ВЗАЄМОДІЯ ПОЛІТИЧНОЇ ТА АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЕЛІТ В УМОВАХ ДЕМОКРАТИЧНОГО ВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

summary

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначено його об’єкт, предмет, мету та завдання, методи і наукову новизну, вказано на теоретичне й практичне значення отриманих результатів, наведено відомості про їх апробацію. 8 У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади дослідження взаємодії політичної та адміністративної еліт” – проаналізовано існуючі наукові праці, що стосуються теми дослідження, та сутність понять, які використовуються в дисертації, наведено авторські дефініції основних понять. З’ясовано, що обрана меншість (еліта) стала об’єктом дослідження ще в стародавні часи, однак тільки наприкінці ХІХ – на початку ХХ ст. з’являються перші класичні концепції еліт, творці яких – Г.Моска, В.Парето та Р.Міхельс – стверджували, що в суспільстві завжди керує вибрана верства – еліта. Хоча на Заході елітарність не розглядається як цілком демократичний підхід до пояснення суспільних явищ, однак у другій половині ХХ ст. вона набула поширення, що привело до появи різних теорій еліт. На сьогодні найбільш поширеною є демократична концепція еліт, представники якої – Г.Лассуел, Р.Міллс, Р.Даль, Т.Дай, Л.Зіглер, С.Ліпсет, Й.Шумпетер, П.Бахрах та ін. – вважають, що елітарність не тільки не суперечить демократії, а й що її збереження залежить від еліти, оскільки вона відіграє роль стабілізуючого фактора, протистоїть анархічним тенденціям, що притаманні масам. Під впливом творців класичної теорії політичних еліт вітчизняними політичними емігрантами В.Липинським та Д.Донцовим були розроблені власні концепції еліт (у радянській Україні з ідеологічних міркувань цю тему відносили до заборонених), які попри значну утопічність започаткували глибоке обґрунтування елітарних теорій в українській науці. Відновлення незалежності України у 1991 р. сприяло теоретико-методологічному осмисленню введеного в широкий науковий обіг поняття “еліта”, а згодом започаткуванню процесу наукового дослідження українського суспільства з позицій елітизму. Зазначено, що теоретичні розробки вітчизняних науковців вкладаються в рамки двох світових підходів до розуміння сутності поняття “еліта”: ціннісного та владного (структурно-функціонального). Останній було покладено в основу запропонованих визначень розуміння сутності понять “політична еліта” й “адміністративна еліта”, оскільки це дає змогу не тільки більш об’єктивно фіксувати реальний стан розвитку владних еліт, а й шукати дієві засоби підвищення ефективності їх взаємодії. На необхідність розмежування функцій між політиками, які обираються на демократичних виборах і визначають політичний курс, та адміністративною ланкою – тими, хто цей курс реалізує, ще наприкінці ХІХ ст. вказав американський учений В.Вільсон. Його ідеї згодом втілилися в теорію державного управління, відому як політико-управлінську дихотомію, що тривалий час розглядалася як основа традиційної теорії державного управління. Водночас ще в період між світовими війнами домінуванню політико- адміністративної дихотомії управління був кинутий виклик. У результаті наукового дискурсу між її прихильниками і супротивниками, ученими і практиками було запропоновано низку моделей взаємовідносин політиків та адміністраторів, які довели, що ці взаємовідносини є набагато складнішими, ніж це намагалися представити В.Вільсон та М.Вебер. 9 Зазначено, що відмова від концепції політико-адміністративної дихотомії в середині ХХ ст. привела до акцентування уваги на балансі владних повноважень органів державної влади. Наприкінці 70-х рр. ХХ ст. на Заході, в основному в англосаксонських країнах, розпочалися реформи в системі державного управління, що отримали узагальнену назву “новий публічний менеджмент” (НПМ) – New Publik Management. Незважаючи на те, що для НПМ-доктрини було характерне намагання уникати дихотомії “політика/управління”, вона виходила з того, що для досягнення ефективності управління потрібно було здійснити чіткий поділ праці, що призвело до певного функціонального дистанціювання між політиками та адміністраторами. На відміну від англосаксонської адміністративної традиції, де НПМ став головною ідеологемою реформування державної служби, у романо- германських країнах набула поширення концепція “Gove ance” (з англ. перекладається як “демократичне врядування”; загальновизнаного перекладу цього терміна не існує). Для цієї концепції характерна відмова від жорсткого регламентованого державного управління, базою якого є не ієрархічний, а партнерський тип зв’язків. З’ясовано, що запропоновані науковцями моделі взаємодії політичної й адміністративної еліт мають як переваги, так і недоліки й на сьогодні питання взаємодії цих еліт продовжує залишатися відкритим. Другий розділ – “Генезис вітчизняного досвіду взаємодії політичної та адміністративної еліт у процесі державотворення” – присвячений дослідженню взаємодії політичної та адміністративної еліт з часів Київської Русі до сьогодення. Зазначено, що на початковому етапі існування Русі провідна верства держави була представлена суперелітним прошарком – Рюриковичами, на чолі якого стояв великий київський князь, та верхівкою дружини, яка в період правління Ярослава Мудрого втрачає свої владні позиції. Натомість майнове розшарування дружини привело до формування нової аристократії – боярства – адміністративної еліти, з якою пов’язують управління на Русі в ХІ–ХІІ ст. У період феодальної роздробленості боярство стає соціальною базою правлячої еліти та відходить від безпосереднього управління, залишаючи за собою переважно представницькі функції. Її діяльність, як і діяльність інших інститутів влади в період роздробленості Русі, обмежується рамками окремих князівств. Відносини між князем і боярами перетворюються у васальні. Еволюція взаємовідносин між представниками еліт вплинула на систему державного управління: на зміну десятковій системі приходить двірцево-вотчинна. Такі зміни суттєво не позначилися на політико-адміністративних відносинах – залишалися нерозподіленими функції державного управління й управління особистими справами князя (боярина). З’ясовано, що в період перебування більшості українських земель у складі Великого князівства Литовського (ВКЛ), попри визначальний вплив руського елемента руська (українська) панівна верства у князівстві була номінально представлена на центральному рівні. Її діяльність мала скоріш 10 локальний (регіональний) характер: владні повноваження здійснювалися на “корінних” землях – Київщині, Волині та Поділлі. Руська (українська) аристократія у ВКЛ не становила єдиного цілого, а була станово неоднорідною: на чолі цієї піраміди, займаючи особливе становище, стояли князі. Найбільш розгалужений прошарок українських князів був у ВКЛ на Волині, де особливо виділявся рід Острозьких, який справляв неабиякий вплив на політичне життя в державі. Завдяки такій українській родовій еліті народові на той час вдалося зберегти свою етноукраїнську самобутність. Включення українських земель до складу Речі Посполитої призвело до пришвидшення розчинення української родовитої аристократії в середовищі польської правлячої верстви. Цей процес супроводжувався приходом контреліти – козацтва, яке стало провідною силою визвольних змагань українського народу. Особливо помітно ця елітарна група заявила про себе в середині ХVІІ ст., коли постала козацька держава – Гетьманщина. Зазначено, що одночасно з початком становлення власної політичної системи розпочався процес консолідації навколо владних державних інституцій політичної еліти – генеральної старшини, на чолі якої стояв гетьман. У процесі дослідження ранжування в середовищі генеральної старшини установлено, що, розглядаючи градацію генеральної старшини на “вищу” і “нижчу”, слід ураховувати не тільки царську платню, канали рекрутування на посади генеральної старшини та її ротацію, а й можливість здійснювати керівництво інституціями центрального галузевого органу – канцеляріями. Головну роль серед цих інституцій відігравала Генеральна військова канцелярія, яка здійснювала розпорядчо-виконавчі функції генеральної старшини на чолі з гетьманом. Адміністративну ланку Генеральної військової канцелярії очолював реєнт, якому підпорядковувалися старші канцеляристи, канцеляристи, а також служителі. Аналіз системи козацького врядування, її основних принципів децентралізації та виборності посадовців усіх рівнів свідчить про те, що в Гетьманаті вся організація інституцій державної влади була побудована на звичаєвому праві. Відсутність належного кодифікованого законодавства (з’явилося наприкінці існування Гетьманщини) призвело до того, що країна управлялася на підставі не законів, а власного бачення урядовців та конкретних вказівок старшини, що створювало підґрунтя для зловживання ними своїм становищем. Відсутність інститутів контролю за діями владних еліт “розхолоджувало” їх, призводило до закостеніння. Тим часом наступ Москви на автономні права Гетьманщини, що почався практично одразу після підписання “Березневих статей” та призвів на початку ХVІІІ ст. до “врізання” в її політичну систему російських владних інституцій, з приходом до влади імператриці Катерини ІІ завершився інкорпорацією Гетьманщини до складу Російської імперії. На генеральну старшину було поширено “Жалувану грамоту дворянству”, яка остаточно завершила процес її нобілітації до російського дворянства. 11 Показано, що протягом ХІХ – початку ХХ ст. відбувався процес національного відродження, своєрідним підсумком якого стала Українська революція (1917–1921 рр.). Доведено, що становлення національної політичної системи відбувалося досить складно, оскільки точилася боротьба між прихильниками кількох альтернативних моделей державності. Ці обставини, а також відсутність відповідного управлінського досвіду негативно позначилися на становленні владних еліт, що розпочалося практично з “нуля”. У роботі зазначено, що попри становлення в період Української Центральної Ради нової політичної системи з відповідними інституціями, діяльність державних службовців продовжувала регулюватися старою правовою базою, успадкованою ще з царських часів. Ситуація змінилася на краще з приходом до влади гетьмана П.Скоропадського, який в основу функціонування управлінської ланки поклав не партійний, а професійний фактор. Позитивну роль відіграло й нове законодавство, яке забезпечило правовий статус державних службовців. Як показали дослідження, із зародкового стану національна еліта в роки Української революції (1917–1921 рр.) так і не вийшла, оскільки це вимагало часу. Обґрунтовано, що політиків та вищу управлінську ланку революційної доби слід розглядати швидше як осіб, що обіймали відповідні елітні посади, а не як еліту. Попри нерозмежованість політичного й адміністративного рівнів радянського керівництва у часи СРСР, як вважає В.Голубь (Токовенко), цей рівень можна відокремити виходячи зі строгості критеріїв: у разі найбільш жорсткого розмежування до політичного рівня можна віднести лише ЦК КПРС, а в разі “м’якшого” – всю номенклатуру. За найбільш об’єктивного підходу в Україні політичний рівень як такий був відсутнім, оскільки вся управлінська ланка, в тому числі й вище керівництво УРСР, формувалася в результаті постійного функціонування механізму номенклатури, на відміну від найвищої кремлівської верхівки – ЦК КПРС. Найбільш близько до політичного рівня стояло Політбюро ЦК КПУ. Запропоновано керівництво радянської України виходячи з обсягу його повноважень позначити терміном “адміністративно-політична еліта”. Такий незвичний порядок розташування складників терміна (спочатку “адміністративна”, а потім “політична”) керівної ланки республіки є свідченням того, що вона була не самостійним гравцем, а реалізовувала насамперед рішення, прийняті в Москві. Загалом взаємовідносини між московським керівництвом та її харківським/київським (з 1934 р.) субцентром мали директивний характер. Це було зумовлено як незначними повноваженнями республіки, так і командно-адміністративною системою управління з вертикальними зв’язками, де визначальним було не співробітництво, а відносини підпорядкованості. Наголошено на досить високій соціальній спадкоємності політичної й адміністративної еліт у часи незалежності України з радянською, оскільки не відбулося кадрового “перезавантаження”. Владні еліти перенесли в сьогодення відповідну управлінську культуру з її ієрархічністю, системою привілеїв, 12 закритістю та аморальністю. Особливістю приходу до влади “нових еліт” в Україні, на відміну від країн Східної Європи, було те, що вони зайняли нову для себе “нішу” в умовах відсутності реальної конкуренції за неї з боку контреліти. Це пояснювалося відсутністю контреліти як такої, оскільки за роки комуністичного режиму вона взагалі перестала існувати. В умовах трансформаційних процесів в Україні посилився вплив вищої адміністративної ланки на прийняття політико-управлінських рішень. Ця практика зберігалася до початку ХХІ ст., коли призначення на адміністративні посади стало здійснюватися за політичним принципом. Узагальнення понад тисячолітньої історії розвитку політико- адміністративної системи управління на теренах України показало, що національна еліта розвивалася циклічно залежно від державотворчих процесів українського народу, зберігаючи при цьому певну тяглість. Аналізуючи зміни еліти на різних етапах історичного розвитку України, запропоновано назви її циклічних етапів: князівський, гетьмансько-старшинський, громадівсько- інтелігентський, партійно-номенклатурний та новітній. Установлено, що взаємовідносини політичної та адміністративної еліт на українських землях, починаючи з Київської Русі, складалися по-різному, однак для них історично характерним було високе взаємопроникнення політиків в управління і навпаки. Такий рівень “кооперації” урядових еліт в Україні швидше тяжіє до європейської континентальної традиції політико- адміністративного управління, ніж до британської, згідно з якою сфери діяльності політиків та державних службовців чітко розмежовано. До того ж у континентальній Європі, як і в Україні (на порядок вище) державна служба має більш політизований характер: чиновникам дозволено бути членами певної партії, на відміну від англосаксонської традиції, якій притаманні жорсткіші вимоги щодо нейтральності державних службовців. Доведено, що нагальною потребою сучасного суспільно-політичного життя нашої держави є чітке розмежування посад на політичні та адміністративні. Це дасть змогу не тільки гармонізувати управління й публічну політику в Україні, а й наблизить національну систему врядування до європейських стандартів, згідно з якими в юридичному сенсі сфери політики та управління чітко розділені. У третьому розділі – “Політико-правові засади вдосконалення взаємодії політичної та адміністративної еліт у період реформування українського суспільства” – запропоновано шляхи оптимізації взаємодії урядових еліт в умовах демократичного врядування в Україні. Наголошено на тому, що визначальним фактором, який впливає на варіативність політико-адміністративних взаємовідносин еліт, є вплив зовнішнього середовища, зокрема форми державного правління. Вказано, що від збалансованої взаємозалежності вищих органів державної влади значною мірою залежить рівень взаємодії політичної та адміністративної еліт. На основі порівняльного аналізу зарубіжного державно-правового досвіду встановлено, що для країн зі сталими демократичними традиціями 13 розвитку форма правління не має принципового значення. Водночас вона набуває особливої значимості для перехідних країн, до яких належить і Україна. Обґрунтовано, що виходячи з національних традицій державотворення та враховуючи сучасний стан суспільно-економічного розвитку України, де потрібна мобільність при прийнятті рішень, найбільш оптимальною є президентсько-парламентська форма правління. Водночас сучасний формат президентсько-парламентської республіки потребує коригування, оскільки відсутня система стримувань і противаг між гілками влади. Зазначено, що система органів державної влади має функціонувати в рамках і на основі закону, оскільки форма правління втрачає своє значення, якщо в державі, такій як Україна, вищі посадовці ігноруватимуть закони. Запропоновано шляхи вдосконалення політико-правового регулювання посадових взаємовідносин політичної та адміністративної еліт в Україні. Доведено, що ефективна взаємодія між ними можлива лише тоді, коли дві сторони будуть самодостатніми. Цього можна досягти завдяки чіткому правовому розмежуванню політичних та адміністративних посад, яке буде інституційно закріплене з набуттям чинності з 1 січня 2014 р. нового Закону України “Про державну службу”. Водночас подальшого правового врегулювання потребує посада керівника апарату міністерства як вузлового елемента розділення адміністративних і політичних посад. Указано, що в кінці ХХ – на початку ХХІ ст. у провідних країнах Заходу в результаті проведених реформ почала функціонувати система вищого корпусу державних службовців. Разом з тим цей інститут державної служби характеризується не зовсім чіткими, а подекуди протилежними тенденціями розвитку. Упровадження демократичного врядування потребує подальшої оптимізації структури виконавчої влади. Зазначено, що в результаті проведення чергового етапу адміністративної реформи, що розпочався наприкінці 2010 р., відбулися в основному лише організаційно-структурні зміни, які не зачепили змісту діяльності державних органів. Обґрунтовано, що розпочинати реформу, доцільніше було б з вироблення стратегії розвитку України (на сьогодні питання цивілізаційного та інтеграційного вибору нібито вирішено), після чого слід розробити концепцію або інший програмний документ, який би дав змогу суспільству та політико-управлінській верхівці усвідомити мету, завдання і термін виконання цієї стратегії. Залежно від поставлених основних завдань мають чітко визначитися функції, які бере на себе держава, рівень їх виконання. Функції, що залишаються на центральному рівні, розподіляються через відповідні органи – міністерства та відомства. Така логіка реформи сприяла б оптимізації не тільки функцій держави, а й структури виконавчих органів та політико-адміністративної ланки, які є похідними від неї. Підкреслено, що на сьогодні Україна перебуває на такому етапі політичного і економічного розвитку, коли “напівреформи” і “напівзміни” вже в практичному сенсі не дають або майже не дають жодного ефекту. Перед державою постала необхідність вироблення чіткої стратегії розвитку. Україні слід відмовитися від 14 гібридних управлінських концепцій та перейти до цілісної концепції державного управління, що набула поширення в країнах розвиненої демократії – демократичного врядування (Gove ance) як найбільш евристичної на сьогодні. Ураховуючи незрілість громадянського суспільства і несталі демократичні традиції, головним нині для нашої країни є не шоковий стрибок до сучасної системи державного управління європейського зразка, а побудова міцної управлінської матриці на демократичних засадах, в основу якої була б покладена концепція раціональної бюрократії, запропонована М.Вебером. Ураховуючи те, що на сьогодні державна служба в Україні не відповідає цим критеріям, потрібна її “веберіанізація”. Вирішивши це завдання, Україна могла б поступово рухатися в напрямі впровадження демократичного врядування (“Gove ance”), що базується згідно з дослідженями Дж.Свари не на дихотомії, а на взаємодоповненні політики та управління. Рис. 1. Модель взаємодії політичної та адміністративної еліт в умовах демократичного врядування в Україні Г Р О М А Д Я Н С Ь К Е Розробка політики Демократичне врядування Політичні урядові діячі Виконан- ня політики Вищий корпус державних службовців С У С П І Л Ь С Т В О С У С П І Л Ь С Т В О Н С Ь К Е Оптимізація функцій та структури органів виконавчої влади Збалансованість взаємовідносин органів державної влади “Веберіанізація” та перехід до три- рівневої моделі державної служби Інституційне розмежування політики та адміністрування Висока кваліфікаційна компетентність державних службовців Довіра і взаємоповага Співпраця, спрямована на задоволення суспільних потреб Наявність точної інформації, яка симетрично розподілена між суб’єктами урядової політики “Третя сторона” ВЗАЄМОДОПОВНЕННЯ ПРИНЦИПИ 15 Моделюючи взаємодію політичної та адміністративної еліт в умовах демократичного врядування в Україні, важливо враховувати і “третю сторону” – структурно підпорядкованих різних радників, експертів, аналітиків, консультативні органи при міністерствах, які беруть участь у розробці державної політики (рис. 1). Положення стрілки на рис. 1 навпроти “вищого корпусу державних службовців” свідчить про те, що “третя сторона” теж повинна володіти високим рівнем професійних знань і практичного досвіду, при цьому принцип компетентності повинен переважати принцип партійності. Водночас спрямування стрілки на “політичних урядових діячів” указує на доцільність “підвищення” посад працівників патронатної служби шляхом надання їм більших повноважень. Наголошено на тому, що своєрідною матрицею для впровадження концепції демократичного врядування мають бути розвинуті інститути громадянського суспільства, зародження яких спостерігається в Україні. ВИСНОВКИ У дисертації теоретично осмислено та вирішено актуальне завдання, що полягає в обґрунтуванні та розробці шляхів оптимізації взаємодії політичної та адміністративної еліт в умовах становлення демократичного врядування в Україні. Реалізація мети і завдань у процесі дослідження дає можливість сформулювати такі основні висновки та практичні рекомендації. 1. Розкрито сутність понять політичної та адміністративної еліт виходячи з домінуючого на сьогодні в науці державного управління, структурно- функціонального підходу. Зазначено, що попри те, що в демократичних країнах функції політичної та адміністративної еліт перетинаються, оскільки на практиці досить складно провести межу між рекомендаціями під час розроблення і прийняття важливих рішень та їх виконанням, вони суттєво відрізняються одна від одної за соціальним та правовим статусом. Відрізняється і процедура відбору на посади цих осіб: політичних урядових діячів призначає глава держави або парламент, призначення на вищі адміністративні посади здійснюється в адміністративному порядку. Відсутність чіткого розмежування політичних і адміністративних посад в Україні, на відміну від усіх без винятку країн ЄС, де воно є загальноприйнятим принципом професійного державного управління, призвела до запровадження політичного принципу призначень на адміністративні посади (особливо це стосується вищої ланки державних службовців). 2. Аналіз теоретико-методологічної бази наукового дослідження свідчить, що проблема взаємодії політичної та адміністративної еліт в Україні порівняно нова: вона виникла наприкінці 90-х рр. ХХ ст. та зумовлена адміністративним реформуванням. Цій важливій управлінській проблематиці вітчизняні вчені приділяють ще недостатньо уваги, на відміну від західних країн, де політико- адміністративні взаємовідносини є предметом дослідження вже понад 100 років. Аналіз праць західних учених дав змогу умовно виділити три основні школи науковців, які досліджували особливості взаємодії політичної та адміністративної 16 еліт: представники першої школи дотримувалися жорсткого поділу між політиками та управлінцями, другої – спростовували цю думку, а третьої – стверджують про взаємодоповнюваність двох політико-управлінських еліт. На сьогодні домінування в країнах західної демократії представників третьої школи пов’язано з переходом державного управління до концепції демократичного врядування (Gove ance). 3. З’ясовано, що державно-адміністративна система управління на теренах України тривалий період, починаючи ще з часів Київської Русі, розвивалася в контексті загальноєвропейських традицій. У часи Гетьманщини сформувалася унікальна національна система державного врядування, яка функціонувала на демократичних засадах. Зазначено, що національна культура врядування на той час була навіть вищою, ніж у більшості європейських держав. На відміну від тодішніх країн Західної Європи, де система врядування, що базувалася на принципах виборності, була представлена подекуди лише на місцевому рівні, у Гетьманаті посади на всіх рівнях влади були виборними. Через певний історичний період ці демократичні традиції врядування були знівельовані російською, а згодом і радянською системою державного управління. 4. Науково-історичний аналіз взаємовідносин між владними елітами засвідчив, що з моменту виникнення сучасних політичних систем було зроблено кілька спроб збалансувати взаємовідносини між урядовими елітами в Україні, розмежувавши політичні та адміністративні складові в державному управлінні. Зокрема, в роки Української революції 1917–1921 рр. під час правління гетьмана П.Скоропадського попри відсутність відповідного правового акта де-факто посади в державному управлінні були розділені на політичні й адміністративні. Для партійно-державної радянської системи традиційним було уявлення про органічну єдність політики та державного управління. Становище суттєво не змінилося і в перше десятиріччя незалежності України з тією лише різницею, що в умовах багатопартійності під час ухвалення політичних рішень вплив державних службовців істотно зріс. У 2001 р. була зроблена спроба чітко розмежувати політичні та адміністративні посади, але вона закінчилася невдачею. Особливістю взаємодії еліт в Україні є те, що в їх основу покладено клієнтелізм, найбільш типовими формами якого є протекціонізм, непотизм, клановість, патерналізм та фаворитизм. 5. Визначено, що новий Закон України “Про державну службу”, який має набути чинності з 1 січня 2014 р., створює умови для вдосконалення політико- правового регулювання посадових взаємовідносин політичної та адміністративної еліт. Попри істотні досягнення доводиться констатувати, що багато питань, які регулюють взаємовідносини осіб, що обіймають ці посади, потребують доопрацювання. Теоретично доведено необхідність на інституційному рівні виокремлення з державної служби її вищої ланки та переходу до трирівневої моделі державної служби: політичні посади, посади вищого корпусу державних службовців та адміністративні посади. Ця тенденція набуває все більшого поширення серед провідних країн світу, оскільки інститут вищого корпусу державних службовців став важливою складовою сучасної системи державної 17 служби та умовою ефективної діяльності державного апарату загалом. Разом з тим сучасна світова практика свідчить, що включення вищого корпусу державних службовців до сфери політичного управління є неминучим процесом. 6. Розроблено модель оптимальної взаємодії політичної та адміністративної еліт як ключового інструмента реформування системи державного управління в умовах становлення демократичного врядування в Україні. Ця модель, в основу якої покладено взаємодоповнюваність еліт, наочно демонструє, що, крім удосконалення політико-правового регулювання посадових взаємовідносин, нагальної трансформації потребує ціннісна система еліт. На відміну від наукової думки, що політики й управлінці існують кожен у своєму світі із своїми автономними цінностями, орієнтирами і критеріями, яка тривалий час побутувала в теорії державного управління на Заході, в основу взаємодоповнюваності політичної й адміністративної еліт покладено визнання взаємних цінностей, ролі та впливу між ними. Матрицею взаємодії політичної та адміністративної еліт в умовах демократичного врядування мають стати цінності сучасного громадянського суспільства, які базуються на принципах верховенства права, відповідальності, прозорості, орієнтації на злагоду, компетентності, справедливості, результативності, підзвітності суспільству. Все це, зрештою, сприяло б підвищенню ефективності управлінської діяльності еліт, що є однією з найголовніших інституційних умов прискорення соціально-економічного розвитку держави. Основні наукові результати дисертаційного дослідження дають підстави запропонувати для впровадження в практичну діяльність органів державної влади такі рекомендації: - Конституційній Асамблеї при підготовці проекту Концепції внесення змін до Основного Закону слід: з метою чіткого розподілу та збалансованості владних повноважень на найвищому рівні взяти за основу положення, згідно з яким Верховна Рада України за погодженням з Президентом України формує Кабінет Міністрів України; синхронізувати проведення президентських та парламентських виборів в Україні, щоб мінімізувати виникнення ситуації, за якої можливе співіснування глави держави та глави уряду, що належать до конкуруючих політичних сил; - Президентові України доцільно вдосконалити систему управління державної служби, перейменувавши відповідно до функціональних обов’язків Національне агентство України з питань державної служби в Адміністрацію державної служби України, та розширити її владні повноваження; з метою подальшої професіоналізації вищої управлінської ланки та недопущення кадрових чисток створити Вищу раду державної служби; - Верховній Раді України внести поправки до нової редакції Закону України “Про державну службу” та інших нормативно-правових актів, що регулюють кадрові призначення державних службовців на центральному рівні, з метою поширення конкурсного порядку заміщення посад, у тому числі на посаду керівника апарату міністерства; - Національному агентству України з питань державної служби поглибити вивчення досвіду функціонування вищого корпусу державної 18 служби за кордоном з подальшою інституціоналізацією його в Україні та з метою створення спеціальної урядової структури, яка б відповідала за роботу вищої ланки державних службовців