КОНСТИТУЦІЙНІ ОСНОВИ РОЗВИТКУ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

summary

У вступі обґрунтовується актуальність і значущість теми дисертаційного дослідження, характеризується ступінь наукової розробленості проблеми, розкривається зв’язок з науковими планами і темами, його наукова новизна, визначаються мета і задачі дослідження, висвітлюються практичне значення і форма апробації його результатів, впровадження їх у практику, а також структура та обсяг дисертації.

Перший розділ - “Конституційні основи виконавчої влади в Україні”, в якому було розглянуто поняття виконавчої влади та її розвитку в сучасній конституційно-правовій теорії, розроблено визначення конституційних основ виконавчої влади в Україні, визначені основні концептуальні та методологічні підходи до її науково-юридичної інтерпретації, охарактеризована специфіка та значення розвитку конституційних основ виконавчої влади в процесі державного будівництва в Україні, а також висвітлені основні конституційні принципи організації і функціонування виконавчої влади.

У підрозділі 1.1 “Поняття виконавчої влади та її розвитку в конституційному праві України” аналізується теоретична і методологічна основа дослідження, надається критичний аналіз основних підходів до визначення змісту виконавчої влади та її розвитку. Доводиться, що виконавча влада – це один зі складових елементів державної влади, який діє через систему органів виконавчої влади від загальнодержавного і до місцевого рівня, специфічний суб’єкт конституційно-правових відносин, на який Конституцією України і законами України покладається реалізація ряду базових функцій, серед яких домінуюче місце займає функція виконання законів. Основною підставою для наукового визначення специфіки змісту поняття розвиток виконавчої влади є характер тих змін, що відбуваються на інституційному, організаційному, функціональному, структурному та аксіологічному рівнях виконавчої влади та виконавчої діяльності. За характером змін, що відбуваються на рівні конституційних основ виконавчої влади в Україні, ми можемо казати, з одного боку, про радикальну трансформацію системи виконавчої влади, яка супроводжує перехід від радянської командно-адміністративної системи державного управління до нової конституційно-правової ідеології реалізації виконавчої влади, а також становлення нового типу держави, а, з іншого боку – про адаптування виконавчої влади до об’єктивної зміни суспільних відносин, яке відбувається в межах визначених Конституцією України принципів і норм. Сьогодні особливо актуальним є правове забезпечення домінування другого типу змін, суть яких полягає в наповненні конституційних принципів та цінностей реальним змістом, а отже й в забезпеченні такого режиму функціонування виконавчої влади, щоб вона була здатна ефективно взаємодіяти з іншими гілками державної влади і при цьому виконувати в повному обсязі покладені на неї функції та нести за це конституційно-правову відповідальність.

У підрозділі 1.2 “Конституційні принципи організації і функціонування виконавчої влади в Україні”  автор доводить, що серед основних напрямів систему базових конституційних принципів організації і функціонування виконавчої влади в Україні утворюють принципи: верховенства Конституції та законів України над іншими нормативно-правовими актами; пріоритету прав і свобод людини і громадянина в діяльності органів виконавчої влади; поділу державної влади (органи виконавчої влади здійснюють свої повноваження в межах, установлених Конституцією та законами України, самостійно від органів законодавчої та судової влади); децентралізації (органи виконавчої влади здійснюють свою діяльність з максимальною передачею повноважень щодо надання адміністративних послуг та управління об’єктами державної власності нижчестоящим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування); деконцентрації (максимальної передачі функцій і повноважень установам та організаціям, в тому числі недержавним); єдиноначальності (органи виконавчої влади є єдиноначальними органами); гласності (органи виконавчої влади здійснюють свою діяльність відкрито та регулярно інформують громадськість про неї, крім визначених законом випадків прийняття таємних рішень у зв’язку з вимогами національної безпеки України); збалансованості загальнодержавних, галузевих та місцевих інтересів у державному управлінні, та в оптимізації з цією метою взаємодії органів виконавчої влади всіх рівнів маж собою та з органами місцевого самоврядування.

Еволюція конституційних принципів виконавчої влади в Україні спричинила перегляд традиційних уявлень щодо визначення ефективності функціонування цієї владної гілки. Внаслідок чого властиве радянській юридичній науці “технічне” визначення ефективності (мається на увазі пропорція “витрати – результат”) було змістовно розширено через залучення до цієї формули критерію забезпеченості конституційних прав людини.

Автор вказує, що на сьогоднішній день нормативно-правове забезпечення конституційного принципу прозорості функціонування органів системи виконавчої влади в Україні передбачає консолідовану діяльність, що має реалізовуватись у двох основних напрямках: а) забезпечення реалізації чинного конституційного законодавства, яке гарантує доступ громадськості до інформації про функціонування органів виконавчої влади, а також зобов’язує ці органи постійно інформувати суспільство про свою роботу; б) прийняття ряду нових законодавчих актів (зокрема, це можуть бути закони “Про інформаційну відкритість органів державної влади та її посадових осіб”, “Про основи громадського контролю за діяльністю органів державної влади”, “Про центральні органи виконавчої влади”), які б чітко внормували обов’язки як окремих органів виконавчої влади, так і системи державної влади в цілому, щодо забезпечення принципу прозорості.

Наприкінці розділу подаються висновки та важливі узагальнення стосовно аналізованого в першому розділі матеріалу.

У другому розділі “Розвиток конституційних основ виконавчої влади в сучасній Україні” - досліджується проблематика передумов та напрямів генезису конституційних основ виконавчої влади в Україні, а також проблеми формування конституційно-правових основ забезпечення системності функціонування виконавчої влади в сучасній Україні. Це дало змогу висвітлити процеси розвитку конституційних основ виконавчої влади не лише з точки зору її внутрішньої динаміки, але й врахувати такий важливий чинник як зовнішня інтеграція виконавчої влади в функціонування конституційної системи державної влади. В результаті чого розвиток конституційних основ виконавчої влади в Україні був описаний як складний процес, що включає в себе не лише внутрішньо системну складову, але й конституційно-правове забезпечення формування нових механізмів взаємодії виконавчої влади з іншими органами державної влади і місцевого самоврядування.

В підрозділі 2.1 “Передумови та напрями генезису конституційних основ виконавчої влади в Україні”  зазначається, що процес розвитку конституційних основ виконавчої влади необхідно досліджувати як зі структурно-організаційної точки зору, так і з позицій зміни фундаментальних пріоритетів та завдань її загального функціонування. В цьому сенсі процес розвитку виконавчої влади в Україні супроводжувався постанням нових конституційно-правових принципів та інститутів, які докорінно змінили цілі та пріоритети діяльності органів виконавчої влади. Зокрема, на заміну таким цілям як неухильне виконання рішень політичної верхівки та якомога ширше контролювання суспільних відносин, перед виконавчою владою на конституційному рівні було поставлено такі цілі її функціонування як: забезпечення та захист прав і свобод людини і громадянина, неухильне дотримання конституції та законів держави, сприяння підвищенню добробуту і безпеки громадян.

Автор доводить, що необхідним елементом генезису конституційних основ виконавчої влади в Україні стала розробка та запровадження в практику її функціонування таких конституційно-правових інститутів, які гарантують уникнення ефектів дублювання в діяльності органів виконавчої влади. Мається на увазі в першу чергу явища дублювання функцій органів виконавчої влади, як по горизонталі, так і по вертикалі, кадрового забезпечення, розподілу функцій між працівниками, розмежування обов’язків, виконуваних державними службовцями та іншими категоріями працівників.

При цьому особливу увагу дисертант звертає на те, що загальні процеси генезису конституційних основ виконавчої влади в Україні необхідно розглядати не лише в аспекті конституційно-правового визначення структури та порядку функціонування самої цієї гілки державної влади, але й з точки зору формування нових конституційних механізмів взаємодії виконавчої влади з законодавчою владою та президентом. В цьому сенсі дисертант вказує на новий ракурс в дослідженні розвитку конституційних основ виконавчої влади, який дозволяє досліджувати ці процеси з точки зору загальних завдань державного будівництва в Україні, які пов’язані з розв’язанням базових проблем конституційної взаємодії різних гілок державної влади.

В підрозділі 2.2 “Конституційно-правові основи забезпечення системності функціонування виконавчої влади” досліджуються конституційно-правові основи взаємодії виконавчої влади з органами інших гілок державної влади, насамперед з законодавчою владою та президентом.

Автор доводить, що ключовим конституційно-правовим інститутом, який гарантує взаємодію парламенту та уряду, є інститут парламентської відповідальності за діяльність уряду. В основі його розвитку лежить перехід до моделі формування уряду, як вищого органу виконавчої влади, на основі сформованої в результаті виборів до вищого органу законодавчої влади України парламентської більшості, яка, делегуючи своїх представників до уряду, тим самим бере на себе політичне і правове зобов’язання підтримувати уряд законотворчою роботою.

Дисертантом наводяться аргументи, які доводять, що конституційна логіка функціонування нинішньої систем державної влади в Україні передбачає збереження повноважень президента зафіксованих конституційною реформою при одночасному формуванні чітких, прозорих та ефективних механізмів його взаємодії з органами виконавчої влади. При цьому важливо на конституційно-правовому рівні урівноважити відповідальність президента та уряду за реалізацію державної політики, оскільки у разі, якщо спричинена президентськими рішенням кризова ситуація вимагатиме на встановлення суб’єкта відповідальності, то таким суб’єктом повинен бути не уряд, а саме президент.

В кінці розділу містяться висновки до другого розділу. Також автор зазначає, що серед всіх складових елементів виконавчої влади, які істотно впливають на її діяльність і постають як важливі об’єкти конституційно-правового регулювання, слід назвати в першу чергу державну службу. Якщо ми виходитимемо з розуміння державної служби як діяльності державних службовців щодо сприяння реалізації конституційно визначених функцій держави, то тоді стає очевидним, що саме від неї залежить успішність розвитку виконавчої влади. До цього комплексу проблем, дисертант переходить в третьому розділі дисертаційного дослідження.

Третій розділ - “Проблеми конституційно-правового регулювання державної служби в Україні” – присвячено аналізу питання конституційно-правового регулювання державної служби як одного з основних чинників розвитку конституційно-правових основ виконавчої влади в Україні. В цьому сенсі було ретельно досліджено як зв’язок державної служби і виконавчої влади, так і безпосередні конституційно-правові засади її регулювання. Причому на підставі проведеного конституційно-правового аналізу було обґрунтовано ряд конкретних пропозицій щодо внесення змін в систему чинного законодавства, а також щодо розробки деяких нових законодавчих актів покликаних сприяти підвищенню ефективності і відповідальності державних службовців, які працюють в органах виконавчої влади в Україні.

В підрозділі 3.1 “Інститут правового регулювання державної служби в системі конституційного права України”  вказується, що процес розвитку конституційних основ виконавчої влади в Україні органічно пов’язаний зі змінами, які відбуваються на рівні конституційно-правового регулювання державної служби. Висвітлення специфіки інститут правого регулювання дозволяє зробити висновок про вирішальний вплив державної служби на загальну перспективу розвитку виконавчої влади, підвищення її ефективності, запровадження сучасних праволюдинних стандартів у її діяльність. Тому всі дії спрямовані на розвиток конституційних основ виконавчої влади повинні враховувати проблеми пов’язані із становленням нової системи державної служби та включати в себе науково обґрунтовану модель її конституційно-правового регулювання. Автор доводить, що проблеми конституційно-правового регулювання державної служби мають як свою нормативно-юридичну складову (відсутність ряду важливих нормативно-правових актів, а також реальну незабезпеченість багатьох норм чинного законодавства), так і організаційну складову (відсутність або не відпрацьованість підвищення рівня професіоналізму, правової культури та відповідальності державних службовців).

Водночас обґрунтовується положення, згідно якого, настання позитивних ефектів конституційно-правового регулювання державної служби пов’язано не лише з функціональними та організаційними питаннями, але й з запровадженням на правовому рівні нових ціннісних орієнтирів та пріоритетів в діяльності державних службовців.

В підрозділі 3.2 “Конституційно-правові основи реформування державної служби в сучасній Україні”  дисертант доводить, що процес реформування державної служби тісно пов’язаний з розробкою та запровадженням системи широкого та багаторівневого моніторингу її діяльності. Головною метою подібного моніторингу має бути не система репресивних заходів стосовно окремих державних службовців, а адекватне використання отриманих в результаті моніторингу даних для вдосконалення функціональної та організаційної структури державних органів виконавчої влади та їх діяльності, забезпечення оперативного управління з урахуванням відхилень від прогнозованих показників діяльності, підготовки пропозицій щодо посилення відповідальності державних службовців за результати діяльності державного органу виконавчої влади, а також вдосконалення методології планування професійної діяльності державних службовців.

Автором обґрунтовується положення, що важливим  кроком конституційно-правового розвитку державної служби в органах виконавчої влади України має стати прийняття на основі закріплених Конституцією України принципів виконавчої влади єдиного кодифікованого акту, який би визначив основи державної служби в Україні та чітко закріпив такі її функції як: забезпечення реалізації державної політики в управлінні суспільними процесами, залучення до державної служби та утримання на ній найбільш компетентних і відданих справі кадрів, побудову кар’єри та просування по службі на основі особистих якостей, заслуг і результатів роботи державних службовців, професійну підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації персоналу державної служби, здійснення ефективного управління державною службою, забезпечення зв’язків з громадськістю. При цьому гранично важливо закріпити інститут реальної відповідальності державних службовців не лише за певні протиправні дії, покарання за які вже передбачені чинним законодавством, але за бездіяльність, за прояви непрофесіоналізму в процесі службової діяльності в органах виконавчої влади.

В кінці третього розділу підводяться підсумки проведеного в ньому аналізу.

ВИСНОВКИ

У висновках підводяться основні підсумки проведеного дослідження. Результати дисертаційного дослідження дають підстави зробити наступні висновки:

1. Зважаючи на специфіку застосованої методології аналізу феномену виконавчої влади та її розвитку, доцільно виділяти чотири основні підходи до висвітлення зазначеної теми: конституційно-правовий, адміністративно-правовий, управлінський та політологічний. Втім, якщо ми ставимо за мету дослідити розвиток виконавчої влади  в контексті загальних процесів державного будівництва та розбудови цілісної системи державної влади в Україні, то найбільш адекватним для реалізації цієї мети є саме конституційно-правовий підхід у дослідженні виконавчої влади, який зосереджується на науковій характеристиці конституційних основ виконавчої влади та їх розвитку. Його базовою теоретико-методологічною настановою є розгляд виконавчої влади як складового елементу загальної конституційної системи поділу влади, чия діяльність регламентується конституцією та чинним законодавством.

2. Конституційні основи виконавчої влади в Україні являють собою вихідні, базисні характеристики та принципи, закріплені в нормах Конституції України та в конституційному законодавстві України, що визначають порядок організації та функціонування, цілі та завдання виконавчої влади як невід’ємного елементу загальної системи державної влади в Україні. З огляду на тісний взаємозв’язок між триваючим розвитком конституційних основ виконавчої влади сучасної України та її постанням як демократичної, правової, соціальної держави, слід визнати, що вдосконалення конституційних основ виконавчої влади є однією з необхідних і найважливіших умов реалізації конституційних цілей загальнодержавного розвитку України.

3. В системі конституційних основ виконавчої влади в Україні доцільно виділяти групу базових конституційних принципів її організації і функціонування, в яку входять принципи: а) верховенства Конституції та законів України над іншими нормативно-правовими актами; б) пріоритету прав і свобод людини і громадянина в діяльності органів виконавчої влади; в) поділу державної влади; г) децентралізації; д) деконцентрації; є) єдиноначальності; ж) гласності; з) збалансованості загальнодержавних, галузевих та місцевих інтересів у державному управлінні, та в оптимізації з цією метою взаємодії органів виконавчої влади всіх рівнів маж собою та з органами місцевого самоврядування.

4. Однією з найважливіших умов успішності реалізації конституційних основ розвитку виконавчої влади сучасної України є правове та організаційне забезпечення відкритості цієї гілки державної влади. Причому принцип відкритості з точки зору конституційно-правової науки означає як відкритість доступу на службу в органах виконавчої влади, так і постійну можливість громадян отримувати адекватну інформацію про різноманітні інститути виконавчої влади. Подальша реалізація цієї фундаментальної конституційної вимоги розвитку виконавчої влади повинна бути підтримана шляхом прийняття ряду нових законодавчих актів: “Про інформаційну відкритість органів державної влади та її посадових осіб”, “Про основи громадського контролю за діяльністю органів державної влади”, “Про основи державної служби в Україні”.

5. Сучасні процеси розвитку конституційних основ виконавчої влади, що мають місце в сучасній Україні, необхідно досліджувати як в аспекті зміни структури та порядку функціонування самої цієї гілки державної влади, так і з позицій перспективи формування нових інститутів взаємодії виконавчої влади з законодавчою владою та президентом. Таким чином дослідження розвитку конституційних основ виконавчої влади отримує додатковий конституційно-правовий аспект, який передбачає аналіз розвитку виконавчої влади в контексті загальних процесів демократизації та оптимізації структури державної влади в Україні.

6. Серйозною завадою на шляху розвитку конституційних основ виконавчої влади в Україні є збереження до сьогоднішнього дня цілого ряду непередбачених Конституцією України каналів впливу на діяльність як уряду, так і виконавчої влади в цілому. В першу чергу вони формуються навколо групи дорадчих, консультативних та інших органів, що діють навколо Президента України. Тому, з метою запобігання подібної негативної ситуації, доцільно прийняти спеціальний закон, який би чітко визначав правовий статус як Секретаріату Президента України, так і решти консультативних, дорадчих й інших органів та служб, які формуються для забезпечення діяльності президента.

7. Важливим кроком в річищі конституційно-правового регулювання державної служби, на думку  автора, має стати прийняття єдиного кодифікованого акту, який би визначив основні функції державної служби в Україні. Ними повинні бути забезпечення реалізації державної політики в управлінні суспільними процесами, залучення до державної служби та утримання на ній найбільш компетентних і відданих справі кадрів, професійна підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації персоналу державної служби, здійснення ефективного управління державною службою, забезпечення зв’язків з громадськістю.

8. Неупереджений аналіз сьогоднішньої ситуації в Україні в сфері реформування державної служби дозволяє твердити, що крім суто внутрішніх організаційно-правових проблем, ми стикаємося й з двома іншими важливими питаннями. Ними є: а) влив суто політичних інтересів на процес реформування державної служби в Україні, б) необхідність посилення реформування державної служби (і виконавчої влади в цілому) її конституційно-аксіологічною складовою. Перша проблема, на думку автора, має бути вирішена разом із запровадженням конституційної реформи. Розв’язання другої проблеми, тісно корелює з серйозною увагою, що має приділятися запровадженню нових ціннісних орієнтирів та пріоритетів в діяльність сучасних державних службовців.