сфере- это

правовая деятельность, т.е. деятельность, осуществляемая в рамках

конкретных таможенных правоотношений. Далее автор подробно

останавливается на рассмотрение элементов этих правоотношений:

субъектов, объекта и их содержании применительно к таможенной сфере.

Первым и основополагающим способом правовой защиты прав и

законных интересов лиц, по мнению автора, является их признание и

гарантирование государством. Проведенный анализ специальных

юридических гарантий прав и законных интересов лиц в таможенной

области позволяет выделить несколько групп таких гарантий.

Среди юридических гарантий прав и законных интересов лиц можно

выделить: гарантии, связанные с установлением таможенных сборов;

информационные гарантии; гарантии, связанные с механизмом уплаты и

взыскания таможенных платежей; гарантии, связанные с осуществлением

таможенными органами мероприятий по таможенному контролю;

гарантии, связанные с привлечением лиц к ответственности за совершение

таможенного правонарушения; гарантии обжалования актов таможенных

органов, действий или бездействия их должностных лиц в судебном и

административном порядке.

В работе отмечается, что административный порядок обжалования

актов, бездействия органов государственной власти, их должностных лиц в

таможенной сфере недостаточно четко урегулирован. Его серьезным

недостатком является обусловленность усмотрением органа или

должностного лица, рассматривающего жалобу, приостановления

18

обжалуемого акта, возможности участник таможенных правоотношений

присутствовать при рассмотрении поданной им жалобы.

Вторая глава «Правовые и организационные аспекты

совершенствования административно-правовых методов защиты

прав лиц в сфере таможенного дела » состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Виды административно-правовых методов

защиты участников таможенных правоотношений» дается

классификация видов методов административно-правовой защиты прав

лиц в таможенной области.

В работе отдельно отмечено, что предметом исследования являются

исключительно методы охраны и защиты прав лиц, когда субъектами этих

отношений выступают участники ВЭД и таможенные органы. Варианты

классификации вышеназванных методов различны. Так, например, особо

выделяются две группы методов: среди них методы функционирования

органов государственной власти, осуществляющих административно-

правовую защиту участников ВЭД и методы обеспечения реализации

правозащитных целей и функций.

Также автор классифицирует методы защиты прав лиц в таможенной

области исходя из функций и полномочий таможенных органов, в составе

их административно-юрисдикционной деятельности. В работе выделены

четыре вида производства, непосредственно связанных с вопросами прав

лиц, участников таможенных правоотношений: производство по

административно-правовым жалобам, производство по делам об

административных правонарушениях в области таможенного дела,

производство административно-процессуальных процедур таможенного

контроля, дисциплинарное производство.

19

В работе отмечено, что выбор конкретных способов правозащитного

воздействия находится в прямой зависимости не только от особенностей

организационно-правового статуса субъектов власти, но, прежде всего, - от

особенностей объекта административно-правовой защиты физических лиц

и юридических лиц. Поэтому выбор и применение тех или иных видов

административно-правовой защиты в таможенных правоотношениях во

многом зависит от их объекта, по которому и возникает таможенный спор

(конфликта).

На основе изучение специальной литературы автор делает вывод о

том, что основанием возникновения охранительного правоотношения в

сфере таможенного администрирования является таможенный спор

(конфликт), который, в большинстве случаев влечет за собой

административно-юрисдикционное производство.

Необходимо отметить, что предметом таможенного спора, а,

следовательно, и его дальнейшего обжалования могут являться любые

решения, действия (бездействие) таможенных органов или их

должностных лиц, в том числе постановления таможенных органов (и их

должностных лиц) по делам об административных правонарушениях.

Практика показывает, что наиболее часто предметом обжалования в

таможенно-правовой сфере являются следующие решения или действия

таможенных органов по следующим объектам таможенных

правоотношений: о корректировке таможенной стоимости товаров и

связанные с ними дополнительные требования к выпуску товаров;

решения о классификации товаров в соответствии с Товарной

номенклатурой внешнеэкономической деятельности (далее - ТН ВЭД) с

последующим выставлением требования о доплате таможенных платежей;

20

действия, связанные с изъятием товаров или их арестом в ходе проведения

таможенного контроля; действия, связанные с применением мер

административного принуждения в связи с возбуждением дела об

административном правонарушении в соответствии с КоАП РФ;

постановления, решения и иные процессуальные документы по делам об

административных правонарушениях; решения, принимаемые

вышестоящими органами в порядке ведомственного контроля (ст. 24

Федерального закона «О таможенном регулировании») или в рамках

процедуры обжалования действий и решений в соответствии с главой 3

Федерального закона «О таможенном регулировании».

Характеризуя виды административно-правовых методов защиты

прав лиц в таможенной сфере, автор отдельно рассматривает принцип их

реализации или принципы административно-юрисдикционного

производства в таможенной сфере. В работе отмечается, что в связи с тем,

что в данное производство входят несколько процедур, регулируемых

различными законодательными актами (КоАП РФ, Федеральный закон «О

таможенном регулировании Российской Федерации»), данные принципы

могут носить как универсальный характер, так и распространяться лишь на

отдельные процедуры внутри этого производства. Автор отдельно уделяет

внимание стадиям административно-юрисдикционного процесса, что

немаловажно при характеристике методов защиты прав лиц в таможенной

сфере.

Так отмечается, что основной проблемой при классификации видов

административно-правовых методов защиты участников таможенных

правоотношений является наличие различных административно-

юрисдикционных производств в сфере таможенного дела, которые, так или

21

иначе, затрагивают права участников ВЭД. Кроме того, необходимо

обратить внимание на зачастую слабое нормативное регулирование

данных производств (например, ведомственный контроль в порядке ст. 412

ТК РФ, а на сегодня регулируемый ст. 24 Федерального закона «О

таможенном регулировании»).

Во втором параграфе «Ведомственные методы защиты прав лиц в

таможенной сфере» исследуются проблемы ведомственных способов

защиты прав лиц в таможенных отношениях.

Одним из важнейших способов защиты прав лиц в таможенном

сфере является институт ведомственного контроля, который закреплен

положениями Федеральный закона «О таможенном регулировании в

Российской Федерации».

Институт обжалования решений и действий (бездействия)

таможенных органов и их должностных лиц впервые был закреплен

положениями Таможенного кодекса Российской Федерации 1993 г. (разд.

XIII). Представляется, что положения данного раздела были более

прогрессивными по сравнению с нормами соответствующего раздела

действующего до 2011 г. Таможенного кодекса Российской Федерации:

они включали первичное и вторичное обжалование. Таможенный кодекс

Российской Федерации 1993 г. содержал процедуру обязательного

досудебного прецедента.

Действующий до 2011 года Таможенный кодекс Российской

Федерации (гл. 7) достаточно подробно регламентировал процедуры

обжалования решений и действий (бездействия) таможенных органов и их

должностных лиц, однако порядок обжалования в этом разделе был

альтернативным. Согласно ст. 46 Таможенного кодекса Российской

22

Федерации решения, действия (бездействие) таможенных органов и их

должностных лиц могли быть обжалованы в таможенные органы и (или) в

суд, арбитражный суд. Кроме того, ФТС России были разработаны

методические рекомендации по рассмотрению жалоб на решения, действия

(бездействие) в сфере таможенного дела, подготовленные по результатам

анализа практики таможенных органов по рассмотрению жалоб, которые

действуют и на сегодняшней день. 1

Новый Федеральный закон применительно к процедуре

обжалования, в основном, воплотил в себя положения ТК РФ 2003 года. В

тоже время, необходимо отметить, что по сравнению с положениями ст. 52

ТК РФ в ст. 44 Федерального закона «О таможенном регулировании в

Российской Федерации» расширен перечень оснований для отказа в

рассмотрении жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного

органа или его должностного лица по существу, а именно, добавлены

основания, указанные в пп. 5-9 ст. 44 Федерального закона.

Вместе с тем, несмотря на значимость вопросов ведомственного

контроля в таможенной сфере, этому институту, что в ТК РФ 2003 года,

что в Федеральном законе «О таможенном регулировании» посвящены

всего по одной статье - ст. 412 ТК РФ и ст. 24 Федерального закона.

Так, ст. 24 Федерального закона установила, что вышестоящий

таможенный орган или вышестоящее должностное лицо таможенного

органа в любое время в порядке ведомственного контроля вправе отменить

или изменить не соответствующее требованиям таможенного

законодательства Таможенного союза и Российской Федерации о

1 См.: Письмо ФТС РФ от 29 июня 2010 г. № 01-11/31888 «О направлении

Методических рекомендаций по рассмотрению жалоб на решения, действия

(бездействие) в сфере таможенного дела» // Документ опубликован не был. СПС

«Консультант Плюс»

23

таможенном деле решение нижестоящего таможенного органа или

нижестоящего должностного лица таможенного органа в области

таможенного дела, а также принять любые предусмотренные таможенным

законодательством Таможенного союза и законодательством Российской

Федерации о таможенном деле меры в отношении неправомерных

действий (бездействия) нижестоящих таможенных органов или

нижестоящих должностных лиц таможенных органов в области

таможенного дела.

Необходимо отметить, что по сравнению со ст. 412 ТК РФ, ст. 24

Федерального закона дополнена еще одной частью. Так, в случае, если

после отмены (изменения) в порядке ведомственного контроля решения

нижестоящего таможенного органа или нижестоящего должностного лица

таможенного органа в области таможенного дела требуется принятие

нового решения в области таможенного дела, такое решение принимается

уполномоченным таможенным органом в соответствии с таможенным

законодательством Таможенного союза и законодательством Российской

Федерации о таможенном деле в сроки, установленные для проведения

таможенного контроля.

По сути дела, данная норма представляет собой лишь простую

констатацию полномочий вышестоящих таможенных органов

(должностных лиц) по отношению к нижестоящим таможенным органам

(должностным лицам). За рамками правового регулирования остался сам

механизм осуществления ведомственного контроля: порядок проведения,

документальное оформление, правовые последствия и др.

Такая краткость законодателя повлекла за собой необходимость

урегулирования ведомственного контроля внутренними документами ФТС

24

России. Вместе с тем Методические рекомендации о порядке его

применения появились лишь к концу 2005 г.,1 а документ, который

постарался целостно описать процедуру осуществления ведомственного

контроля только в 2007 г., причем также в форме Методических

рекомендаций по проведению ведомственного контроля, направленных в

таможенные органы в качестве приложения к письму ФТС России от 18

июля 2007 г. № 01-06/26709.2 Однако даже после принятия этих актов ФТС

России направляла в таможенные органы различные письма,

разъясняющие отдельные вопросы, возникающие в ходе проведения

ведомственного контроля.3 Еще одним документом, который также

определяет порядок работы с обращениями и приемом граждан является

Регламент ФТС России.4

Таким образом, в работе констатируется, что, несмотря на немалый

срок законодательного введения института ведомственного контроля, до

сих пор не создана нормативная база его применения, а анализ имеющихся

разъяснений показывает, что ведомственный контроль еще находится в

стадии формирования, только нарабатывается практика его

осуществления, выявляются трудности в его реализации.

1 См.: Методические рекомендации по применению ФТС России статьи 412

Таможенного кодекса Российской Федерации, утвержденные руководителем ФТС

России 11 октября 2005 г. Документ опубликован не был.

2 Документ опубликован не был.

3 См.: письмо ФТС от 13 апреля 2007 г. № 15-155/13947 «О направлении

разъяснений по проблемным вопросам, возникающим в ходе проведения

ведомственного контроля деятельности таможенных органов»; письмо ФТС России от

29 декабря 2007 г. № 01-06/50728 «О действиях таможенных органов при отмене по

результатам ведомственного контроля решения о выпуске товаров»; письмо ФТС

России от 11 июня 2008 г. № 01-11/23601 «О применении статьи 412 ТК России при

обнаружении факта подачи ГТД ненадлежащим лицом» и др.

4 Приказ ФТС РФ от 28 ноября 2007 г. № 1479 (ред. от 24.12.2009) «О

Регламенте Федеральной таможенной службы» // Бюллетень нормативных актов

федеральных органов исполнительной власти. № 17. 2008.

25

В третьем параграфе «Пути повышения эффективности

административно-правовых методов защиты прав лиц в процессе

реформы таможенных отношений в России» рассматриваются вопросы

дальнейшего развития административно-правовых методов защиты прав

лиц в таможенной области.

Повышения эффективности административно-правовых методов

защиты прав лиц невозможно без оптимизации функции таможенной

администрации. Поэтому очевидно, что повышение «защищенности»

участников таможенных правоотношений неразрывно связанно с

реформированием функций таможенных органов. Особое внимание в этом

процессе следует уделить административно-юрисдикционной

деятельности таможенных органов. С ее помощью создается основа для

возникновения особого вида правоотношений по разрешению споров в

области таможенного дела, связанных с защитой прав лиц в таможенной

сфере.

Одной из самых важных проблем в вопросах защиты прав лиц в

таможенном сфере, по мнению автора, является решение вопроса об

ответственности таможенных органов и их должностных лиц за нарушение

досудебного порядка обжалования. Административная реформа в

Российской Федерации и активная реализация в жизнь ее этапов, одним из

которых является внедрение механизмов досудебного обжалования

решений и действий государственных органов и должностных лиц,

обусловлено острой необходимостью разработки и принятия основных

системообразующих законодательных актов в сфере как

административного права, так и административно-процессуального права.

Все вышесказанное в полной мере распространяется и на систему

26

таможенных органов, относящихся к системе органов исполнительной

власти. Не представляется возможным внедрение и эффективная,

единообразная реализация досудебного порядка обжалования решений,

действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц без

разработки и нормативного закрепления Административного регламента

досудебного рассмотрения жалоб на решения, действия (бездействие)

таможенных органов и их должностных лиц.

Далее автор останавливается на вопросах производства по делам об

административных правонарушениях в таможенных органах, особенно на

процедуре обжалования постановлений по делам об административных

правонарушениях.

Отдельно в работе освящены вопросы ведомственного контроля

применительно к Таможенному кодексу Таможенного союза. Автор

считает, что целесообразно расширить рамки правового регулирования и

определить порядок обжалования решений, действий (бездействия)

таможенных органов и (или) их должностных лиц непосредственно в

тексте ТК ТС, исключив их из национального законодательства.

Таким образом, автор считает целесообразным и необходимым

включить в текст ТК ТС главу «Обжалование решений, действий

(бездействия) таможенных органов и их должностных лиц».

Результаты диссертационного исследования отражены в

следующих научных публикациях:

Работы, опубликованные в изданиях, рецензируемых ВАК России:

1. Никитин Б.Г. Некоторые аспекты совершенствования

ведомственного контроля в контексте реформирования таможенного

27

администрирования в Российской Федерации // Юрист-Правовед. – 2010. -

№ 6 (43). – (0,6 п.л.).

Работы, опубликованные в иных изданиях:

2. Никитин Б.Г. Актуальность изменений в таможенном

регулировании, предусмотренных в ТК РФ: вступление на открытии

научно-практической конференции // Материалы региональной научно-

практической конференции «Актуальные вопросы исполнения

Таможенного Кодекса Российской Федерации. Влияние Таможенного

Кодекса на развитии внешнеэкономических связей Российской

Федерации». 20-23 сентября 2004 г., г. Ростов-на-Дону. Ч. 1. – Ростов н/Д.:

РИО Ростовского филиала РТА, 2004. – (0,4 п.л.).

3. Никитин Б.Г. Правовое обеспечение деятельности таможенных

органов ЮТУ: текущее состояние, проблемы и предложения по их

устранению // Материалы научно-практической конференции «Проблемы

экономической безопасности России и роль таможенных органов в ее

обеспечении». 17-19 октября 2007 г., г. Ростов-на-Дону. Ч. 1. – Ростов н/Д.:

РИО Ростовского филиала РТА, 2007. – (0,9 п.л.).

4. Никитин Б.Г. О правовых аспектах контроля таможенной

стоимости и судебной практики по делам данной категории // Таможня и

Бизнес: Ревью. – 2008. – № 5. (0,1 п.л.).

5. Никитин Б.Г. Ведомственный контроль – как инструмент

досудебного разрешения споров // Таможня и Бизнес: Ревью. – 2009. – №

4. (0,15 п.л.).

6. Никитин Б.Г. Рабочая программа учебной дисциплины

«Правоохранительные органы, специальность 030501.65

«Юриспруденция»». Утверждено Учебно-методическим советом

28

Ростовского филиала Российской таможенной академии от10.12.2009,

протокол № 4. – Ростов н/Д.: Российская таможенная академия,

Ростовский филиал, 2010. – (1,4 п.л.).

7. Никитин Б.Г., Смоленский, М.Б. Правоохранительные органы:

учебник. – Ростов н/Д., Российская таможенная академия, Ростовский

филиал, 2010. – (17 п.л.)

8. Медведев В.Н., Никитин Б.Г. Общая характеристика правовых

методов охраны прав лиц в Российской Федерации // Труды школы

профессора Медведева Н.П. // Под ред. Н.П.Медведева и В.К. Медведевой.

Вып. 9. - М.: Издательский Дом МИСиС, 2010. (0,6 п.л.)

9. Никитин Б.Г. Институт ведомственного контроля в системе

методов защит прав в таможенном деле // Актуальные проблемы

правоприменительной деятельности: теория и практика: Материалы

Республиканской научно-практической конференции, посвященной Году

Республики Башкортостан и 15-летию юридического факультета

Стерлитамакского филиала ГОУ ВПО «БашГУ», 15 октября 2010 г.- В 2-х

томах.- Т. 1 // Отв. ред. Н.А. Шергенг. – Стерлитамак: РИО СФ БашГУ,

2010. (0,6 п.л.).