ОРЛОВ В.А. МУНІЦИПАЛЬНА МІЛІЦІЯ ЯК НЕВІД’ЄМНИЙ ЕЛЕМЕНТ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦІЇ ВЛАДИ У СЬОГОДЕННІЙ УКРАЇНІ

summary

Незмінний шлях на децентралізацію влади в українській державі передбачає кардинальне реформування у багатьох сферах суспільного життя країни. Останні події в Україні продемонстрували неспроможність існуючої системи органів міліції забезпечувати достатній рівень громадського порядку, тому адміністративна та муніципальна реформи повинні бути спрямовані на докорінну зміну міліції. Історична ретроспектива та досвід закордонних держав яскраво доводить, що створення муніципальної міліції дозволяє побороти такі існуючі проблеми в сфері правоохорони як недовіра до існуючих підрозділів міліції, тотальна корупція, надмірна бюрократизація у прийнятті ними рішень та наданні соціальних послуг, розбіжність у інтересах громади і керівництва територіального підрозділу міліції та інші.
Феномен муніципальної міліції у останні роки ґрунтовно досліджувався вченими в галузі муніципального права, цій проблематиці присвячені дисертації В. Б. Дубовика та Т. І. Ґудзь. У останні місяці про створення муніципальної міліції наголошував прем’єр-міністр А. П. Яценюк, про підготовку українським урядом закону про муніципальну міліцію заявив і віце-прем’єр В. Б. Гройсман, також це питання мусується політиками й громадськими діячами, та що найважливіше, все більше місцевих голів усвідомили відповідальність за стан громадського порядку на території мешкання громади та запропонували створити муніципальну міліцію.
Думки посадових осіб місцевого самоврядування та провідних вчених солідаризуються в тому, що повнокровне самоврядування важко уявити без можливості задоволення потреб населення в необхідному громадському порядку . Інтереси місцевого самоврядування в означеній галузі пов’язані поперед усього з можливістю реалізації конкретних потреб населення у забезпеченні особистої безпеки, підтримки атмосфери громадського спокою, створенні сприятливих умов для нормального функціонування підприємств, організацій, праці та відпочинку громадян, поваги їх гідності та громадської моральності .
Легітимного тлумачення терміну муніципальна міліція не існує, тому надамо авторське визначення: муніципальна міліція – виконавчий орган публічної влади територіальної громади, який складається з громадянських осіб – муніципальних службовців, він створюється органами місцевого самоврядування, підлеглий, підзвітний територіальній громаді, фінансується з відповідного місцевого бюджету; діє виключно в межах окремої адміністративно-територіальної одиниці, та має право застосування примусу – тільки на основі відповідного Закону. Зрозуміло, що наявність слова «муніципальний» у даному терміні передбачає відношення підрозділів цієї міліції до органів місцевого самоврядування, муніципалітетів. Етимологічно поняття «муніципалітет», міститься в статті 3.1 Європейської хартії міст, яку було прийнято Радою Європи в березні 1992 року, де він трактується як автономна адміністративна одиниця, що поєднує співтовариство жителів із визначеними інтересами та населений центр «з організованим будівництвом, комунальним обслуговуванням і своєю власною адміністрацією» . Тобто створення муніципальної міліції передбачається не тільки у містах, а й у сільській місцевості (селах, селищах), тобто у всіх адміністративно-територіальних одиницях базового рівня.
Кроки до створення муніципальної міліції в Україні почалися з проголошенням незалежності України, коли у спадок від Радянського Союзу українська держава отримала більш ніж півмільйонну міліцію, яку молода держава не мала можливості прогодувати. Після скорочення штату міліції почали розроблятися шляхи ефективного реформування органів внутрішніх справ, які і вилилися у Концепцію розвитку системи МВС України, затверджену постановою Кабінету міністрів України від 24 квітня 1996 року № 456, де передбачалася тісна праця міліції з місцевими органами виконавчої влади у забезпеченні правопорядку на місцях. Також було зазначено, що у містах Києві та Харкові буде проведено експеримент щодо створення підрозділів міліції з охорони громадського порядку з підпорядкуванням їх місцевим органам виконавчої влади та обласним управлінням – органам внутрішніх справ (далі ОВС). В нормативному документі було визначено назву цих підрозділів – муніципальна міліція. За результатами експерименту повинно було вирішитися питання про створення такої міліції повсюдно, але експеримент було провалено, в першу чергу з організаційної неузгодженості та непорозумінь з фінансуванням цих підрозділів .
Першим законодавчим визнанням права територіальної громади створювати органи охорони громадського порядку – міліції, що утримується за рахунок коштів місцевого самоврядування, було прийняття Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» 21 травня 1997 року, де у пункті 39 частині 1 статті 26 зазначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради мали вирішуватися питання створення відповідно до закону міліції, яка утримувалася за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету; затвердження і звільнення керівників та дільничних інспекторів цієї міліції. До самоврядних повноважень виконавчих органів рад були віднесені питання про підготовку і внесення на розгляд ради пропозиції щодо створення відповідно до закону міліції, що утримується за рахунок коштів місцевого самоврядування, вирішення питань про чисельність працівників такої міліції, про витрати на її утримання, здійснення матеріально-технічного забезпечення їх діяльності, створення для них необхідних житлово-побутових умов.
Після цього було схвалено указ Президента України від 22 січня 2001 року № 29/2001 «Про утворення місцевої міліції» , який визначав, що місцева міліція утворюється органами місцевого самоврядування за спільним поданням місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, погодженим із Міністерством внутрішніх справ України, на базі підрозділів дорожньо-патрульної служби Державної автомобільної інспекції України, патрульно-постової служби та служби дільничних інспекторів міліції і утримується за рахунок коштів місцевого бюджету. Законодавче закріплення цього указу знайшло вираз у Законі України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції» від 4 березня 2004 року, який вніс відповідні зміни у Бюджетний кодекс України, Закони України «Про міліцію» та «Про місцеве самоврядування в Україні». Згідно змін до Закону України «Про міліцію», він був доповнений статтею 7-1 «Місцева міліція», де зазначалося: «місцева міліція утворюється за рішенням органів місцевого самоврядування на підставі подання місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів рад, погодженого з Міністерством внутрішніх справ України».
Проте у зв’язку з економічною та політичною ситуацією в країні, дію цього Закону було призупинено у період з 2005 року законами про Державний бюджет України, поки 08 червня 2010 року з прийняттям Бюджетного кодексу України норми, які надавали можливість утворення муніципальної міліції, взагалі були скасовані.
З аналізу вищеперелічених нормативно-правових актів можливо стверджувати, що метою їх було не реальне надання органам місцевого самоврядування можливості забезпечувати та охороняти громадський порядок на відповідній території, а фактичне перекладання фінансового тягаря утримання територіального підрозділу міліцію на місцевий бюджет.
Проте відсутність законодавчих норм не зупиняла самодостатні територіальні громади створювати структури правоохоронної спрямованості. Так, у місті Тернополі згідно рішення Тернопільської міської ради від 05 січня 2011 року була створена муніципальна поліція; у місті Дніпропетровськ згідно рішення Дніпропетровської міської ради від 02 лютого 2011 року було створено комунальне підприємство «Муніципальна гвардія»; в місті Сокиряни Чернівецької області муніципальна міліція почала працювати 1 березня 2011 року. Раніш створені підрозділи муніципальної міліції продовжили функціонувати на основі локальних нормативних актів. Яскравими прикладами є місто Львів, де тривалий час існує Управління муніципальної дружини Львівської міської ради, та місто Ужгород, де з 21 березня 2008 року виконує локальні правоохоронні функції відділ муніципальної поліції та правопорядку.
Якщо дослідити діяльність підрозділів муніципальної міліції у містах України, то можливо виокремити наступні варіанти реалізації цими органами місцевого самоврядування права на здійснення охорони громадського порядку на території громади:
1. Створення власних охоронних комунальних підприємств (міста Львів та Харків);
2. Укладання договорів з міліцією (територіальними органами внутрішніх справ) про сумісну охоронну діяльність (міста Бердянськ, Житомир, Виноградов Закарпатської обл.);
3. Створення муніципальної міліції як силового підрозділу інспекції з благоустрою місцевої ради (міста Ужгород, Нововолинськ Волинської обл.)
Цілком зрозуміло, що існуючі зараз локальні підрозділи правоохоронної спрямованості органів місцевого самоврядування не є муніципальною міліцією в класичному розумінні. Створення муніципальної міліції в цьому сенсі передбачає вирішення організаційно-правових та фінансових питань, щодо функціонування таких підрозділів.
За для розуміння організаційно-правової моделі муніципальної міліції необхідно звернутися до напрацювань закордонних та вітчизняних юристів, які виокремили три моделі створення муніципальної міліції за структурною побудовою: «сильна», «середня» та «слабка» моделі.
Перша, «сильна» модель муніципальної міліції, за набором повноважень ні чим не відрізняється від територіального органу внутрішніх справ.
Наступна модель, «середня», передбачає покладання на муніципальну міліцію тих функцій, які здійснює сьогодні міліція громадської безпеки (патрульна служба міліції, спеціальні установи, підрозділи конвойної служби міліції, спеціальні підрозділи судової міліції «Грифон», служба дільничних інспекторів міліції, служба дозвільної системи, ліцензування та державного охоронного нагляду), в територіальних органах внутрішніх справ МВС України.
Модель «слабка», в свою чергу, буде виконувати лише деякі функції нині діючої міліції громадської безпеки, які пов’язані з охороною громадського порядку, наприклад:
– попередження і припинення вуличних та побутових злочинів і адміністративних правопорушень,
– забезпечення в межах наданих повноважень виконання рішень органів місцевого самоврядування.
В якості організаційної основи муніципальної міліції, на думку вчених у цій галузі, доцільно розглядати патрульну службу міліції, у складі якої, з урахуванням потреб конкретних муніципальних утворень, можуть бути створені спеціальні підрозділи, які здійснюють попередження та боротьбу з окремими видами правопорушень.
Не визиває сумнівів, що наділення муніципальної міліції широкими повноваженнями на фоні політичної та соціальної деструктивності в країні не можливо. Поява на локальному рівні сильної та середньої моделі побудови муніципальної міліції «за умов протистояння політичних сил на всіх рівнях влади та дестабілізуючого впливу певних економічних, правових та соціальних чинників, може призвести до двовладдя та перетворення даної структури на знаряддя позаправового досягнення місцевих інтересів…» .
Тому на законодавчому рівні, в процесі деконцентрації влади та модернізації системи місцевого самоврядування, необхідно передбачити ці ризики, та утворити систему стримувань і противаг для унеможливлення створення «місцевої лейб-гвардії».
Нами бачиться найбільш прийнятна на сьогодні «слабка» модель муніципальної міліції, з відповідним набором функцій чітко передбачених у Законі України «Про муніципальну міліцію».
За умови обов’язкової монополії держави на використання вогнепальної зброї, так як і на проведення дізнання та досудового розслідування, важливо обмежити набір примусових заходів, що застосовуються «муніципалами» тільки фізичною силою, спецзасобами та використанням приладів для відстрілу гумових куль (умови і порядок їх застосування наразі прописані в статті 14 Закону України «Про участь населення в охороні громадського порядку та державного кордону»).
Розглянувши організаційно-правові основи становлення муніципальної міліції, зупинимося на її фінансово-економічних основі. За часів економічної кризи це питання набуває першорядне значення, тому створення дієздатної територіальної громади, яка б володіла необхідними матеріальними та фінансовими ресурсами та мала надійні внутрішні джерела наповнення місцевого бюджету, є запорукою становлення муніципальної міліції.
На сьогодні декларована фінансова самостійність територіальних громад дозволяє самостійно вирішувати питання свого життя тільки громадам середніх та великих міст. Сільські громади, в свою чергу, практично не мають такої можливості. За таких умов принципової ваги набуває пошук нових форм і методів забезпечення економічної дієздатності територіальних громад для вирішення питань місцевого значення, серед яких вагоме місце займає питання локальної охорони громадського порядку.
Наразі запропонуємо два найбільш прийнятних на сьогодні варіантів надходження доходів до місцевого бюджету, що будуть спрямовуватись на утримання муніципальної міліції.
Перший варіант передбачає надходження коштів адміністративних штрафів, які будуть накладатися службовцями муніципальної міліції та повністю зараховуватися в місцевий бюджет. З метою реалізації цього шляху необхідно законодавчо закріпити за місцевими радами повноваження самостійно визнавати розмір штрафних санкцій за окремі види адміністративних правопорушень та розробити дієвий механізм їх стягнень. Але для реалізації цієї норми необхідно внести зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення та закріпити за муніципальною міліцію право накладати штрафи та стягувати їх.
Другий варіант передбачає впровадження нового виду місцевого податку чи збору на утримання муніципальної міліції. Його розмір повинна визначати територіальна громада, щоб надходження від нього покривали видатки на фінансування муніципальної міліції.
Зазначимо, що зараз не є можливим введення нового місцевого податку чи збору, тому що стаття 10 Податкового кодексу України забороняє встановлювати місцеві податки і збори, що не передбачені цим Кодексом. Тому і Податковий кодекс України потребує доповнень положеннями про визначення мінімального та максимального розміру додаткового місцевого податку чи збору, в рамках якого місцева рада встановлюватиме його, регулюючи надходження в місцевий бюджет.
До другого варіанту також можливо віднести запровадження територіальною громадою добровільного самооподаткування для фінансування діяльності муніципальної міліції. Найбільш актуальним це буде у площині створення муніципальної міліції в сільській місцевості, де місцевий бюджет є дуже обмеженим.
Також, на нашу думку, найбільш дієвим з позиції прикладного значення є впровадження дотаційного способу фінансування муніципальної міліції, який використовується в деяких європейських країнах. Сутність його в тому, що спеціально створені колегіальні наглядові органи, до складу яких входить як представники муніципальної влади, так і представники державної виконавчої влади, приймають рішення про виділення дотацій створеним підрозділам муніципальної міліції. Причому розмір дотацій залежить від спроможності органів муніципальної влади на місцевому рівні забезпечити гідний громадський порядок. Тобто органи місцевого самоврядування, які не впораються з обов’язками по охороні громадського порядку, не отримуватимуть кошти, та відповідальність за стан громадського порядку візьмуть на себе органи державної влади.
Отже, становленню муніципальної міліції в сьогоденних умовах заважає надмірна централізація повноважень органів виконавчої влади, зокрема в сфері громадського порядку, та централізація фінансово-матеріальних ресурсів. Розв’язати ці проблеми покликана схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 року № 333-р Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, яка визнала, що одним з основних повноважень органів місцевого самоврядування є забезпечення громадської безпеки.
Тому зрозуміло, що серед заходів, щодо реалізації вказаної Концепції, необхідно передбачити створення організаційно-правової та фінансової основи становлення та розвитку муніципальної міліції (найбільш слушні з них були нами вище викладені). Для цього необхідно внести зміни у майже 26 Законів України та більш як 60 підзаконних нормативних актах, які нарешті призведуть до реальної автономії повноважень органів місцевого самоврядування в сфері охорони громадського порядку на відповідній території, підвищить відповідальність муніципалітетів за стан громадського порядку та створить економічну базу для їх функціонування. Провідним заходом серед зазначених є прийняття науково виваженого, з повним урахуванням практичних аспектів Закону України «Про муніципальну міліцію», який побудує сутність діяльності муніципальної міліції за принципом: за рахунок громади та для громади.