Івасин Олександр Романович. Судовий контроль в адміністративному судочинстві : Івасин Олександр Романович. Судовий контроль в адміністративному судочинстві

summary

У вступі обґрунтовується актуальність і наукова новизна теми дисертації, вказується її зв’язок з науковими програмами, планами, темами та ступінь опрацювання і вивчення, визначаються об’єкт і предмет дослідження, окреслено мету, завдання, методи дослідження, висвітлюється практичне значення його результатів, вказані відомості про апробацію та публікації основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.
Розділ 1 «Теоретико-методологічні засади судового контролю в адміністративному судочинстві» складається з трьох підрозділів, присвячених висвітленню генезису основних засад здійснення судового контролю в адміністративному судочинстві.
У підрозділі 1.1 «Поняття та види судового контролю в адміністративному судочинстві» досліджено сутність поняття «контроль» та «нагляд». Проаналізувавши погляди різних авторів щодо визначення вказаних понять, автор доходить висновку, що поняття «контроль» є більш широким порівняно з поняттям «нагляд». Поняття «нагляд» охоплюється поняттям «контроль», а тому автор вважає, що доцільно розглядати поняття саме «контролю», а не «нагляду».
У дисертації запропоновано під поняттям «контроль» розуміти діяльність уповноваженого суб’єкта щодо моніторингу, перевірки та надання оцінки діям, рішенням та/або бездіяльності фізичних або юридичних осіб, посадових або службових осіб на предмет відповідності чинному законодавству України або іншим приписам, якими регламентується діяльність підконтрольного.
Автором висвітлено співвідношення та відмінності понять «судового контролю» та «правосуддя». На основі аналізу теоретичних підходів до визначення сутності вказаних понять зроблено висновок про те, що «правосуддя» та «судовий контроль» спрямовані на виконання різних завдань, але реалізуються у процесі здійснення судом судочинства і між собою є нерозривно пов’язаними. Правосуддя передбачає здійснення органами судової влади – судами – діяльності шляхом розгляду і вирішення в порядку, встановленому процесуальним законом, цивільних, кримінальних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративне правопорушення. Тоді як судовий контроль – це інший бік здійснення правосуддя, що полягає у визначенні відповідності діяльності учасників процесу та інших осіб правовідносин чинному законодавству та надання таким діям оцінки шляхом ухвалення судового рішення за результатами розгляду справи.
Наводиться власне розуміння поняття «судовий контроль в адміністративному судочинстві» та визначаються основні види судового контролю в адміністративному судочинстві: прямий та опосередкований (непрямий).
У роботі виділено стадії адміністративного судочинства, у ході яких суди здійснюють судовий контроль, а саме: 1) з моменту подання адміністративного позову до відкриття провадження у справі; 2) з моменту постановлення ухвали про відкриття провадження у справі до початку розгляду справи по суті (оголошення адміністративного позову); 3) з моменту початку розгляду справи по суті до винесення судового рішення у справі; 4) з моменту набрання судовим рішенням законної сили до виконання судового рішення у справі; 5) при оскарженні та перегляді судових рішень.
Крім цього, у підрозділі запропоновано класифікацію видів судового контролю в адміністративному судочинстві за наступними критеріями: за об’єктом (рішеннями, діями, бездіяльністю суб’єкта владних повноважень); за стадіями здійснення (у процесі здійснення судового розгляду, при перегляді судового рішення, при виконанні судового рішення); за юрисдикцією (суд першої інстанції, апеляційний суд, касаційний суд); залежно від спрямованості контролю (прямий, опосередкований (непрямий).
У підрозділі 1.2 «Принципи судового контролю в адміністративному судочинстві» аналізуються теоретичні уявлення про сутність принципів, дається характеристика їх сучасного нормативно-правового закріплення, виокремлюються ті принципи, які притаманні саме судовому контролю в адміністративному судочинстві, висвітлюються характерні риси цих принципів, формулюється авторське визначення поняття «принципів судового контролю в адміністративному судочинстві», розкриваються засоби, що забезпечують їх практичне втілення.
Автор пропонує принципи судового контролю в адміністративному судочинстві розуміти як закріплені в нормативно-правових актах основоположні засади здійснення перевірки діяльності суб’єктів владних повноважень при розгляді адміністративних справ щодо визнання, реалізації та захисту прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб та інтересів держави.
Наголошується, що без дотримання принципів, закладених законодавством про адміністративне судочинство, здійснення судового контролю на різних стадіях є неможливим.
Акцентується увага на принципі диспозитивності як першочерговому принципі здійснення судового контролю, оскільки без звернення до суду він не може бути розпочатий. Підкреслюється, що принцип диспозитивності реалізується на різних стадіях адміністративного судочинства, а саме: 1) до відкриття провадження у справі – шляхом подання позову; 2) до початку судового розгляду – шляхом зміни підстав або предмета позову, примирення; 3) під час судового розгляду – шляхом здійснення прав або нездійснення свої прав під час судового розгляду, відкликання позовної заяви, збільшення або зменшення позовних вимог, відмови від позову, примирення; 4) після ухвалення судового рішення – шляхом оскарження судового рішення, отримання виконавчого листа, відмови від адміністративного позову до закінчення апеляційного або касаційного розгляду, примирення.
У підрозділі 1.3 «Генезис інституту судового контролю в адміністративному судочинстві» присвячений дослідженню еволюції судового контролю в адміністративному судочинстві.
Проаналізувавши наукові джерела та нормативно-правові акти, які діяли на території України, автор робить висновок, що такий інститут у тому вигляді, який нині закріплений у КАС України, раніше мав інші форми, наближені до сучасної.
У Радянському Союзі суд фактично здійснював судовий контроль не тільки з ініціативи заявників, а й із власної ініціативи, виконуючи наглядову функцію.
Автор зазначає, що система судових органів, які здійснюють судовий контроль у адміністративних справах, пройшла великий шлях щодо вдосконалення механізмів судового контролю. Такий прогрес позитивно впливає на захист прав та законних інтересів осіб у випадках порушень з боку суб’єктів владних повноважень законодавства України при прийнятті певних управлінських рішень.
Становлення адміністративної юстиції пройшло довгий шлях та отримало на сьогодні свій розвиток у КАС України, який чітко спрямований на здійснення перевірки діяльності суб’єктів владних повноважень з метою захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб і прав та інтересів юридичних осіб та держави, а також перевірки законності дій інших суб’єктів при реалізації повноважень суб’єктів владних повноважень.
Розділ 2 «Організаційно-правові засади судового контролю в адміністративному судочинстві» складається з трьох підрозділів.
У підрозділі 2.1 «Правові засади здійснення судового контролю в адміністративному судочинстві» автор аналізує правові засади здійснення судового контролю при розгляді адміністративних справ за КАС України.
Проаналізувавши нормативно-правові акти та систематизувавши їх, автор наводить ієрархію нормативно-правових актів, які регламентують здійснення судового контролю в адміністративному судочинстві та поділяє їх на такі групи: 1) Конституція України; 2) міжнародні договори (угоди), згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України; 3) закони України: а) якими регламентовано порядок здійснення адміністративного судочинства; б) якими визначено повноваження та компетенцію суб’єктів владних повноважень та прирівняних до них суб’єктів; в) якими передбачено порядок здійснення діяльності суб’єктів, що можуть виступати сторонами згідно з КАС України та не є суб’єктами владних повноважень чи прирівняних до них суб’єктів; 4) укази Президента України; 5) постанови Кабінету Міністрів України; 6) рішення Конституційного Суду України; 7) рішення Верховного Суду України, прийняті за результатами розгляду заяв про перегляд судового рішення; 8) постанови пленуму Вищого адміністративного суду України.
У зв’язку з відсутністю чіткої регламентації щодо застосування постанов пленуму Вищого адміністративного суду України та наявністю колізії у застосуванні одних і тих самих норм у різних видах судочинства, автором запропоновано винести на розгляд юридичної громадськості пропозиції щодо необхідності застосування постанов пленуму Вищого адміністративного суду України при постановленні судового рішення. Такі зміни сприятимуть однаковому застосуванню законодавства під час розгляду судами спірних правовідносин.
У підрозділі 2.2 «Організаційні засади здійснення судового контролю в адміністративному судочинстві» розкриваються організаційні засади здійснення судового контролю в адміністративному судочинстві.
Зазначається, що судовий контроль в адміністративному судочинстві здійснюють адміністративні суди, які входять до системи судів загальної юрисдикції та створюються за принципами територіальності і спеціалізації. Систему судів загальної юрисдикції становлять: 1) місцеві суди; 2) апеляційні суди; 3) вищі спеціалізовані суди; 4) Верховний Суд України.
Вивчивши думку різних науковців, а також нормативно-правові акти, автор пропонує для розгляду інструменти, які є притаманними для наступних етапів здійснення судового контролю: 1) з моменту подання адміністративного позову до відкриття провадження у справі; 2) з моменту постановлення ухвали про відкриття провадження у справі до початку розгляду справи по суті (оголошення адміністративного позову); 3) з моменту початку розгляду справи по суті до винесення судового рішення у справі; 4) з моменту вступу судового рішення в законну силу до виконання судового рішення у справі; 5) судовий контроль при оскарженні та перегляді судових рішень.
Підкреслюється, що на першому етапі суд визначається з дотриманням саме процесуального законодавства з боку позивача, оскільки суд не перевіряє законності та обґрунтованості дій, рішень або бездіяльності учасників судового розгляду. На другому етапі позивач може повністю або частково відмовитися від позовної заяви, відповідач може повністю або частково визнати адміністративний позов, сторони можуть повністю або частково примиритися, що в обов’язковому порядку передбачає перевірку законності дій сторін, а, по-друге, саме на цій стадії позивач може змінити предмет та підстави позову, тобто змінити суть спору. Третій етап безпосередньо стосується винесення судового рішення, яким закінчується розгляд справи по суті та здійснення судом усіх обов’язкових заходів із розгляду справи в суді. Цьому етапу притаманна така форма судового контролю як оцінка доказів. На цьому етапі суд надає висновок (оцінює) позовну заяву. Четвертому етапу притаманні такі інструменти судового контролю: 1) зобов’язання суб’єкта владних повноважень надати звіт про виконання судового рішення; 2) накладення штрафу за невиконання судового рішення; 3) визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, що вчинені суб’єктом повноважень – відповідачем на виконання такої постанови суду або порушення прав позивача, підтверджених такою постановою суду; 4) оскарження рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби при виконанні судового рішення. При цьому перші три заходи передбачають перевірку та оцінку діяльності саме відповідача – суб’єкта владних повноважень, а четвертий передбачає перевірку та оцінку діяльності державної виконавчої служби, яка здійснює примусове виконання судового рішення. На п’ятому етапі судовий контроль набуває нової форми, оскільки в апеляційному та касаційному провадженнях суд, здійснюючи судовий контроль, перевіряє саме суд, який ухвалив оскаржуване судове рішення, та надає його судовому рішенню правову оцінку.
У підрозділі 2.3 «Учасники судового контролю в адміністративному судочинстві» розкривається склад учасників судового контролю при розгляді адміністративних справ за КАС України.
Проаналізувавши думки різних науковців та нормативно-правові акти, а також судову практику, автор визначив суб’єктний склад судового контролю в адміністративному судочинстві: суб’єкт владних повноважень – відповідач; особа, інтересів якої стосується діяльність такого суб’єкта – позивач; два суб’єкти владних повноважень; суб’єкт владних повноважень – позивач; особа, інтересів якої стосується діяльність такого суб’єкта, – відповідач.
Стверджується, що учасниками судового контролю в адміністративному судочинстві є суд (суддя), сторони, треті особи, представники сторін та третіх осіб, секретар судового засідання, судовий розпорядник, свідок, експерт, спеціаліст, перекладач.
З’ясовано, що учасником судового контролю в адміністративному судочинстві є особа, яка залежно від свого правового статусу наділена певними правами та має певні обов’язки і реалізує їх у імперативному або диспозитивному порядку під час розгляду справи в порядку, визначеному КАС України.
При цьому суд (суддя) є особливим учасником правовідносин, оскільки результат розгляду справи не впливає на його права та обов’язки. Такий суб’єкт наділений правами та обов’язками, які покладені виключно на нього, делегування таких прав та обов’язків не допускається.
У свою чергу, під час здійснення судового контролю при оскарженні судового рішення або перегляді справи перевіряється та надається правова оцінка судовому рішенню та діяльності суду (судді), який ухвалив оскаржуване судове рішення.
Суб’єктів судового контролю запропоновано класифікувати залежно від реалізації прав та обов’язків на активних (суд, сторони, треті особи та їх представники) та пасивних (секретар судового засідання, судовий розпорядник, свідок, експерт, спеціаліст, перекладач).
Розділ 3 «Заходи судового контролю в адміністративному судочинстві на різних його стадіях» складається з трьох підрозділів.
У підрозділі 3.1 «Заходи судового контролю в адміністративному судочинстві на стадії розгляду адміністративної справи» висвітлюються способи здійснення судового контролю в адміністративному судочинстві на стадії розгляду адміністративної справи.
Автор у роботі зазначає, що здійснюючи судовий контроль, суд перевіряє дії (рішення, бездіяльність) учасників судового процесу, обставини справи, докази тощо та надає їм правову оцінку. Підкреслюється, що суд, реагуючи на виявлені порушення, може постановити окрему ухвалу і направити її до відповідних суб’єктів владних повноважень для вжиття заходів з усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону, або застосувати заходи процесуального примусу.
Проаналізувавши зміст нормативно-правових актів, а також позиції вчених-процесуалістів, автор формулює власне поняття «окремої ухвали», котре пропонує розуміти як процесуальний спосіб судового впливу (контролю) на виявлені під час судового розгляду та ухвалення судового рішення порушення, що полягає у складанні окремого процесуального документа, що є обов’язковим до виконання на території України, який направляється до відповідного суб’єкта владних повноважень чи уповноваженого органу для усунення відповідних порушень законодавства.
Законодавець визначає такі заходи процесуального примусу при порушенні законодавства: 1) попередження; 2) видалення із залу судового засідання; 3) тимчасове вилучення доказів для дослідження судом; 4) привід.
Автор зазначає, що заходи процесуального примусу є видом процесуальної відповідальності за порушення або невиконання процесуальних обов’язків, визначених законодавством України або встановлених головуючим у судовому засіданні. Тобто заходи процесуального примусу є, по суті, превентивними заходами, які застосовуються для припинення протиправних дій або для запобігання їх негативним наслідкам, та формами судового контролю.
У свою чергу, заходи процесуального примусу слід відрізняти від заходів адміністративної та кримінальної відповідальності, а тому суд повинен чітко розрізняти в діях або бездіяльності учасників судового процесу або осіб, присутніх у залі судового засідання, склад адміністративного або кримінального правопорушення та відрізняти його від підстав для застосування заходів процесуального примусу.
Автор також пропонує зміни до КАС України з метою упорядкування процедури постановлення окремої ухвали та застосування заходів процесуального примусу.
У підрозділі 3.2 «Заходи судового контролю в адміністративному судочинстві на стадіях оскарження та перегляду судового рішення» визначена специфіка здійснення судового контролю при оскарженні та перегляді судового рішення в адміністративній справі.
Проаналізувавши напрацювання вчених та чинні нормативно-правові акти, автор дійшов висновку, що судовий контроль при оскарженні судових рішень має певну специфіку, яка є спільною і для апеляційного, і для касаційного розгляду. Відмінність полягає у тому, що в окремих випадках апеляційний суд має право досліджувати нові докази та встановлювати нові обставини, а касаційний суд таким правом не наділений.
Таким чином, при перегляді судових рішень судовий контроль здійснюється по-різному, проте метою судового контролю є перевірка та оцінка діяльності учасників судового розгляду на предмет законності та обґрунтованості дій, рішень та бездіяльності, а також судових рішень.
У КАС України передбачений також судовий контроль при перегляді судових рішень касаційної інстанції Верховним Судом України та при перегляді судових рішень за нововиявленими обставинами судом, який ухвалив судове рішення. При цьому суд спочатку встановлює наявність підстав для перегляду таких судових рішень, а вже потім приймає рішення по суті справи. При цьому за такого перегляду справу розглядає той суд, який ухвалював судове рішення.
Іншою особливістю судового контролю на цій стадії є те, що суд не досліджує докази стосовно обставин, що встановлені у судовому рішенні, яке переглядається за нововиявленими обставинами, якщо вони не оспорюються.
У підрозділі 3.3 «Заходи судового контролю в адміністративному судочинстві на стадії виконання судового рішення» автор розкриває зміст судового контролю в адміністративному судочинстві при виконанні судового рішення в адміністративній справі та наводить його особливості.
Проаналізувавши думки вчених-процесуалістів, автор пропонує класифікувати способи контролю за наслідками, які застосовуються до відповідача (суб’єкта владних повноважень). При цьому спеціальні способи передбачають певні наслідки (як позитивні, так і негативні) для суб’єкта владних повноважень – відповідача, тоді як загальний спосіб контролю передбачає певні наслідки для посадової особи державної виконавчої служби або органу державної виконавчої служби, тобто суб’єкт, на якого покладено обов’язок забезпечити виконання судового рішення. При цьому такі спеціальні способи не застосовуються до несуб’єктів владних повноважень. На таких суб’єктів покладаються обов’язки з виконання судових рішень.
Автор за результатами вивчення спеціальних способів судового контролю за виконанням судового рішення визначив такі недоліки:
– позивач не має права подавати до суду заяву або позовну заяву про зобов’язання суб’єкта владних повноважень надати звіт про виконання судового рішення;
– без зобов’язання судом подати звіт неможливо накласти штраф за невиконання судового рішення на керівника суб’єкта владних повноважень, який повинен забезпечити виконання судового рішення.
Автор пропонує вжити низку першочергових заходів із удосконалення судового контролю за виконанням судових рішень, які підвищать ефективність та якість виконання судових рішень, постановлених за результатами розгляду адміністративних справах.