Гирик Максим Анатолійович. Інституціоналізація участі громадян у здійсненні державного управління Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми, з’ясовано стан її наукової розробленості та зв’язок із науковими програмами, планами, визначено мету, основні завдання, об’єкт і предмет дослідження, розкрито основні положення щодо наукової новизни одержаних результатів та їх практичне значення, наведено дані щодо апробації дисертації і публікацій.
У першому розділі – “Концептуально-методологічні засади участі громадян у здійсненні державного управління” – розкрито сутність, зміст та інституційні властивості участі громадян у здійсненні державного управління, наведено періодизацію розвитку інституту участі громадян у реалізації державного управління, розкрито особливості методології дослідження інституту участі громадян у здійсненні державного управління.
Узагальнено та систематизовано стан наукового розроблення проблем інституту участі громадян у здійсненні державного управління, а також охарактеризовано сутність та зміст цієї державно-управлінської категорії, виявлено її інституційні властивості. Зазначено, що категорія участі громадян у здійсненні державного управління є похідною від категорії “державне управління” та розвиває й інституціоналізує такі її сутнісні властивості, як демократичність, відкритість, доступність, повсюдність і нерозривний зв’язок з інтересами громадянського суспільства та його основних інститутів (громадських організацій, громадських спілок, профспілок, організацій роботодавців та ін.). Разом з тим участь громадян безпосередньо або через інститути громадянського суспільства в державному управлінні базується на конституційному праві громадян на участь у державному управлінні, встановленому ст. 38 Конституції України, й деталізує його у сфері здійснення державного управління.
Доведено положення про те, що участь громадян у здійсненні державного управління є на сьогодні визначальним чинником легітимації відповідних державно-управлінських рішень, забезпечення їх підтримки у суспільстві, а також важливим елементом інтеграції вітчизняної моделі державного управління до європейських стандартів через “дотримання правил і процедур демократичного врядування” (В.Баштанник). Акцентовано увагу на тому, що інститут участі громадян у здійсненні державного управління забезпечує безперервність і повсюдність участі громадян в управлінні державними справами, насамперед у міжелекторальний період. Адже нині відносини з державою переважної більшості громадян зводяться “винятково до акту вибору на місцевому або загальнонаціональному рівні” (О.Пухкал). Установлено, що широке залучення громадян до участі в державному управлінні сприяє мобілізації якісного та професійно мотивованого кадрового резерву на державну службу (А.Рачинський).
На основі систематизації поглядів вітчизняних і зарубіжних науковців щодо досліджуваних проблем обґрунтовано висновок про те, що участь громадян у державному управлінні є важливою формою реалізації їхнього конституційного права на участь в управлінні державними справами, зміст якої полягає в прямій (професійна діяльність на державній службі) чи опосередкованій (консультації з громадськістю, участь у роботі громадських рад при органах державного управління тощо) участі громадян у здійсненні державного управління у межах і в спосіб, установлені чинним законодавством. При цьому доведено, що участь громадян у здійсненні державного управління може бути ефективною, якщо вона є: 1) публічною; 2) добровільною; 3) свідомою; 4) цілеспрямованою;
5) системною; 6) результативною; 7) легітимною; 8) різноманітною.
Зазначено, що на сьогодні категорія “участь громадян у здійсненні державного управління” має інституційні властивості, оскільки є результатом процесу інституціоналізації, тобто цілеспрямованого процесу трансформації соціальних відносин у державно-управлінські з їх наступною регламентацією і юридичною легалізацією та організаційним забезпеченням.
Визначено зміст категорії “інститут участі громадян у здійсненні державного управління”, яка являє собою впорядковану сукупність (систему) державно-управлінських та інших соціальних правил поведінки і діяльності, статусів і режимів, що забезпечує пряму або опосередковану участь громадян у державному управлінні.
Здійснено комплексне дослідження основних періодів становлення і розвитку законодавчої регламентації та досвіду залучення громадян до державного управління в Україні в контексті генезису аналогічного інституту в зарубіжних країнах. Наголошено на тому, що дослідження питань генезису інституту участі громадян у здійсненні державного управління дихотомічно пов’язане з виявленням стану забезпечення прав і свобод громадян, утвердженням демократії та верховенства права, розвитком громадянського суспільства та розбудовою правової держави в різний період вітчизняного державо- і правотворення.
Проаналізовано загальносоціальні (формування громадянського суспільства та його інститутів, утвердження державності, розвиток нових конструктивних форм взаємодії громадян і інститутів громадянського суспільства з державою та ін.) і державно-управлінські (інституціоналізація державного управління й державної служби, розвиток “демократії участі” і демократизація державного управління, посилення уваги громадян та інститутів громадянського суспільства до державного управління і результатів його діяльності, євроінтеграція та запровадження стандартів ЄС у вітчизняне державне управління, удосконалення чинного законодавства у сфері повсюдного залучення громадян до державного управління, поширення позитивних практик участі громадян у здійсненні державного управління тощо) передумови формування інституту участі громадян у здійсненні державного управління.
Виявлено особливості методології дослідження проблем теорії та практики участі громадян у державному управлінні, а також пов’язаних із запровадженням нових методологічних підходів у науці державного управління. Дослідження проблем теорії і практики участі громадян у здійсненні державного управління, а також питань інституціоналізації цього процесу зумовлює необхідність пошуку нового методологічного інструментарію. Такий інструментарій на сьогодні пропонує, зокрема, постпозитивістська методологія, що активно застосовується у філософських, правових, політологічних та інших дослідженнях, але недостатньо – в науці державного управління.
Натомість методи дослідження участі громадян у здійсненні державного управління в Україні являють собою систему взаємопов’язаних і взаємозумовлених правил, прийомів і способів пізнання цього предмета державно-управлінських досліджень. Такими методами є системний, структурно-функціональний, компаративістський, формально-догматичний, прогностичний, соціологічний та ін. Пріоритет їх застосування визначається методологічним світоглядом дослідника, а ефективність вибору цих методів – результатами досліджень, їх практичною значущістю для вдосконалення вітчизняної системи державного управління.
У другому розділі – “Механізм реалізації інституту участі громадян у здійсненні державного управління” – досліджено сутність механізму реалізації інституту участі громадян у державному управлінні, законодавчі механізми участі громадян та інститутів громадянського суспільства у здійсненні державного управління в Україні та організаційне забезпечення відповідних процесів.
Досліджено та систематизовано найбільш поширені в науці державного управління погляди на категорії “механізм реалізації”, “механізм державного управління” та інші споріднені категорії, обґрунтовано висновок про їх дискусійність і притаманність кожному окремо взятому інституту державного управління власного механізму реалізації. Так, для механізму реалізації інституту участі громадян у державному управлінні властива множина компонентів, важливе місце серед яких належить унормуванню відповідного інституту та його організаційному забезпеченню. Це твердження не спростовує значущість інших компонентів досліджуваного механізму – форм і стадій його реалізації тощо.
Під механізмом реалізації інституту участі громадян у державному управлінні пропонується розуміти систему законодавчих (нормативно-правових) та організаційних механізмів забезпечення реалізації права громадян на участь у здійсненні державного управління. Його основними ознаками визначено: дієвість як критерій ефективності функціонування, легітимність, структурованість; динамічність; взаємозв’язок з механізмами реалізації інших інститутів державного управління.
Проаналізовано систему чинного законодавства, яким регулюється участь громадськості в державному управлінні та визначаються основні форми такої участі. У процесі визначення системи чинного законодавства враховано правову позицію Конституційного Суду України щодо тлумачення змісту цієї категорії. Обґрунтовано висновок про те, що законодавчий механізм реалізації інституту участі громадян у здійсненні державного управління є системою взаємозумовлених та ієрархічно вибудуваних актів чинного законодавства (Конституція та закони України, правові акти Президента України і Кабінету Міністрів України), які встановлюють індивідуально та через інститути громадянського суспільства цілі, завдання, принципи, суб’єктів, види, форми і процедури участі громадян у державному управлінні.
Наведено результати дослідження проблем теорії та практики організаційного забезпечення дієвості досліджуваного інституту. Обґрунтовано висновок про те, що організаційний механізм реалізації інституту участі громадян у здійсненні державного управління в Україні – це система статусів, компетенцій, процедур і режимів, що належать органам державного управління та органам місцевого самоврядування, їх посадовим особами, інститутам громадянського суспільства, міжнародними органам і організаціям, здійснюються ними та забезпечують ефективну участь громадян у державному управлінні.
Доведено, що ефективність механізму реалізації інституту участі громадян у державному управлінні залежить від різноманітності легітимних форм його організаційної реалізації та їх альтернативності. На основі аналізу вітчизняної та зарубіжної державно-управлінської практики виявлено і систематизовано основні організаційні форми участі громадян у здійсненні державного управління.
Виокремлено організаційні форми участі громадян у здійсненні державного управління, серед яких: 1) доступ громадян до професійної державної служби в органах державного управління та місцевого самоврядування; 2) консультації з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики; 3) організація і діяльність громадських рад при органах державного управління; 4) проведення громадської експертизи;
5) участь громадян у роботі інститутів громадянського суспільства (громадські, релігійні, благодійні організації, професійні спілки та їх об’єднання, творчі спілки, асоціації, організації роботодавців, недержавні ЗМІ та інші непідприємницькі товариства і установи, легалізовані згідно з чинним законодавством), статутна діяльність яких передбачає взаємодію з органами державного управління або контроль за їх діяльністю; 6) вплив громадськості на правотворчу діяльність парламенту, глави держави і уряду (лобіювання);
7) залучення наукового та експертного середовища, зокрема Національної академії та інших відомчих навчальних закладів і наукових установ, до розробки і експертизи державно-управлінських рішень тощо.
Розмежовано організаційні форми участі громадян у державному управлінні і форми безпосередньої демократії (вибори, референдуми тощо), які є конституційними механізмами здійснення повновладдя народу чи територіальних громад (комун), якщо йдеться про місцеву (локальну) демократію.
Акцентовано увагу на недостатньому рівні реалізованості організаційного потенціалу прямої та опосередкованої демократії через інститути громадянського суспільства, участь громадян у здійсненні державного управління в Україні. Це зумовлено, передусім, відсутністю сучасних концепцій і теорій щодо повсюдного залучення громадян до державного управління; ефективних механізмів трансформації волі і законних інтересів громадян та інститутів громадянського суспільства в державно-управлінські рішення і підміна цих механізмів атрибутивною “участю” громадян у заходах, організованих органами державного управління.
У третьому розділі – “Основні шляхи і напрями інституціоналізації участі громадян у здійсненні державного управління” – виявлено головні тенденції інституціоналізації участі громадян в управлінні державними справами, проаналізовано вплив адміністративної реформи і державної політики у сфері підтримки розвитку громадянського суспільства на інституціоналізаційні процеси в Україні.
На основі аналізу вітчизняних і зарубіжних концепцій, актів чинного законодавства та відповідних державно-управлінських практик виявлено й систематизовано найбільш перспективні шляхи і напрями інституціоналізації участі громадян у здійсненні державного управління, визначено головні тенденції інституціоналізації участі громадян в управлінні державними справами в Україні. Встановлено, що під інституціоналізацією участі громадян у здійсненні державного управління слід розуміти утвердження відповідно до вимог чинного законодавства легітимного статусно-рольового механізму взаємодії громадян (безпосередньо або через інститути громадянського суспільства) з державою у сфері державного управління.
Досліджено вплив адміністративної реформи в Україні на інституціоналізацію участі громадян у здійсненні державного управління, яка характеризується певними здобутками у реформуванні сфери надання громадянам державних послуг, системи органів державного управління та державної служби, окресленням перспектив завершення цих реформ у поєднанні з реформою місцевого самоврядування і територіальної організації публічної влади в Україні.
Обґрунтовано необхідність продовження та завершення започаткованої в 2010–2012 рр. реформи державного управління та пов’язаних із нею реформ з урахуванням економічної, військово-політичної та соціальної ситуації України у 2014 р. за такими напрямами: 1) створення ефективного механізму надання органами державного управління доступних адміністративних послуг, прийняття Кодексу адміністративних послуг і нової редакції Закону України “Про адміністративні послуги”; 2) інституціоналізація участі громадян у здійсненні державного управління та створення механізмів і форм їх безпосереднього впливу на державно-управлінські рішення з метою їх легітимації; 3) реформування інституту державної служби: забезпечення рівного доступу до професійної державної служби, посилення соціальних і правових гарантій державних службовців та формування дієвого кадрового резерву на всі без винятку посади із числа соціально активних і підготованих до професії громадян; 4) оптимізація системи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади шляхом усунення взаємодублювання їх функцій і укрупнення; 5) децентралізація державного управління шляхом реформування місцевого самоврядування та перезакріплення в Конституції і законах України функцій місцевих державних адміністрацій за виконкомами місцевих рад, а також шляхом удосконалення територіальної організації публічної влади в Україні.
Здійснено аналіз проблем формування досконалих державно-управлінських механізмів сприяння розвиткові громадянського суспільства та його інститутів, через які громадяни можуть організовано брати участь у здійсненні державного управління в Україні. Доведено, що ефективність інституціоналізації участі громадян у здійсненні державного управління залежить від взаємодії складових системи “держава – органи державного управління – громадянське суспільство та його інститути”. Найбільш поширеною для демократичних держав світу (держави-членів ЄС, США та ін.) моделлю такої взаємодії є відмова держави від прагнення до надмірного регулювання громадянського суспільства на користь стимулювання його всебічного розвитку. Аргументовано висновок про те, що на сьогодні для подальшої інституціоналізації участі громадян у здійсненні державного управління необхідно розробити нову доктрину та стратегію партнерства держави і громадянського суспільства.
З метою забезпечення інституціоналізації участі громадян у здійсненні державного управління обґрунтовано концепт сприяння держави розвитку громадянського суспільства як важливий чинник інституціоналізації участі громадян у здійсненні державного управління. Наголошено на тому, що програмні та законодавчі механізми стимулювання розвитку громадянського суспільства як умови інституціоналізації участі громадян у державному управлінні є важливими, але не самодостатніми. Так, розширенню соціальної бази громадянського суспільства на сьогодні сприятиме ефективна соціальна політика, зокрема посилення соціального захисту громадян, створення сучасних систем соціального захисту тощо.