Бережний Вячеслав Олексійович. Адаптація зарубіжного досвіду реформування публічного управління в Україні

summary

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено стан її наукової розробки, розкрито зв’язок з науковими проектами, програмами, планами, сформульовано мету, задачі, об’єкт, предмет і методи дослідження, а також наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено відомості про їх апробацію та публікацію.
У першому розділі – «Теоретичні засади розвитку публічного управління» – розглядаються історичний розвиток наукових теорій і концепцій публічного управління, трансформація підходів до публічного управління наприкінці ХХ – початку ХХІ ст., основні ідеї сучасних концепцій публічного управління.
Розгляд еволюції теорій і концепцій публічного управління в ХХ-ХХІ ст. дозволив визначити в цьому процесі п’ять основних етапів (1850-ті – 1940-ві рр., 1940-ві – 1970-ті рр., 1980-ті – 1990-ті рр., 2000 – 2010-й рр., 2010-ті роки) і стверджувати наступне.
По-перше, сучасний етап вимагає нових, таких, що відповідають на запити суспільства, моделей і концепцій державного управління, побудованих на здатності забезпечувати справедливі по відношенню до всіх соціальних груп управлінські рішення в найкоротші терміни.
По-друге, кожен управлінець має постійно вдосконалювати свою діяльність, що потребує впровадження в органах публічного управління системи «пожиттєвого навчання».
По-третє, сьогодні для кожної управлінської структури в публічному секторі важливо стати більш гнучкою, готовою якнайшвидше змінюватися на вимоги зовнішнього середовища. Для цього важливо впровадити дієву систему зворотного зв’язку, а також забезпечувати постійну мотивацію державних службовців до змін та ініціативності.
По-четверте, сучасні управлінці повинні вміти ефективно виконувати свою роботу, незважаючи на зміни в системі політичної влади. Головною цінністю в їхній діяльності повинні бути такі орієнтири, як професіоналізм, концентрація на конкретних вимогах громадян. І хоча реалізація основних цілей повинна контролюватися зверху, нижні ієрархічні рівні повинні бути самостійні у діях, що сприяють досягненню цих цілей, тобто має бути забезпеченим баланс між централізованим управлінням і свободою дій на місцях.
Виходячи із зазначеного, а також ґрунтуючись на зарубіжному досвіді реформування публічного управління, головними завданнями публічного управління на сучасному етапі було визначено такі:
1. Легалізація відносин з інститутами громадянського суспільства. В умовах глобалізації, що поширюється, роль громадянського суспільства, його інститутів, у тому числі неурядових організацій суттєво зросла, і, безумовно, буде зростати і надалі. Але в цьому зв’язку виникає декілька проблем, безпосередньо пов‘язаних з публічним управлінням. По-перше, якість політичних рішень, тобто ефективність політичного керівництва буде багато в чому визначатися рівнем розвитку інститутів громадянського суспільства, їх активністю, впливом і компетентністю. По-друге, в сучасних умовах зміни парадигм і підходів до публічного управління, перенесення акцентів на окремого громадянина і громаду, найважливіше значення набуває можливість створювати ефективні структури громадянського суспільства безпосередньо на місцевому рівні. По-третє, можна говорити не лише про посилення впливу громадських організацій на державну політику у різних сферах, але про їх активне втручання, участь у прийнятті конкретних управлінських рішень і досягненні конкретних управлінських цілей. Відповідно, необхідно законодавчо і нормативно визначати механізми цього втручання. При цьому важливою функцією держави в сучасних умовах стає вироблення процедур узгодження і механізмів співіснування різних інтересів в умовах їх плюралізації, забезпечення консенсусного порядку і стабільності.
2. Забезпечення стратегічного планування розвитку. В сучасних умовах, інститут держави не тільки не відмирає, як це стверджують деякі науковці, але й навпаки повинен виконувати цілу низку важливих функцій, однією з яких є попередження та мінімізація ризиків. Більшість із сучасних ризиків (політичних, економічних, соціальних, технологічних, екологічних та ін.) є наслідками глобалізації і побічними продуктами розвитку людської цивілізації, що зумовлює їх взаємопов’язаність. У результаті соціальні ризики, пов’язані, наприклад, з екологією, несуть у собі політичний детонатор, ведуть до різного роду конфліктів. У свою чергу, нові конфлікти підривають старі політичні схеми і змушують шукати нові альтернативні варіанти рішень.
Все це потребує запровадження у діяльність органів публічної влади принципів і підходів стратегічного планування розвитку. При цьому стратегії, що розробляються і реалізуються на різних рівнях публічного управління, мають відповідають критеріям як економічної, так і соціальної ефективності, тобто, з одного боку, вони мають реалізовуватись з найменшими витратами, з іншого – забезпечувати реалізацію потреб і інтересів громадян.
3. Забезпечення соціального характеру державної політики. Головним напрямком державної політики у ХХІ ст. стала активна соціальна політика, яка за своїм змістом повинна істотно відрізнятися від діяльності державних інститутів у минулому. Сучасна держава має не тільки гарантувати мінімально необхідний рівень життя, надавати якісні соціальні послуги, а й активно взаємодіяти з громадянами щодо вирішення їх соціальних проблем, буквально йти до кожного громадянина і спільно шукати шляхи вирішення його проблем. Головною метою такої політики стає забезпечення соціальної справедливості, причому поняття справедливості в даному разі охоплює і однакове ставлення до громадян, і винагороду по заслугах (пропорційно внеску в загальну справу), і швидке реагування на їхні потреби, і рівний доступ до можливостей і ресурсів, і боротьба з такими якостями працівників органів влади як свавілля, байдужість або зверхність.
4. Збереження національної ідентичності. У сучасну епоху глобалізації, розмиття багатьох кордонів (політичних, економічних, інформаційних) перед багатьма країнами стоїть завдання збереження національної ідентичності, що потребує створення сприятливих умов розвитку національної культури і традицій, зміцнення національної самосвідомості. І головна роль у цьому має належати, безумовно, державі та її інститутам.
5. Підтримка інновацій у всіх сферах суспільного життя. Можна стверджувати, що в сучасних умовах, в епоху розвитку інформаційного суспільства, будь-яка управлінська система, яка не забезпечує можливостей для розвитку талантів і здібностей, не підтримує інновацій у різних сферах суспільного життя не в змозі ефективно функціонувати і розвиватись, вирішувати ті завдання, що стоять перед нею.
Отже, поряд з традиційними функціями публічного управління, як-то дотримання суверенітету, забезпечення оборони і національної безпеки, ухвалення норм та правил, контроль над їх виконанням, надання послуг тощо, на перший план виходять нові функції, такі як партнерська, стратегічна, інноваційна, а важливим аспектом функціонування системи публічного управління на сучасному етапі розвитку стала її політизація та соціалізація.
При цьому встановлено, що істотних змін зазнає і класична модель публічної служби, яка передбачає чіткий розподіл політичних та адміністративних функцій. Сьогодні адміністративні функції політизувалися, і не тільки сучасні політики, а й працівники різних категорій посад в органах публічного управління змушені прислухатися до думки громадськості та вибудовувати відповідну взаємодію. Через це важливого значення набуває широка участь громадськості у розробці державних (регіональних, місцевих) програм і проектів, у визначенні цілей розвитку суспільства в цілому та окремих територіальних громад.
Таким чином, публічне управління сьогодні можна представити, з одного боку, у вигляді процесу взаємодії органів публічної влади і суспільства, результатом якого є прийняття важливих для держави (території, громади) рішень, з іншого – як відкриту публічну сферу суспільних інтересів, в якій всі суспільні інститути, громадяни можуть бути не тільки в ролі об’єктів управління, а й виступати суб’єктами, автономними одиницями у відносинах з органами влади і управління. Відтак, сучасне публічне управління – це управління суспільством разом з суспільством.
У другому розділі – «Сучасні практики реформування публічного управління» – аналізуються основні підходи і напрямки реформування системи публічного управління в розвинених країнах світу, наводяться соціологічні оцінки стану та особливостей діяльності органів публічного управління в Україні.
Аналіз зарубіжного досвіду реформування публічного управління дозволив виділити два основних підходи: англосаксонський (Велика Британія, США, Канада, Австралія, Нова Зеландія) і континентальний (Франція, Німеччина, Нідерланди та ін.). Основною різницею у цих підходах є те, що англосаксонський підхід робив акцент на впровадженні «чистих» моделей нового публічного менеджменту в діяльність органів влади, в той час як континентальний – на поєднанні моделей нового публічного менеджменту з концепцію «good gove
аnce», а також, згодом, і з іншими концепціями публічного управління.
У той же час, можна визначити і спільні тенденції реформування публічного управління у розвинених країнах, а саме:
– скорочення масштабів публічного сектору і кількості працівників органів влади;
– впровадження ринкових принципів, таких як принципи економічності, конкурентоспроможності, ефективності, результативності, в діяльність публічних організацій;
– перебудова механізмів прийняття управлінських рішень і проведення державної політики шляхом підвищення гнучкості публічних організацій, розвитку їх адаптивної здатності швидко і адекватно реагувати на зміни у зовнішньому середовищі;
– удосконалення механізмів громадської підзвітності та контролю над діяльністю державних структур, публічних організацій та їх працівників;
– зміна відносин між працівниками органів влади і громадянами, покращення взаємодії між ними;
– децентралізація та деконцентрація управлінських структур і функцій публічного сектора;
– удосконалення критеріїв оцінки діяльності публічних організацій і їх працівників, її спрямованість у бік результативності, а не кількості дій.
Було також встановлено, що особлива увага при реформуванні публічного управління в усіх розвинених країнах приділялась таким поняттям, як соціальна результативність, соціальна ефективність і соціальна справедливість. Соціальна результативність відображає, в першу чергу, конкретні результати діяльності органів публічної влади в соціальній сфері, вона фіксується за допомогою системи критеріїв, що характеризують успішність різних видів діяльності. Соціальна ефективність фіксує, насамперед, досягнення соціального ефекту, який проявляється у збільшенні рівня довіри, поваги, солідарності, партнерства між владою та суспільством. А соціальна справедливість виступає своєрідним суспільно-державним механізмом, що переводить вектори соціально-економічного розвитку зі стану економічної кризи і спаду на шлях економічного зростання і процвітання, і навпаки.
Крім того, реформи публічного управління ще не завершились в жодній розвиненій країні, хоча вже закінчується третій десяток років від їх початку. Це є переконливим доводом того, що адміністративні реформи перетворюються на постійний елемент публічного управління в умовах нестабільного постіндустріального суспільства, при цьому можна зазначити, що більшість з них спрямовані на зміну характеру і стилю управлінської діяльності відповідно до проблем сучасного суспільного та економічного розвитку, конкурентних відносин та вимог забезпечення соціальної ефективності і результативності публічного управління.
Проведене соціологічне дослідження, присвячене особливостям функціонування системи публічного управління в Україні, показало її невідповідність очікуванням та потребам населення країни. Зокрема, респонденти відзначили такі суттєві недоліки, як низька якість управлінських послуг, низький рівень довіри населення до органів публічної влади, неефективні методи управління, незадовільний кількісний та якісний склад працівників органів публічної влади, розповсюджена корумпованість, нездатність органів публічної влади швидко і адекватно реагувати на нові виклики.
Дослідження довело і наявність певних проблем щодо наявних індивідуальних якостей керівного складу органів публічної влади. Це випливає з порівняння за відзначеними респондентами наявних і бажаних для забезпечення ефективної роботи особистісних якостей керівників органів влади. Визначено, що їм суттєво не вистачає таких якостей, як професіоналізм, відповідальність, організаторські здібності, компетентність (рис. 1).
Для подолання зазначених й інших недоліків, на думку респондентів, сучасним органам публічної влади мають бути притаманні риси, що характеризують приватні організації, функціонуючі в умовах конкуренції на ринку певних товарів або послуг і зорієнтовані на максимальне задоволення вимог споживачів своєї продукції (рис. 2).
Для переходу до таких структур респонденти вказують на необхідність реалізації таких пріоритетних заходів:
– налагодження дієвого зв’язку органів публічної влади з населенням;
– запровадження системи контролю над діяльністю органів публічної влади з боку громадських організацій з правом припинення та корегування певних прийнятих рішень;
– запровадження особистої адміністративної відповідальності працівників владних структур усіх рівнів за невиконання (неналежне виконання) своїх функціональних обов’язків;