Єдність і диференціація правового регулювання трудових відносин працівників органів внутрішніх справ України

summary

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми, визначено мету і завдання дисертаційного дослідження, сформульовано основні положення, які виносяться на захист, висвітлено практичне значення роботи, наведено дані, що свідчать про апробацію дисертації та її наукових висновків.

Розділ 1 “Єдність і диференціація правового регулювання трудових відносин працівників органів внутрішніх справ України” містить три підрозділи.

У підрозділі 1.1 “Історичні передумови єдності і диференціації правового регулювання трудових відносин працівників органів внутрішніх справ України” досліджено процес виникнення і розвитку єдності та диференціації правового регулювання трудових відносин працівників ОВС.

Регулювання службово-трудових відносин в ОВС сьогодні спирається на нормативно-правові акти, які стали підсумком еволюції правової теорії та законодавства радянського періоду розвитку української держави. Зміна економічних і політичних засад держави неминуче призводить і до зміни деяких функцій і завдань правоохоронних органів, характеру регулювання службових відносин. Пильної уваги заслуговує радянський період, який передує сучасному. Тим більше, що історія формування українського нормативно-правового забезпечення службово-трудових відносин в ОВС раніше окремо не розглядалася. Пояснити таку ситуацію можна надмірною секретністю нормативних документів, і, отже, обмеженістю доступу до них.

Перші радянські вчені-правознавці розглядали диференціацію трудового права з погляду об'єктивних критеріїв, які дозволяли вести мову про відмінності у правовому регулюванні праці (галузь народного господарства, кліматичні умови та ін.). З кінця 60-х рр. XX ст. вчені-трудовики почали досліджувати і суб'єктивні критерії  для впровадження диференціації – фізіологічні особливості організму жінок, фізіологічні особливості неповнолітніх учасників трудових правовідносин.

На початку 90-х рр. в Україні відбулася систематизація законодавства про службу в органах внутрішніх справ. Акти, які прийшли на зміну законодавству радянського періоду, здебільшого відображають процес демократичного оновлення українського суспільства і більш системно і послідовно регулюють службово-трудові відносини між державою як фактичним роботодавцем і працівником ОВС як своєрідним найманим робітником.

На нашу думку, систематизація законодавства про службу в ОВС початку 90-х рр. XX ст. свідчить про суто трудоправовий характер відносин під час проходження служби в цих органах, підкресливши єдність природи службово-трудових відносин в ОВС із загальними трудовими відносинами. Але в жодному з правових актів, що регулюють трудові та службово-трудові відносини так і не встановлено чітких меж загального та спеціального правового регулювання службово-трудових відносин.

Підрозділ 1.2 “Об’єктивна обумовленість єдності і диференціації правового регулювання трудових відносин працівників органів внутрішніх справ України” присвячено дослідженню факторів, які зумовлюють необхідність комбінування єдності та диференціації правового регулювання трудових відносин працівників ОВС, а також значенню цих явищ.

Поєднання єдиного і диференційованого правового регулювання має особливе значення для трудового права, яке серед інших правових галузей вирізняється різноманіттям як суб'єктів (працівників), так і видів урегульованих цією галуззю права відносин, що об'єктивно вимагає використання у своїй сукупності єдиного і диференційованого правового регулювання праці.

Проходження служби в ОВС має багато особливостей і стійких об’єктивних ознак, які виступають підставами для проведення диференціації правового регулювання трудових відносин працівників ОВС. Тому існує об’єктивна необхідність у диференціації трудових відносин працівників ОВС та врегулюванні таких відносин разом із нормами загальної дії ще й спеціальними нормативно-правовими актами, за допомогою яких втілюється диференційований підхід до правового регулювання праці.

Об’єктивна необхідність одночасного застосування єдиного і диференційованого правового регулювання трудових відносин працівників ОВС зумовлена насамперед специфічними функціями і завданнями цього правоохоронного органу і, як наслідок, існування особливостей під час виконання службових обов’язків, які дуже відрізняють працю працівників ОВС від інших видів діяльності.

У підрозділі 1.3 “Сутність єдності та диференціації правового регулювання трудових відносин працівників органів внутрішніх справ України” розкрито сутність понять єдності та диференціації правового регулювання трудових відносин працівників ОВС.

У науці трудового права єдність і диференціацію розглядають як принцип трудового права і як одну з характерних рис методу трудового права. Такий підхід до явища єдності та диференціації правового регулювання праці набуває особливого значення під час вирішення питання про те, в якій якості розглядати дане правове явище стосовно трудових відносин працівників ОВС.

З урахуванням двох указаних напрямків дослідження єдності та диференціації в трудовому праві можна запропонувати і третю точку зору, яка, на наш погляд, також заслуговує на пильну увагу. Вирішуючи питання єдності та диференціації в трудовому праві, необхідно розглядати це правове явище і як особливість методу трудового права, яка дозволяє включати до свого предмета трудові й щільно пов'язані з ними відносини з урахуванням їх особливостей, а також як один з основних принципів галузі.

Так, керуючись галузевим принципом єдності та диференціації, трудові відносини працівників ОВС виділяють в окрему групу. Критеріями виділення в даній ситуації виступають об'єктивно існуючі істотні особливості праці (служби) працівників ОВС, які багато в чому відрізняють їх працю від праці інших працівників. Якщо ж розглядати трудові відносини працівників ОВС крізь призму єдності та диференціації як особливості методу трудового права, то предметом нашого вивчення буде сукупність правових засобів, за допомогою яких і здійснюється правове регулювання трудових відносин працівників ОВС і врахування особливостей, які виникають під час виконання службових обов'язків.

Розділ 2 “Способи забезпечення єдності і диференціації в правовому регулювання трудових відносин працівників органів внутрішніх справ” складається з трьох підрозділів.

 У підрозділі 2.1 “Єдність правового регулювання трудових відносин працівників органів внутрішніх справ України” розкриваються особливості, внутрішньо властиві організації проходження служби в ОВС, які зумовлюють неможливість застосування до неї деяких загальних трудоправових норм повною мірою. Проте основні правові гарантії у сфері праці все-таки поширюються і на даний вид діяльності, що у свою чергу є проявом єдності правового регулювання трудових відносин працівників ОВС. У науці трудового права закріпилася думка про те, що фундаментом для диференціації виступають єдині основоположні принципи трудового права. Диференціація виступає провідником загальних принципів правового регулювання, тому диференційовані норми не повинні виходити за межі загальних принципів трудового права.

Взаємозв'язок спеціальних норм, які містяться в законодавстві про службу в ОВС, із галузевими принципами трудового права свідчить не тільки про відповідність указаним принципам основного нормативно-правового масиву про проходження служби в ОВС, що у свою чергу підтверджує існування єдності регулювання трудових відносин працівників ОВС, але й про значні резерви у справі захисту трудових прав працівників ОВС, які необхідно розробляти. Також проведений аналіз свідчить, що трудове право справляє суттєвий вплив на зміст трудових відносин в ОВС. Причому на працівників органів внутрішніх справ поширюються не тільки загальні принципи правового регулювання праці, закріплені Конституцією України і КЗпП України, але й конкретні правові норми, які належать до таких інститутів галузі трудового права, як робочий час і час відпочинку, оплата праці, гарантії та компенсації, охорона праці тощо.

Підрозділ 2.2 “Співвідношення загальних та спеціальних норм у правовому регулюванні трудових відносин працівників органів внутрішніх справ України”. Усім галузям українського права, у тому числі й трудовому праву, властивий прийнятий у загальній теорії права розподіл юридичних норм з урахуванням їх функціональної ролі у правовому регулюванні на загальні та спеціальні, які виділяються за обсягом регулювання суспільних відносин.

Норми загального характеру закріплюють принципові положення для всіх працівників без винятку і забезпечують єдність у правовому регулюванні відносин у даній сфері. Спеціальні норми передбачають визначені законом винятки із загального правила для особливих випадків. Причому може йтися про винятки не тільки як обмеження чинності загальних норм, але й про їх доповнення (у вигляді пільг) або пристосування до тих чи інших випадків.

Тому диференціацію трудового права необхідно проводити за такими видами норм: нормами-винятками, нормами-доповненнями, нормами-пристосуваннями і нормами-альтернативами. Норми-винятки – це норми, що частково обмежують застосування загальних правил із тих же питань. Норми-доповнення – норми, що передбачають для окремих категорій додаткові правила. Норми-пристосування – норми, які деталізують порядок і методи застосування загальних правил, пристосувавши їх до певних особливостей. Норми-альтернативи – норми, що у встановлених випадках надають право вибору того чи іншого правила для застосування”.

У підрозділі 2.3 “Способи забезпечення диференціації правового регулювання трудових відносин працівників органів внутрішніх справ України” розглянуто систему спеціальних норм, за допомогою яких регулюються трудові відносини працівників ОВС. Її подано у вигляді двох основних груп. До першої групи належать норми, які повністю повторюють загальні норми трудового права або містять пряме відсилання до них. Ці норми є своєрідними провідниками принципів трудового права і виражають єдність у правовому регулюванні трудових відносин працівників ОВС. За своєю правовою природою такі норми взагалі не можуть бути зараховані до спеціальних норм у їх класичному розумінні, вони стають такими, тому що містяться у спеціальному нормативному акті і в якомусь із загальних джерел трудового права. До цієї групи можна віднести норми, які визначають тривалість робочого часу, часу відпочинку, компенсацію за переробку; норми, які стосуються надання відпусток; правила про дисципліну праці; норми, що встановлюють пільги для працівників, які навчаються без відриву від виробництва, пільги вагітним жінкам і матерям із числа працівників ОВС; норми, що визначають умови проходження служби стажистами у період випробувального строку тощо.

У другу групу доречно об'єднати норми, які встановлюють особливості правового регулювання службово-трудових відносин працівників ОВС у порівнянні з трудовим законодавством, обумовлені функціями і завданнями, покладеними на ОВС, формами і методами їх реалізації, спеціальними вимогами, які висуваються до працівників ОВС.

У свою чергу, норми другої групи за характером правових приписів можна розділити на чотири різновиди: 1) норми, які встановлюють для працівників ОВС додаткові пільги  порівняно з аналогічними загальними нормами трудового права; 2) норми, що містять винятки з тих гарантій, які встановлено загальними нормами трудового права для більшості працівників; 3) норми, що передбачають особливі умови служби, характерні тільки для працівників ОВС, зокрема, які встановлюють спеціальні вимоги і підвищену відповідальність; 4) норми, що у встановлених випадках надають право вибору того чи іншого загального або спеціального правила для застосування”.

Розділ 3 “Диференціація правового регулювання трудових відносин працівників органів внутрішніх справ” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 “Диференціація правового регулювання прийняття на службу в ОВС, робочого часу і часу відпочинку, оплати праці, трудової дисципліни, дисциплінарної відповідальності працівників ОВС” констатовано, що диференціація в цілому охоплює практично всю службово-трудову діяльність працівників ОВС. Однак у певних сферах вказаної діяльності вона має найвиразніший прояв, а саме у: прийнятті на службу до ОВС, робочому часі та часі відпочинку працівників ОВС, визначенні порядку нарахування заробітної плати, регулюванні службово-трудової дисципліни, встановленні порядку притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо. Багато суперечливих питань постає в зазначених інститутах під час проходження служби в ОВС. По-перше, виникають розбіжності у встановленні окремих видів режиму робочого часу, особливо надурочного, термінів і умов випробування, деяких видів часу відпочинку, видів відпусток, а також розмірів грошового забезпечення та додаткових виплат. Адже в законах, якими врегульовано ці питання, не йдеться про поширення їх положень на працівників ОВС.

Під час проходження служби в ОВС на окремих посадах у певних підрозділах працівники виконують службові обов’язки як у шкідливих умовах, так і з підвищеною напругою. Правова природа виникнення цих умов не завжди збігається зі шкідливими умовами, встановленими чинним загальним законодавством, тому в спеціальному законодавстві про ОВС необхідно чітко закріпити випадки та порядок встановлення працівникам ОВС скороченого робочого часу, що у свою чергу істотно спростить правозастосовну практику та підвищить соціально-правовий захист працівників ОВС.

Удосконалення відомчої нормативної бази з питань правового регулювання порядку й умов залучення до надурочних робіт є необхідною передумовою реалізації працівниками ОВС права на відпочинок. Це право встановлено Конституцією України, тому всі випадки його обмеження, тобто випадки застосування понаднормової роботи повинні встановлюватися законом, а в разі порушення встановлених норм передбачати безпосереднє звернення працівника ОВС до суду, а також відповідальність посадових осіб, які винні в порушенні права, тому що це конституційне право працівника ОВС.

Якщо працівник ОВС потребує компенсації за виконану роботу за декількома різними критеріями, неможливо здійснювати її за допомогою поглинання більшої компенсації меншою, тому що порушуються встановлені державою правові гарантії. У таких випадках компенсації необхідно підсумовувати, а не поглинати більшою меншу.

У підрозділі 3.2 “Поняття та підстави диференціації правового регулювання трудових відносин працівників органів внутрішніх справ України“ відзначено, що особливо важливим під час дослідження єдності та диференціації правового регулювання трудових відносин працівників ОВС є питання щодо визначення впливу загальних підстав диференціації трудового права на вказані відносини та визначення специфічних підстав диференціації, які властиві суто трудовим відносинам працівників ОВС.

Більшість учених із цього питання зійшлися на думці про необхідність класифікувати критерії диференціації за наступними напрямками. По-перше, залежно від місця розташування з урахуванням географічних, природних, кліматичних умов території, особливого правового режиму території (територіальна диференціація). По-друге, залежно від характеру зв'язку працівника з організацією в той чи інший період часу та з урахуванням його зайнятості, іншої суспільно корисної діяльності (тимчасові, сезонні працівники, сумісники). По-третє, залежно від характеру й особливостей виробництва (галузева диференціація). По-четверте, залежно від конкретних умов праці працівників (підземні роботи, важкі роботи, роботи зі шкідливими умовами праці, з особливим температурним режимом). По-п’яте, залежно від фізіологічних, статево-вікових та інших особливостей працівників (суб'єктна диференціація).

Для того, щоб за допомогою об'єктивних підстав обґрунтувати проведення диференціації правового регулювання трудових відносин працівників ОВС, доцільно було б другу, третю і четверту групи підстав, тобто залежно від галузі виробництва, залежно від умов праці й залежно від характеру зв'язку між працівником і роботодавцем об'єднати в одну групу, яка поєднує вказані підстави диференціації – специфіка трудової діяльності (умови праці, особливий характер праці).

Внутрішньовідомча диференціація правового регулювання трудових відносин працівників ОВС України – це правовий механізм установлення, обліку і, в разі необхідності, компенсації особливостей об’єктивного і суб’єктивного характеру, існування яких зумовлене особливим характером діяльності, функціями і завданнями органів внутрішніх справ України. Під необхідністю в даному випадку необхідно розуміти особливості, які вже існують або виникають під час проходження служби працівниками ОВС, пов’язані з обмеженням загальних гарантій і прав, установлених державою для всіх без винятку працівників незалежно від виду їх діяльності.

Можна виділити такі види підстав внутрішньовідомчої диференціації: об'єктивна, суб'єктна і змішана. До об'єктивних підстав належить диференціація залежно від специфіки службово-трудової діяльності і територіальна. Критерій специфіки службово-трудової діяльності передбачає врахування умов служби, особливого характеру служби, режиму служби. Територіальна диференціація також має певні підстави як загальнотрудового характеру, так і властиві трудовим відносинам працівників ОВС. До них належать такі критерії: залежність від території обслуговування і напрямку діяльності ОВС, залежність від місця несення служби, залежність від правового статусу території несення служби, залежність від правового режиму, установленого на території несення служби.

Суб'єктивні підстави внутрішньовідомчої диференціації, розділені на дві групи. Перша група – основні (загальні) критерії, до них належать статево-вікові й фізіологічні особливості працівника (стать, вік, стан здоров'я). Друга група – додаткові (спеціальні) критерії, до цієї групи входять такі ознаки, як громадянство, судимість, освіта, зв'язки сімейного характеру, вислуга років, наявність чи відсутність спеціального звання тощо. Третій вид підстав внутрішньовідомчої диференціації – змішана. Вона виражається у поєднанні елементів суб'єктивної і об'єктивної диференціації, і появи на цій основі комплексних критеріїв.

Проте деякі підстави внутрішньовідомчої диференціації можна лише умовно віднести тільки до однієї з названих вище груп. Причому суб'єктивна диференціація завжди може бути розкрита більш повно лише при одночасному розгляді разом із яким-небудь об'єктивним чинником.

Слід звернути увагу на те, що, у свою чергу, з урахуванням стану сучасного відомчого законодавства, можна всередині кожної з груп підстав внутрівідомчої диференціації провести подальший розподіл, виділяючи деякі з підстав в окремі підгрупи, проводячи більш докладну диференціацію.

У підрозділі 3.3 “Визначення меж диференціації правового регулювання трудових відносин працівників органів внутрішніх справ України” виділено такі функції диференціації, що впливають на правове регулювання трудових відносин працівників ОВС: захисну і забезпечувальну.

Диференціація будь-якої трудової діяльності повинна виконувати як мінімум одну з основних функцій – захисну або забезпечувальну. Під час розгляду диференціації правового регулювання трудових відносин працівників ОВС можна простежити прояв цих двох функцій одночасно.

Диференціація правового регулювання трудових відносин працівників ОВС повинна мати місце тільки тоді, коли за допомогою загальних норм не на належному рівні або зовсім не врегульовано окремі питання проходження служби в ОВС, і створені у зв’язку з цим спеціальні норми мають на меті забезпечити правове врахування особливостей об’єктивного і суб’єктивного характеру, які ставлять трудову діяльність працівників ОВС у неоднакові умови як між собою в межах окремого органу чи підрозділу внутрішніх справ, так і в порівняні з іншими працівниками.

ВИСНОВКИ

У результаті проведеного дисертаційного дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на розуміння та вдосконалення співвідношення єдності та диференціації правового регулювання трудових відносин працівників ОВС України. Основні з них такі.

1. Диференціація правового регулювання трудових відносин працівників ОВС зумовлена насамперед специфічними функціями і завданнями цього правоохоронного органу. Проходження служби в ОВС має багато особливостей і стійких об’єктивних ознак, які виступають підставами для проведення диференціації.

2. Взаємозв'язок спеціальних норм, які містяться в законодавстві про службу в ОВС, із галузевими принципами трудового права свідчить про суттєвий вплив цієї галузі на нормативно-правовий масив що регулює проходження служби в ОВС, а це у свою чергу дозволяє говорити про дотримання принципу існування єдності регулювання трудових відносин працівників ОВС.

3. Для того, щоб у результаті диференціації правового регулювання праці виділення трудових відносин працівників ОВС в окрему групу було обґрунтованим, необхідно такі загальні критерії диференціації, як і залежність від галузі, залежність від умов праці й залежність від правового зв'язку між працівником і роботодавцем об'єднати в одну групу критеріїв – специфіку трудової діяльності, яка включає і умови праці і її характер.

4. Внутрішньовідомча диференціація правового регулювання трудових відносин працівників ОВС України – це правовий механізм установлення, обліку і, у разі необхідності, компенсації особливостей об’єктивного і суб’єктивного характеру, існування яких спричинено особливим характером діяльності, функціями і завданнями ОВС України.

5. Підстави внутрішньовідомчої диференціації поділяються на об'єктивні, суб'єктивні та змішані.

6. Диференціація правового регулювання трудових відносин працівників ОВС повинна мати місце тільки тоді, коли за допомогою загальних норм недостатньо або зовсім не врегульовані окремі питання проходження служби в ОВС.

7. Внесено пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання трудових відносин працівників ОВС, основні з них наступні:

·    доповнити КЗпП України та Проект Трудового Кодексу України статтею під назвою “Співвідношення загального і спеціального законодавства у правовому регулюванні службово-трудових відносин” такого змісту: “Службово-трудові відносини регулюються спеціальним законодавством, а в частині забезпечення, реалізації та захисту прав і свобод громадян, дотримання правових гарантій, установлених державою, також цим Кодексом та іншими законами”. Для правильного тлумачення і застосування запропонованої норми необхідно у КЗпП України, Проекті ТК України або Законі України “Про державну службу” закріпити поняття службово-трудових відносин та їх сторін для того, щоб ця норма була універсальною для всіх державних мілітаризованих служб і зокрема для ОВС України;

·    доповнити КЗпП України та Проект Трудового Кодексу України статтею “Особливості правового регулювання праці” в такій редакції: “Особливості правового регулювання праці – норми, що частково обмежують застосування загальних правил із тих же питань; норми, що передбачають для окремих категорій додаткові правила; норми, які деталізують порядок і методи застосування загальних правил, пристосувавши їх до певних особливостей; норми, що у встановлених випадках надають право вибору того чи іншого правила для застосування”.

·    ухвалити Закон України “Про службу в органах внутрішніх справ України”, у якому встановити такі положення: поняття служби в ОВС, її обсяг, межі, завдання і принципи; поняття посади, класифікацію посад і кваліфікаційні вимоги до них, визначення правового статусу працівника ОВС, питання реалізації прав, дисциплінарної та матеріальної відповідальності, правового та соціального захисту працівників ОВС тощо. Під час проходження служби в ОВС постає безліч питань, пов'язаних з обмеженням прав як самого працівника, так і інших громадян, а відносини такої складності повинні регулюватися тільки законом, а не підзаконними нормативно-правовими актами;

·    доповнити Розділ V Закону України “Про міліцію” нормою, згідно з якою кожному працівникові міліції гарантується прямий судовий захист його гідності й особистих прав незалежно від того, чи пов’язані вони зі службовою діяльністю;

·    внести до “Інструкції про порядок залучення працівників ОВС до несення служби понад установлений законодавством робочий час, у дні щотижневого відпочинку й святкові дні та надання відповідних компенсацій” норму, в якій закріпити ведення обліку надурочного часу за працівником, який безпосередньо виконував службові обов’язки надурочно. Підтвердження факту виконання надурочної роботи покласти на начальників підрозділів та їх заступників, а під час чергувань або оперативних відпрацювань окремих об’єктів – на оперативного чергового по органу і відповідального від керівництва. Компенсувати надурочний час не тільки матеріально, але й наданням додаткового часу відпочинку за згодою працівника, або поєднати ці два види компенсації;

·    розробити та прийняти окремий нормативно-правового акт, у якому встановити перелік небезпечних, шкідливих і важких умов служби, що виникають безпосередньо під час її проходження працівниками ОВС із чітким розкриттям механізмів профілактики, компенсації існуючого ризику здоров'ю і небезпеці для життя, і компенсації наслідків дії таких небезпечних чинників;

·    розробити та прийняти комплексний нормативно-правовий акт, який встановлював би перелік підрозділів і посад, стаж служби в яких обчислюється в пільговому порядку із розкриттям конкретного механізму зарахування стажу, і до вже встановлених підрозділів (КР, УБОЗ, ДІМ, ВБЕЗ) додати відділ по боротьбі з незаконним обігом наркотиків.