Словська Ірина Євгенівна. Верховна Рада України в системі вітчизняного парламентаризму: конституційно-правове дослідження

summary

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено її зв’язок з науковими планами та програмами, поставлено мету та визначено завдання дослідження, його об’єкт, предмет та методи, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, визначено особистий внесок здобувача у їх одержанні, наведено дані про апробацію результатів роботи та їх опублікування.
Розділ 1 «Політико-правова система парламентаризму – особлива форма народного представництва на основі верховенства парламенту: теоретико-методологічні засади» складається з шести підрозділів.
Підрозділ 1.1. «Концептуальні передумови дослідження інституту парламенту в системі парламентаризму» містить історіографічний огляд розвитку наукових поглядів на інститут парламенту в системі парламентаризму. Обґрунтовано виокремлення чотирьох основних етапів генезису сучасних уявлень: 1) дорадянський етап (поч. XX ст. – 1920 р.) – позначений не лише розробками понятійного апарату та основних характеристик парламенту і парламентаризму як правових явищ, визначенням критеріїв ефективності законодавчої інституції в системі розподілу влади, диференціюванням змісту прямого і представницького народовладдя, але й діяльністю першого парламенту, наближеного до сучасного типу, – Центральної Ради – на теренах України; 2) радянський етап (1919 – 1990 рр.) – характеризується ствердженням хибності горизонтальної структури державного апарату як буржуазного правового явища й, відповідно, заперечення професійного постійно діючого парламенту у правовому статусі суто законодавчої установи; 3) пострадянський перехідний етап (1990 – 1996 рр.) – пов’язаний з переосмисленням і відродженням національної конституційно-правової думки, пошуком оптимальних для впровадження моделей парламенту і парламентаризму, безумовним визнанням демократичних політичних прав, трансформацією всіх державно-владних інституцій; сучасний етап (1996 р. – теперішній час) – відзначається концептуальним аналізом перспектив подальшої оптимізації правового статусу Верховної Ради України, її місця і ролі в державному апараті. З’ясовано необхідність подальших наукових пошуків у царині виокремлення парламенту як організуючого компонента системи парламентаризму.
Доведено, що формування науково-практичної парадигми парламенту в системі парламентаризму відбувається із застосуванням широкого переліку основних наукових підходів збору й опрацювання матеріалів правової дійсності. Вчені і практики потребують раціонального пояснення недосконалості конституційно-правового статусу Верховної Ради України, нормативного оформлення альтернативних шляхів розвитку всієї представницької системи. І саме методологічний плюралізм (сукупність філософських, загальнонаукових і спеціальних методів) стає підґрунтям фундаментальних відкриттів, спроможних стимулювати вирішення практичних завдань реорганізації.
У підрозділі 1.2. «Парламент як організуючий компонент системи парламентаризму» проаналізовано історію зародження сучасного парламентаризму, пов’язану з поширенням ідей народного представництва в XVII – XVIII ст.ст. Охарактеризовано дефініції й пріоритетні ознаки парламенту і парламентаризму. З’ясовано, що парламент – це загальнодержавний, загальнонаціональний, представницький постійно діючий (професійний) колегіальний орган державної влади, прерогативою якого є остаточне визначення змісту, суті і структури майбутнього закону (законотворення). Парламентаризм є більш складною і багатогранною системою організації державної влади, ніж парламент і звичний розподіл влади. Парламент як орган державної влади може існувати без стану парламентаризму, тоді як парламентаризм без функціонування сильного і повновладного парламенту набуває ознак номінальності.
Аналіз теоретичних доробок із питань парламентаризму дозволяє підсумувати, що в науковій літературі досліджуваний термін трактують переважно у двох значеннях. По-перше, як політичний режим, систему організації державної влади, які структурно і функціонально ґрунтуються на засадах розподілу влади і верховенства закону за керівної чи особливої ролі парламенту. По-друге, як ідейно-теоретичну концепцію, що передбачає існування державно організованого суспільства на вищезгаданих принципах.
Запропоноване власне тлумачення парламентаризму характеризує поліелементність політико-правової системи з акцентуванням уваги на вирішальному значенні парламенту як базисі її становлення. Визначено, що парламент є організуючим (інституційним і функціональним) компонентом, оскільки його діяльність зумовлює формування взаємопов’язаних організаційно-функціонального, нормативно-правового, наукового, історичного, ідеологічного та світоглядного рівнів цієї системи.
Підрозділ 1.3. «Фактори пріоритетності соціального призначення парламенту» містить системний аналіз місця і ролі парламенту серед інших елементів державного апарату. З’ясовано тлумачення дефініцій «влада», «державна влада», «законодавча влада» для характеристики парламенту – органу законодавчої влади як виду влади державної, що функціонує в демократичній державі незалежно від її форми, розміру території, історичних особливостей еволюціонування та інших ознак.
Обгрунтовано, що парламент є єдиним загальнодержавним, загальнонаціональним, органом народного представництва (представницьким органом народу) з огляду на його виборний і колегіальний характер, компетенцію та юридичну силу прийнятих рішень. Підтримано позицію окремих вчених (А.З. Георгіца, Г.С. Журавльова, Л.Т. Кривенко, А.С. Олійник) з приводу необхідності доповнення тексту ст. 75 Конституції України положенням про представницький характер парламенту. Таке нововведення дозволить чітко та однозначно визначити місце органу законодавчої влади в системі державного апарату, закріпити його авторитет на конституційному рівні.
Аналізуючи концептуальні підходи щодо розуміння правової природи парламенту, сформувані в сучасній вітчизняній конституційно-правовій науці (В.С. Журавський, Л.Т. Кривенко, М.О. Теплюк, В.Є. Чиркін), визнано слушним ствердження його «першості серед рівних». Незважаючи на загальновизнану рівноправність усіх ланок державного апарату, саме законодавча інституція декларує основи конституційного ладу і правового статусу особи. Дискусії про представницький характер парламенту, його місце і роль в системі державного апарату, не мають за мету применшити значення інших органів державної влади. Кожна з ланок є необхідною і невід’ємною складовою влади й наділена особливим конституційно-правовим статусом. Але призначення саме парламенту полягає у вираженні волі народу та наданні їй загальнообов’язкового характеру шляхом прийняття законів.
Підрозділ 1.4. «Структурно-змістовна характеристика парламенту» досліджує моно- і бікамеральну побудову парламенту та вплив процедури формування палат на обсяг їх повноважень; структуризацію на керівні органи, депутатські об’єднання, комітети (комісії), допоміжний апарат та спеціалізовані органи контролю за найбільш важливими сферами – захистом прав людини і громадянина та фінансовою безпекою держави. Підкреслено вагоме значення парламентської опозиції у відстоюванні альтернативних щодо правлячого режиму ідейних і політичних моделей розвитку держави і суспільства. Наголошено на тому, що внутрішні органи парламенту позбавлено права приймати рішення від імені законодавчої інституції, проте їх діяльність забезпечує реалізацію конституційно визначених повноважень легіслатури.
Прийнятною для адаптації є зарубіжна практика нормативного регулювання правового статусу парламентської опозиції з наданням повноважень формувати тіньовий кабінет та окремі питання порядку денного, ветувати ініційовані урядом законопроекти, призначати керівний склад слідчих комісій, проводити щомісяця «День опозиції». Позитивним досвідом в удосконаленні чинного вітчизняного законодавства можуть бути також новації щодо: формування кадрового складу апарату парламенту, особливо секретаріатів комітетів та об’єднань, головних юридичного і науково-експертного управлінь, за конкурсом, який включатиме екзамен із конституційного права; скорочення чисельності особистих помічників парламентаріїв до двадцяти або, як варіант, закріплення їх за декількома народними депутатами одночасно. Підкреслено доцільність надання актам реагування спеціалізованих органів парламентського контролю обов’язкової сили і визначення механізму притягнення винних суб’єктів до юридичної відповідальності з метою гарантування реального виконання конституційних повноважень. Проте лише після виокремлення нормативних положень щодо роботи цих інституцій у самостійний розділ основних законів можна буде характеризувати їх як окремі складові державного апарату, що нині є передчасним.
У підрозділі 1.5. «Процесуальні форми діяльності парламенту» здійснено порівняльно-правовий аналіз сесійного режиму роботи, що передбачає проведення пленарних засідань та засідань окремих парламентських органів, діяльність у виборчому окрузі. З’ясовано особливості процедур підготовки питань до розгляду, виступів, дебатів, голосування та підсумовування результатів. Зазначено, що розробка проекту роботи парламенту і порядку денного чергового пленарного засідання урядом або самими депутатами (органами парламенту) виявляє факт реального впливу на перебіг парламентської діяльності певною ланкою державної влади, хоча концептуально визначено, що домінантою у законодавчій сфері є саме парламент.
Особливу увагу приділено юридичній відповідальності парламентаріїв за порушення депутатських повноважень. Наголошено, що, крім дотримання нормативно визначених рекомендацій щодо коректної поведінки в парламенті, депутат як носій професійної правосвідомості повинен володіти професійною правовою культурою.
Цінними не лише для зростання авторитету і незалежності Верховної Ради України в системі державного апарату, але й для вітчизняного державотворення в цілому, можуть стати новації із запровадження таких положень як: схвалення регламенту як основного процедурного документа у формі підзаконного нормативно-правового акта (постанови); надання права ініціювання позачергових сесій не лише депутатам, але й голові парламенту; заборона дострокового розпуску законодавчої інституції до прийняття остаточного рішення про обвинувачення президента після висунення відповідних звинувачень або якщо президент уже достроково припиняв повноваження легіслатури поточного скликання за подібною підставою; позбавлення депутатського мандата або застосування заходів дисциплінарного впливу у вигляді позбавлення премій за відсутність на третині чергових засідань, систематичне вчинення аморальних діянь, що ганьблять особу парламентарія і парламент.
У підрозділі 1.6. «Функції та повноваження парламенту» обґрунтовано розробку авторської класифікації функцій парламенту. Найбільш пріоритетними функціями за компетенційною ознакою (напрямами діяльності) є представницька, законодавча, що передбачають схвалення і зміну конституції та законів, установча (її прирівняно до номінаційної, дослівно з фр. nominatif «та, що називає», тому установчо-номінаційна з питань кадрових призначень і визначення адміністративно-територіального устрою згідно з ухваленими законами) і контрольна. Бюджетно-фінансова і зовнішньополітична функції «розчиняються» у законодавчій (прийняття закону про бюджет, ратифікація міжнародних договорів, із питань зовнішньої політики, схвалення рішення президента про надання військової допомоги іншим державам, оголошення стану війни й укладення миру тощо) і контрольній (контроль за виконанням державного бюджету, заслуховування щорічних та позачергових послань президента про внутрішнє та зовнішнє становище держави). Представницька функція є узагальненням усіх напрямків і видів діяльності легіслатури.
Проаналізовано законодавчий процес, проблеми реалізації делегованих законодавчих повноважень – тимчасову передачу парламентом можливості схвалювати закони іншим органам публічної влади (уряду, окремим міністрам, главі держави) і прийняття законів шляхом проведення загальнонаціонального референдуму. За обсягом наданих законодавчих повноважень парламенти класифіковано на парламенти з абсолютно необмеженими, відносно обмеженими та абсолютно обмеженими законодавчими повноваженнями.
Досліджено формування парламентом органів державної влади та призначення посадових осіб. Особливу увагу приділено формуванню уряду як підставі визначення форми державного правління. Зазначено, що до повноважень легіслатури може також належати право формування спеціалізованих органів парламентського контролю і призначення голів вищих судів, керівників національного банку, головокомандувача збройних сил, суддів, Державного (Генерального) прокурора, членів Центральної виборчої комісії, Федерального президента.
Виокремлено основні напрями здійснення контрольної функції парламенту: контроль за діяльністю виконавчої влади, фінансово-економічною сферою, додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина, діяльністю посадових осіб, у тому числі вищих посадових осіб держави. Охарактеризовано різні форми реалізації контрольної функції: депутатські запити, резолюцію недовіри, імпічмент, парламентські слухання і слухання в комітетах, діяльність спеціалізованих органів парламентського контролю.
Важливе практичне значення матимуть реформи, спрямовані на введення процедури формування уряду виключно законодавчою установою з урахуванням партійних і регіональних інтересів внутрішніх парламентських структур (об’єднань депутатів та комітетів) і затвердження Програми діяльності Кабінету Міністрів одночасно з призначенням Прем’єр-міністра; застосування інтерпеляції до окремих членів Кабінету Міністрів України, а також права пред’явлення обвинувачення посадовим особам, у призначенні яких задіяно депутатський корпус і, відповідно, можливість їх виклику для дачі показань і подання документів, необхідних при розслідуванні парламентом актуальних проблем державного і суспільного життя.
Розділ 2 «Еволюція інституціоналізації вітчизняного парламенту: історико-правовий досвід» складається з чотирьох підрозділів.
У підрозділі 2.1. «Зародження сучасного етапу становлення українського парламенту в період 1917–1920 рр.» досліджено становлення і розвиток представницьких інституцій на теренах України періоду національно-визвольних змагань. Центральну Раду Української Народної Республіки констатовано як перший національний парламент, наближений до сучасного типу, з огляду на її функціонування згідно з принципом розподілу влади, виборний, професійний, колегіальний характер, а також структурні, процедурні та компетенційні характеристики. Доведено, що історичні обставини і механізм утворення законодавчих установ держав епохи Нового часу, що характеризувалася порушенням нині авторитетних принципів виборчого права (проведення непрямих виборів і відкритого голосування, застосування цензового делегування тощо), військові події зумовили об’єктивну неможливість ствердження на теренах України іншого типу виборчого процесу. Формування Центральної Ради з меншими критеріями обмежень права на делегування представників (претендувати на депутатські посади могли жінки) якісно вирізняло цей орган серед інших подібних із законодавчими функціями, як своїх попередників, так і наступників доби національно-визвольних змагань. Наголошено, що навіть за умови проведення парламентських виборів із дотриманням визнаних принципів виборчого права, інтереси усіх категорій громадян не можуть бути представлені повною мірою. Тому засада прямих виборів як передумова формування законодавчої установи є важливою, але не основною і єдиною ознакою дефініції «парламент». Підтвердженням варіативності способу формування представницьких органів є обрання Президента виборщиками (США) або легіслатурою (Латвія, Естонія).
Аргументовано, що концептуальні розробки Центральної Ради не знайшли свого логічного розвитку в періоди Гетьманату та Директорії. При виконанні законодавчих, виконавчих і судових функцій революційні органи фактично характеризувалися диктаторськими повноваженнями і не погоджували напрямки своєї діяльності і, отже, еволюціонування цілої держави із жодним з органів державного апарату. Всупереч власним заявам про намір створити парламентську республіку, вони й надалі концентрували усі державні функції, практикували їх зміцнення.
Підкреслено, що Національна Рада Західноукраїнської Народної Республіки ствердилася як парламент за ознаками виборності, колегіальності представництва політичних переконань несхожих між собою соціальних верств населення при розробці та схваленні рішень в умовах демократичного правління.
У підрозділі 2.2. «Радянська парадигма вищого представницького органу державної влади як заперечення доктрини розподілу влади» доведено, що, незважаючи на доволі демократичні законодавчо закріплені принципи організації і функціонування, виборчі процедури, структуризацію, елементи правового статусу депутатів як повноважних представників народу тощо, вищі представницькі органи не трансформувалися в парламенти з причини пануючої в суспільстві класової, командно-адміністративної ідеології. Конституювання у різні історичні періоди радянської доби діяльності комісій, секретаріату (апарату), груп депутатів, а також схвалення законодавства з питань внутрішньої роботи названих інституцій, провадження процедур з виконання нормативно визначених функцій не є вирішальним доказом урахування парламентських традицій. Структурно-організаційні особливості Верховної Ради є характерними для багатьох представницьких установ, адже саме керівні, робочі та допоміжні внутрішні елементи забезпечують виконання їх соціального призначення. Хоча, акцентовано увагу на тому, що пряме заперечення теорії парламентаризму і принципу розподілу влади апріорно обгрунтовує визначення Верховної Ради, а тим паче З’їздів рад, як універсальних верховних органів державного апарату із законотворчою, виконавчо-розпорядчою і контрольно-наглядовою компетенцією.
Підкреслено, що єдина система органів державної влади концентрувала значні організаційно-матеріальні ресурси на оперативному вирішенні практичних завдань. Але такий «розподіл повноважень» перешкоджав налагодженню взаємної координації й неупередженому оцінюванню відповідальності кожного з вищих елементів державного апарату. Провідне становище вищого представницького органу держави зумовлювало підконтрольне і підзвітне функціонування інших державних органів.
Доведено, що сучасна адаптація окремих базових елементів державно-правової доктрини радянського періоду (здобутки щодо правового зв’язку з виборцями, юридичної відповідальності, класифікації джерел права, форм народовладдя, системи Рад, законотворчості, адміністративно-територіального поділу, правового статусу особи тощо) свідчить про наступність історичного конституційного процесу в Україні.
У підрозділі 2.3. «Особливості рецепції інституту парламенту в контексті загальноцивілізаційних цінностей представницької демократії (1990–1996 рр.)» аргументовано, що відсутність національної практики демократичного державно-правового будівництва утруднила розробку єдиного прогресивного для всіх політичних сил варіанта Основного Закону. Численні тогочасні проекти Конституції за авторством об’єднань громадян, парламентаріїв, наукових працівників регламентували різні види республік, обстоювали необмежені або суто декларативні повноваження парламенту, його бікамеральну, або монокамеральну структуру, альтернативні сучасній назви. Підкреслено, що моделювання виборчої системи також не вирізнялося стабільністю – мажоритарний спосіб змінювався змішаним, потім пропорційним, а ще пізніше – знову ж таки змішаним типом. Запровадження сесійного режиму роботи Верховної Ради України згідно із загальновизнаними світовими зразками діяльності парламенту (робота на пленарних засіданнях, в робочих органах та виборчих округах, фракціях і групах), вільного депутатського мандату, структуризації, окрім звичного поділу на керівні, робочі й допоміжні, ще й спеціалізованими органами – Рахунковою палатою і Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, свідчило про прагнення повноцінно адаптувати в теорію і практику вітчизняного державного будівництва парламентостверджуючі ознаки Верховної Ради України.
З’ясовано, що демократичний вимір конституційної реформи полягав у запозиченні визнаних моделей організації державного апарату і легіслатури зокрема, а також узагальненні досвіду радянського державознавства, оскільки сучасники не мали чітких уявлень про механізм трансформації партійно-номенклатурної системи в незалежні державні інститути. Намагання сформувати класичний парламент слід розцінювати як подолання глибокої кризи соціалізму. Незважаючи на відсутність єдиного чітко визначеного напрямку державотворчих процесів, в Україні закладалися підвалини сучасної системи парламентаризму.
У підрозділі 2.4. «Перспективи подальшої еволюції вітчизняного парламенту: пошуки оптимальної моделі як базису становлення і розвитку правової держави (1996–2013 рр.)» наголошено, що президентсько-парламентська республіка, задекларована у Конституції 1996 р., була компромісним варіантом, покликаним мінімізувати змагальність потужних партій за верховенство їх контролю і впливу на суспільство на період розробки нового формату організації державного апарату. Існуюча модель форми правління не змогла вирішити нагальних проблем державотворення і конституційного ладу, так само як і парламентсько-президентська республіка, закріплена Конституцією в редакції від 2004 р. Підкреслено, що вагомий перелік питань відання виключно Верховної Ради України і Президента не міг не породжувати суперечок, а то й відкритих протистоянь між цими інституціями. Збереження вирішального впливу Глави держави в ієрархії виконавчої влади попри наявність формально визначених значущих повноважень парламенту у цій сфері, як і раніше, було підставою рішучого взаємного заперечення особливого конституційно-правового статусу кожного з них. Наслідком постійного намагання перерозподілити владні повноваження стало прийняття основного процедурного правового акта з питань парламентської діяльності – Закону «Про Регламент Верховної Ради України» лише в лютому 2010 р., який із деякими змінами і доповненнями діє й донині.
Акцентовано увагу на тому, що системну конституційну кризу зумовлено деідеологізацією суспільства, відсутністю діалогу між елементами державної влади щодо формування системної парадигми розвитку державного і суспільного устрою. Запровадження парламентської республіки стабілізує політичну ситуацію, оскільки державно значущі рішення фактично прийматимуться парламентською більшістю, якій підзвітна виконавча вертикаль державної влади.
Розділ 3 «Подолання дефектів правової регламентації та практики формування і структурування Верховної Ради України» складається з п’яти підрозділів.
У підрозділі 3.1. «Критерії легітимності формування Верховної Ради України» наголошено, що парламентські вибори як форма безпосередньої демократії (народовладдя) полягає в організації та проведенні виборчих процедур, голосуванні громадян України на основі загальновизнаних міжнародно-правових стандартів і національних принципів, які визначають суть виборів, з метою формування законодавчої інституції. Шляхом аналізу чинної редакції Закону «Про вибори народних депутатів України» 2011 р. з’ясовано реалізацію пріоритетних принципів виборчого права (свобода, загальність, рівність, безпосередність, таємність, обов’язковість/періодичність, достовірність), які є критеріями легітимності формування Верховної Ради України. Аргументовано, що згаданий перелік варто доповнити положенням про визначення загальних засад виборчого права згідно з міжнародно-правовими стандартами, яке може бути використано при розробці концепції внесення змін до Основного Закону. Такий крок стане наочним ствердженням прагнення України закріпити на конституційному рівні дотримання демократичних традицій еволюції парламенту.
Сформульовано думку про те, що нині триває пошук оптимальної для України виборчої системи обрання парламентського представництва. Визначено переваги різних видів виборчих систем і аргументовано необхідність збереження змішаного способу отримання й розподілу мандатів. Доцільність застосування цієї системи голосування і підрахунку голосів на сучасному етапі конституційного розвитку України пояснюється пошуком компромісу між ідеями партійного представництва і стабільністю інститутів громадянського суспільства, які прагнуть делегувати підзвітних їм представників до парламенту. Підкреслено, що, незважаючи на суттєве реформування виборчого законодавства (заборону балотуватися блокам партій; підняття прохідного виборчого бар’єру; можливість самовисування кандидатів в одномандатних виборчих округах; обов’язкове анонсування осіб, які спонсорують виборчий фонд суб’єктів, що балотуються; заборону голосування виборців за відкріпними посвідченнями тощо), подальших теоретичних напрацювань і нормативної регламентації потребує низка проблем, пов’язаних з оптимізацією виборчого процесу.
У підрозділі 3.2. «Конституційні механізми легальності об’єднань парламентаріїв у Верховній Раді України» проаналізовано процедуру формування депутатських фракцій і груп, їх повноваження. Аргументовано, що депутатські групи можуть бути легітимними лише у разі формування з представників мажоритарних виборчих округів. Правовий статус позафракційного парламентарія не узгоджується з його балотуванням та обранням за партійними списками в багатомандатному окрузі. Відсутність юридичних зобов’язань ставить під сумнів сенс проведення виборів, адже депутат не відповідає за наслідки виконання передвиборної програми як уособлення політичної сили, нехтує громадянською позицією виборців і самою ідеєю непрямого народовладдя. Вільний мандат надає можливість ігнорувати вказівки депутатського об’єднання, зберігаючи членство в парламенті.
Необхідно також доповнити підстави дострокового припинення повноважень народного депутата, обраного за партійними списками, умовою його виключення (добровільного виходу) чи невходження до складу фракції у Верховній Раді України внаслідок порушення фракційної дисципліни. Рішення ухвалюватиме суд у порядку, визначеному ч. 2 ст. 5 Закону «Про статус народного депутата України» (у разі невиконання вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності). Мандат парламентарія гарантовано матиме змогу отримати перший в «непрохідній» частині партійного списку кандидат в народні депутати без додаткових витрат на виборчий процес.
Повноваження депутатських об’єднань варто розширити шляхом надання права ініціювати позачергові скликання пленарних засідань і здійснення контрольних повноважень щодо вищих органів держави.
Одними з найбільш цінних положень правової регламентації статусу парламентської опозиції, які потребують унормування, є: визначення як суб’єкта опозиційної діяльності лише депутатські об’єднання, здатні реалізувати повноваження з ухвалення легальних рішень, звернення до Конституційного Суду України, здійснення парламентського контролю; запровадження проведення «Дня опозиції» на ранковому засіданні п’ятниці одного з тижнів пленарних засідань; заборона дотаційної матеріальної допомоги опозиції з державного бюджету, оскільки опозиційне угруповання може використовувати матеріальні ресурси партійної каси, розмір якої є достатнім для формування альтернативних програм і доведення їх змісту до відома громадян.
Підрозділ 3.3. «Домінуючий вплив структури Верховної Ради України на зміст і форми виконання конституційних повноважень» досліджує структуризацію Верховної Ради України на керівні, робочі і допоміжні органи та спеціалізовані органи парламентського контролю. Підкреслено, що потребують удосконалення організаційні форми діяльності комітетів шляхом притягнення до юридичної відповідальності осіб, винних за зриви засідань/слухань у комітетах, невиконання чи неналежне виконання вказівок комітету без поважних причин. Наголошено на доцільності схвалення спеціального Закону про комісії Верховної Ради України, який регламентував би процедури створення, діяльності та гарантії виконання рішень зазначених органів парламенту об’єктами впливу їх повноважень.
Особливу увагу приділено порядку формування тимчасових слідчих комісій, якого на теперішній час остаточно нормативно не врегульовано. Зокрема, не прийнято спеціального Закону, а в Законі «Про Регламент Верховної Ради України» не деталізовано механізм забезпечення гарантій самостійності, повернення на попередню посаду і можливості продовження службової діяльності спеціальних прокурора і слідчих після виконання завдання, особливо за умови недоведеності вини вищих посадових осіб.
Зазнчено, що одними з пріоритетних напрямків удосконалення роботи Апарату Верховної Ради є: більш активне залучення до законотворчої діяльності фахівців із питань державного будівництва – штатних працівників Апарату; впровадження та використання комп’ютерних технологій у законодавчому процесі; оптимізація витрат на утримання депутатського корпусу; посилення вимог до кадрового добору працівників Апарату.
Удосконалення правового статусу вітчизняного омбудсмана має відбуватися у напрямках регламентування чітко визначених вимог стосовно: механізму оцінювання моральних якостей і фахової підготовки претендентів, обмеження термінів перебування на посаді, запровадження служб представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в регіонах та за окремими сферами здійснення наглядової діяльності; узгодження повноважень з відвідування осіб у місцях позбавлення волі, пов’язаних з обмеженням їх особистої свободи, і відповідної функції органів прокуратури та виконавчої влади. Підкреслено також доцільність конкретизації процесуальних форм закріплення висновків про умови утримання. Гарантування права омбудсмана на спілкування без участі сторонніх осіб, прослуховування або підслуховування є недостатнім для надання доказової сили зібраним матеріалам. Уявляється за можливе використовувати просту письмову форму опитування з фіксацією підписів інтерв’юерів та опитуваних.
Зазначено, що широкі повноваження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини на вивчення документів не гарантують вільного користування матеріалами з обмеженим доступом представниками громадських організації і вченими, залученими на договірних засадах. Закріплення такої можливості має відбуватися виключно з дотриманням положень Закону «Про державну таємницю».
Рахункова палата потребує розширення повноважень можливістю звертатися до Конституційного Суду України як самостійного суб’єкта, створення власних регіональних підрозділів та врегулювання процедури здійснення контрольних заходів у Верховній Раді, незважаючи на фактичну підзвітність і підконтрольність представницькій інституції.
Доведено необхідність посилення заходів правового впливу за невиконання актів реагування спеціалізованих органів парламентського контролю і перешкоджання проведенню інспекційних заходів.
У підрозділі 3.4. «Правовий статус народного депутата України як лобіста та державного політичного службовця: антагонічний характер депутатської діяльності» проаналізовано ознаки, властиві парламентаріям як представникам влади, та принципи реалізації депутатського мандату. Пропозиції щодо легалізації лобіювання (схвалення Закону «Про лобістську діяльність», в якому, з метою отримання сприятливого правового регулювання приватних питань, слід прописати її форми й умови провадження), а також підвищення фахового рівня, правової і моральної культури парламентаріїв (досвід практичної роботи і спеціальне навчання, стажування) покликані мінімізувати прояви недовіри з боку населення до Верховної Ради України як базового інституту сучасної демократії.
Заслуговують на увагу новації із запровадження спеціальних перевірок – антикорупційної і стану психічного здоров’я кандидатів у депутати, що сприятимуть, незважаючи на фінансову і організаційну затратність, реалізації права на інформацію й усвідомлений вибір нової генерації політиків. Ознайомлення з матеріалами про психічне здоров’я і моральну стійкість, наявність судимостей, володіння корпоративними правами, достовірність відомостей у декларації про майно, доходи, витрати й зобов’язання фінансового характеру забезпечить конституційний принцип рівності громадян. Спеціальну перевірку варто проводити згідно з Порядком організації проведення спеціальної перевірки відомостей щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов’язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженим Указом Президента від 25 січня 2012 р. Відповідальним за організацію проведення спеціальної перевірки слід визнати Голову Центральної виборчої комісії. Відомості про стан здоров’я кандидата перевірятиме Міністерство охорони здоров’я України. Оцінювання моральної стійкості є вивченням дотримання морально-етичних норм кандидатом в народні депутати на попередніх посадах. Якщо особа з певних причин не була працевлаштованою (пенсіонер, молодий спеціаліст тощо) або була суб’єктом підприємницької діяльності, подаватиметься довідка ЖРЕПу за місцем проживання. Центральна виборча комісія вивчатиме ці документи разом з іншими, що вносяться на реєстрацію.
Подальшої теоретичної розробки і нормативного закріплення вимагає процедура відсторонення парламентаріїв, яким повідомлено про підозру у вчиненні злочину у сфері службової діяльності, від виконання повноважень до початку судового провадження. Відомості стосовно притягнення народних депутатів до відповідальності заносяться до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення, у триденний строк з дня набрання відповідним рішенням суду законної сили, притягнення до цивільно-правової відповідальності або накладення дисциплінарного стягнення. Зазначені обставини слід закріпити як імперативні підстави дострокового припинення повноважень. Відповідно, парламентарії не можуть продовжувати займатися діяльністю, пов’язаною з виконанням функцій держави, після притягнення їх до юридичної відповідальності за вчинення корупційних діянь незалежно від ступеня суспільної небезпечності скоєного. Згадані обмеження слід запровадити, незважаючи на суб’єктивне ставлення судді до кваліфікації дії чи бездіяльності винної особи згідно з чинною редакцією антикорупційного нормативно-правового акта.
У підрозділі 3.5. «Об’єктивні закономірності реалізації депутатського мандата» охарактеризовано такі принципи функціонування Верховної Ради України, як: представництво інтересів виборців (виконання політичної волі громадян), колегіальність (опрацювання і схвалення рішень згідно з інтересами різних верств населення, що відображає соціальну та демографічну структуру суспільства), виборність (делегування повноважень громадянами, які симпатизують перевиборним програмам кандидатів), легітимність (схвалення діяльності парламенту населенням), легальність (верховенство права і захист волі більшості або всього населення відповідно до загальнолюдських ідеалів і парадигми взаємної відповідальності особи та держави), постійність (здійснення повноважень на професійній основі у поєднанні із забороною іншої оплачуваної роботи, крім викладацької, наукової чи творчої діяльності у вільний час) та гласність (публічність парламентської діяльності).
Доведено, що фундаментальні конституційні ідеї, на основі яких функціонує парламент, і реалізуються повноваження народні депутати, відображають виняткову політико-правову природу законодавчої інституції. Формування чітких уявлень про категоріальне значення, стан і динаміку застосування об’єктивних закономірностей (принципів) реалізації депутатського мандату є підґрунтям отримання достовірних знань про конституційно-правовий статус парламенту. Досвід втілення демократичних засад організації та діяльності представницької інституції створює реальні нормативні та політичні передумови для поступального розвитку парламентаризму.
Розділ 4 «Парламентські процедури як організаційний чинник функціонування Верховної Ради України» складається з п’яти підрозділів.
У підрозділі 4.1. «Компетенційна характеристика парламенту України» увагу акцентовано на тлумаченні дефініцій «процес» і «процедура», які у дослідженні використовуються як синоніми. Охарактеризовано парламентські процедури за ознакою компетенційної характеристики Верховної Ради України – сукупності встановлених в юридичній формі прав та обов’язків, які визначають можливості органу державної влади приймати обов’язкові до виконання рішення. Аналіз законодавчої, установчо-номінаційної і контрольної компетенції парламенту розкриває його соціальне призначення та роль у державотворчих процесах. Доведено, що Верховна Рада України є парламентом із абсолютно обмеженими законодавчими повноваженнями, адже ст. 92 Конституції встановлює закритий перелік питань, які вирішуються шляхом прийняття законів. З інших питань Верховна Рада України не має права схвалювати ці нормативно-правові акти. Конституція закріплює основи правового регулювання суспільних відносин із наданням виконавчій владі і Президентові права більш детальної їх регламентації згідно з законами. Підкреслено, що чітка регламентація питань відання дещо звужує сферу діяльності парламенту. Тому з метою надання правового захисту новим об’єктам, що потенційно супроводжуватиметься необхідністю залучення кваліфікованої більшості голосів народних депутатів для внесення змін, слід закріпити на конституційному рівні положення про можливість ухвалення законів з найважливіших питань державного і суспільного життя з одночасним чітким закріпленням повноважень інших органів державної влади.
Визначено, що установчо-номінаційна компетенція передбачає призначення, обрання, надання згоди на призначення або звільнення посадових осіб, формування органів публічної влади, а також вирішення питань територіального устрою. Констатовано широкі повноваження Президента у сфері кадрових призначень посадових осіб виконавчої влади, які характеризують Україну як президентсько-парламентську республіку з ухилом до президентської. Установчо-номінаційна компетенція легіслатури є вужчою, ніж у Глави держави.
Проаналізовано різні класифікації пріоритетних напрямів контрольної діяльності Верховної Ради України. Охарактеризовано форми реалізації парламентського контролю згідно з удосконаленою дисертантом класифікацією напрямів реалізації контрольної функції. Наголошено, що парламентський контроль здійснюється без будь-яких доручень у межах власної компетенції законодавчої установи. Суб’єктами реалізації є безпосередньо Верховна Рада, її внутрішні структурні підрозділи та народні депутати, інші державні інституції, функціонально поєднані з парламентом. Метою контролюючої діяльності є нагляд за станом виконання ухвалених законів, який охоплює усі передбачені Конституцією сфери (напрями) контролюючого впливу, незважаючи на особливості форм та об’єктно-суб’єктних складів його здійснення.
У підрозділі 4.2. «Організаційно-правові форми здійснення парламентських процедур» охарактеризовано проведення організаційно-установчої, чергової і позачергової сесій, що передбачає цілеспрямовану функціональну співпрацю народних депутатів на засіданнях парламенту та у виборчих округах. Особливу увагу приділено організації пленарних засідань – підготовці порядку денного, обговоренню питань, винесених на розгляд, голосуванню.
Зазначено, що проблемами сесійного режиму роботи Верховної Ради України є порушення процедури діяльності та етичних норм поведінки парламентаріями. Парламент є суб’єктом конституційно-правової відповідальності у випадках недотримання конституційних норм і вчинення правопорушення (делікту). Застосування санкцій за вчинення конституційного делікту зумовлене неспроможністю легіслатури, її органів і парламентаріїв виконувати обов’язки внаслідок безвідповідальної або некваліфікованої реалізації покладених функцій. Досліджено застосування санкцій конституційно-правової відповідальності до Верховної Ради України в цілому, її внутрішніх органів (головуючого на пленарному засіданні, керівних осіб комітетів і Голови Апарату Верховної Ради, спеціалізованих органів парламентського контролю), окремих народних депутатів. Обгрунтовано необхідність схвалення єдиного нормативно-правового акта з питань конституційно-правової відповідальності, який визначив би поняття, ознаки і суб’єктів конституційно-правової відповідальності; уніфікував спеціальні правові процедури та санкції залежно від суб’єкта й характеру вчиненого порушення та регламентував особливості конституційно-правової відповідальності Верховної Ради України в окремому розділі. З метою оптимізації сесійної роботи запропоновано також низку інших заходів.
Підрозділ 4.3. «Законотворчість – пріоритетний напрямок діяльності Верховної Ради України» містить аналіз законотворчого процесу та його складової – процесу законодавчого, який є суто парламентською процедурою. Дотримання поетапності законодавчого процесу (внесення законопроекту до парламенту та його реєстрація, обговорення в комітететах і на пленарних засіданнях, прийняття, затвердження Главою держави й опублікування, набуття чинності) гарантує схвалення легальних правових актів. Наведено приклади порушення принципів наукової обґрунтованості, правової легітимності, системності і професійності законотворення.
Аргументовано важливість суб’єктів права законодавчої ініціативи вносити законодавчі пропозиції, але лише подання готового законопроекту започатковуватиме власне законодавчий процес. Підкреслено доцільність формування спеціальної інституції при Верховній Раді України (відділу в структурі Апарату Верховної Ради), яка обліковуватиме всі законодавчі пропозиції з метою координації законопроектних робіт. Діяльність такого органу значно спростить процедуру надходження пропозицій від фізичних осіб та інститутів громадянського суспільства, які не мають прямого доступу до інституцій, уповноважених розробляти й подавати законопроекти з відповідними супровідними матеріалами на розгляд Верховної Ради України.
З’ясовано потребу в розширенні переліку суб’єктів права законодавчої ініціативи внаслідок посилення вимог до кваліфікаційного і професійного рівня розробників законопроектів. Серед інших потенційних суб’єктів виокремлено громадські організації у взаємодії з інститутом народної ініціативи як посередників між владою і народом, що володіють значними фінансовими та інформаційними ресурсами для розробки законопроекту, його громадського і парламентського обговорення.
У підрозділі 4.4. «Проблеми нормативно-правового забезпечення установчо-номінаційних процедур» проаналізовано розгляд кадрових питань у Верховній Раді України. Обгрунтовано впровадження парламентської форми державного правління за умови збереження за Президентом процедури всенародного обрання, повноважень представницьких, законодавчих і у сфері національної безпеки, окремих установчо-номінаційних та контрольних. Зазначено необхідність нормативного закріплення уніфікованих вимог до кандидатів на посади в органи держави, у формуванні яких задіяно Верховну Раду України (зокрема, не лише підтвердження цензу громадянства, майнового стану, дотримання принципу несумісності, відсутності обмеження у правах за станом здоров’я й наявності непогашеної чи незнятої судимості, але й досягнення мінімального віку, необхідного для призначення на посаду, строку проживання в Україні протягом останніх років, стажу роботи в органах, керівництво якими доручають, або у профільній сфері діяльності) й підстав дострокового звільнення державних службовців (за власним бажанням; станом здоров’я; у разі смерті; визнання недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення померлим; втрати громадянства чи виїзду на постійне проживання за межі України; надання недостовірної інформації при призначенні; невідповідність вимогам, які пред’являються до кандидатів; набрання законної сили обвинувальним вироком або судовим рішенням про притягнення до відповідальності за адміністративні корупційні правопорушення; втрати бездоганної ділової репутації).
У підрозділі 4.5. «Механізм стримувань і противаг в інструментарії парламентського контролю» підкреслено, що, попри відсутність прямої конституційної регламентації парламенту як органу контролю, він наділений вагомими повноваженнями у цій сфері. Законодавство детально визначає суб’єкти, об’єкти нагляду та окремі форми (заходи) здійснення парламентського контролю. Суттєвого удосконалення потребує система гарантій, адже за невиконання вказівок, запитів, актів реагування народних депутатів та інституцій Верховної Ради України не завжди передбачено юридичну відповідальність. Охарактеризовано проведення «Години запитань до Уряду», щорічного заслуховування звіту про хід і результати виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів, періодичних звітувань органів державної влади, парламентських слухань, слухань в комітетах, обговорень депутатських запитів і найбільш складних для вітчизняного конституціоналізму процедур вотуму недовіри та імпічменту. Модель взаємодії парламенту, Президента і виконавчої влади (система стримувань і противаг) визначає принципові особливості організаційно-функціональних основ системи парламентаризму. Зазначено, що парламентський контроль спрямований на виявлення й усунення внутрішніх суперечностей у системі органів публічної влади – забезпечення достатнього рівня централізації владних повноважень, відмежування функцій політичного та адміністративного керівництва, попередження випадків дублювання компетенції різних інституцій, обґрунтоване застосування санкцій конституційно-правової відповідальності до посадових осіб. Наголошено, що, незважаючи на позапарламентський характер кримінального провадження стосовно Глави держави, повноваження якого достроково припинено внаслідок імпічменту, варто запровадити особливий порядок його перебігу. Колишній статус високої посадової особи – окремого органу держави повинен гарантувати такі прерогативи. Запропоновано низку інших заходів, спрямованих на оптимізацію парламентського контролю.