УЛЬМЕР Микола Миколайович КАСАЦІЙНЕ ПРОВАДЖЕННЯ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ УКРАЇНИ : Ульмер Николай Николаевич кассационного производства в административном судопроизводстве УКРАИНЫ

summary

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу, визначено мету і задачі дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо публікацій, вказуються форми апробації та впровадження отриманих результатів.
Розділ 1 «Сутність та значення касаційного провадження в адміністративному судочинстві України» складається з трьох підрозділів і присвячений розкриттю поняття, змісту та значення касаційного провадження в адміністративному судочинстві, дослідженню історичних умов становлення та розвитку касаційного провадження в адміністративному судочинстві, а також інституціональному забезпеченню касації у праві сучасних зарубіжних країн.
У підрозділі 1.1 «Становлення та розвиток касаційного провадження в адміністративному судочинстві України» проведено історичний аналіз витоків та загальних засад формування касації у судовій системі нашої держави на різних етапах розвитку її державності, і, зокрема, у її складовій – адміністративній юстиції, та запропоновано їх періодизацію.
Зроблено висновок, що касація в адміністративній юстиції (адміністративному судочинстві) на різних історичних етапах була гарантією прийняття законних рішень відповідними адміністративними органами (їх посадовими особами), забезпечувала справедливість та законність вирішення публічно-правових спорів. З’ясовано, що інститут касації в адміністративному судочинстві успадкував та з невеликими змінами закріпив основні положення здійснення правосуддя судом касаційної інстанції, сформульовані у цивільному процесі.
Автором здійснено порівняльний аналіз існуючих моделей касаційного перегляду судових рішень, що набрали законної сили в адміністративному судочинстві Великої Британії, Франції, Німеччини, Польщі, Латвії, Литви, Естонії та України, на підставі чого зроблено висновок, що касаційне провадження існує в різних правових системах, але має різні форми втілення та інстанційного забезпечення. В інших країнах адміністративні суди касаційної інстанції мають різні за змістом та обсягом повноваження, однак головним функціональним призначенням цієї судової інстанції є перевірка законності судових рішень, що набрали законної сили та виправлення судових помилок. Звернуто увагу на те, що в європейських державах романо-германської системи права систему судів побудовано за принципом єдиної касаційної інстанції з поєднанням спеціалізації судової діяльності в рамках системи судів певної юрисдикції.
У нашій державі касаційний перегляд судових рішень є основною функцією Вищого адміністративного суду України, як адміністративного суду касаційної інстанції. Вищий адміністративний суд України, здійснюючи касаційний перегляд судових рішень, що набрали законної сили, одночасно реалізує й інші функції касаційної інстанції адміністративної юрисдикції: судове тлумачення, вивчення і узагальнення судової практики, аналіз судової статистики, надання методичної допомоги судам нижчого рівня, рекомендаційні роз’яснення з питань застосування законодавства щодо вирішення адміністративних справ.
Звернуто увагу, що незважаючи на зміни в інстанційній побудові судової системи України, які відбулися з прийняттям Закону України «Про судоустрій і статус судів», остаточно невирішеною залишається проблема моделі касаційного провадження в контексті обґрунтування її теоретичних засад та відповідності європейським стандартам.
У підрозділі 1.2 «Поняття та юридична природа касаційного провадження в адміністративному судочинстві України» досліджено феноменологічні аспекти касаційного провадження в адміністративному судочинстві, а саме питання поняття, сутності та значення, проаналізовано співвідношення понять «касація», «інститут касації», «касаційне провадження».
Зроблено висновок, що термін «касація» в адміністративному судочинстві означає вид скарги, звернення до адміністративного суду касаційної інстанції, форму судового контролю та є одним із способів перегляду судових рішень. Касація є інститутом адміністративного процесуального права, якщо розглядати її як сукупність адміністративних процесуальних норм, які регулюють касаційне провадження. Касація є елементом судоустрою в аспекті її ролі в судовій системі. Звернуто увагу, що використання терміну «касація» в розумінні касаційного провадження є дещо некоректним, бо термін «касація» не є тотожнім терміну «касаційне провадження».
Сформульовано авторське визначення касаційного провадження, як факультативної стадії адміністративного судового процесу, яка становить собою сукупність адміністративно-процесуальних норм, які регулюють процесуальні відносини, що пов’язані зі здійсненням перевірки законності судових рішень суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, а також судових рішень суду апеляційної інстанції повністю або частково. Акцентовано увагу на тому, що касаційне провадження, як факультативна стадія в адміністративному судочинстві, складається з процесуальних етапів, під якими запропоновано розуміти відносно самостійні елементи структури касаційного провадження, які тісно пов’язані між собою, складаються із сукупності процесуальних дій суду та інших осіб, які беруть участь у справі, та спрямовані на вирішення локального, відносно самостійного завдання провадження.
З’ясовано, що касаційне провадження, як стадія адміністративного судового процесу, включає в себе процесуальні етапи та дії, які об’єднані у систему та пов’язані між собою найближчою процесуальною метою. Встановлено, що касаційне провадження складається з таких процесуальних етапів: 1) відкриття касаційного провадження; 2) підготовка адміністративної справи до судового розгляду; 3) касаційний розгляд адміністративної справи; 4) ухвалення рішення по справі.
У підрозділі 1.3 «Касаційне провадження в системі перегляду судових рішень» зроблено порівняльний аналіз касаційного провадження з апеляційним, з провадженням за нововиявленими обставинами та провадженням з перегляду судових рішень Верховним Судом України, виокремлено та обґрунтовано їх спільні та відмінні ознаки. З’ясовано, що касаційне провадження від інших видів перегляду судових рішень в адміністративному судочинстві відрізняється за метою, завданнями, об’єктом та межами перегляду, а також за особливою процесуальною формою. Підставами для касаційного оскарження судового рішення є лише порушення нижчестоячими судами норм матеріального чи процесуального права, тобто перевіряється питання права і не перевіряється обґрунтованість судового рішення (питання факту).
Аналіз судової практики свідчить, що у 2010 році до Вищого адміністративного суду України надійшло 43330 касаційних скарг, у 2011 р. – 96430, у 2012 році таких скарг надійшло 81099, а упродовж першого півріччя 2013 року на розгляді у Вищому адміністративному суді України перебувало 37402 матеріали. Проведене автором дослідження дозволило встановити, що за наслідками касаційного перегляду скасовується кожне друге судове рішення адміністративних судів нижчих інстанцій. Це є наслідком частих змін до процесуального закону та неузгодженості його окремих положень, що, в свою чергу, викликає необхідність удосконалення чинного процесуального законодавства та практики його застосування адміністративними судами України.
Про якість роботи адміністративного суду касаційної інстанції свідчать показники перегляду Верховним Судом України судових рішень Вищого адміністративного суду України. Так, за перше півріччя 2013 року Верховний Суд України скасував 55 судових рішень Вищого адміністративного суду України, що становить 26 % від загальної кількості судових рішень, які надійшли до Верховного Суду України. У 2012 році цей показних становив 89 справ, або 30 % від загальної кількості, а у 2011 році Верховним Судом України було скасовано 71 судове рішення (10 %). Підставою скасування судових рішень Вищого адміністративного суду України було неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах.
Зроблено висновок, що для правильного та однакового застосування норм Кодексу адміністративного судочинства України необхідним є прийняття Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судову практику розгляду адміністративних справ у касаційному порядку» та запропоновано його зміст.
Розділ 2 «Загальна характеристика права на касаційне оскарження та порядок його здійснення в адміністративному судочинстві України» містить три підрозділи та присвячений з’ясуванню поняття, змісту права касаційного оскарження в адміністративному судочинстві та характеристиці передумов його реалізації.
У підрозділі 2.1 «Поняття права на касаційне оскарження та його зміст» сформульовано авторське визначення поняття право на касаційне оскарження в адміністративному судочинстві – це гарантована державою сторонам та іншим особам, які беруть участь у справі, а також особам, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та обов’язки, особлива юридична можливість оскаржити судове рішення суду першої інстанції після його перегляду в апеляційному порядку, а також судове рішення суду апеляційної інстанції повністю або частково у встановлений для цього строк.
Зроблено висновок, що передумовами права на касаційне оскарження в адміністративному судочинстві є обставини (суб’єктивні, об’єктивні та формальні), які надають можливість особі звернутися до Вищого адміністративного суду України, як адміністративного суду касаційної інстанції, про перегляд судового рішення та реалізувати право на касаційне оскарження. Недотримання будь-якої з вищеназваних передумов тягне диференційовані правові наслідки: залишення заяви без руху або повернення касаційної скарги.
Під час дослідження було з’ясовано, що такими передумовами є: 1) суб’єктивні обставини: (наявність певного кола суб’єктів, які мають право подати касаційну скаргу; наявність волевиявлення у зацікавленого суб’єкта реалізувати право на касаційне оскарження); 2) об’єктивні обставини включають в себе наявність об’єкту перегляду, тобто судових рішень суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, або судових рішень суду апеляційної інстанції. До формальних передумов належать обставини, пов’язані з дотриманням суб’єктами оскарження процесуальних строків на звернення та процесуальної форми касаційної скарги.
У підрозділі 2.2 «Характеристика суб’єктивних та об’єктивних передумов реалізації права на касаційне оскарження в адміністративному судочинстві України» досліджуються особливості адміністративно-процесуального статусу осіб, які мають право звернутися з касаційною скаргою до суду та об’єкта касаційного перегляду, яким є судові рішення суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, або судові рішення суду апеляційної інстанції.
На підставі аналізу процесуального становища суб’єктів права на касаційне оскарження встановлено коло проблематичних питань, пов’язаних з реалізацією цього права особами, які не брали участі у справі: 1) відсутність критеріїв, якими слід керуватися при прийнятті касаційної скарги від осіб, які не брали участі у справі, і завдяки яким можна давати оцінку судовому рішенню з позиції того, чи стосується воно прав та обов’язків таких осіб; 2) відсутність механізму ознайомлення осіб, які не брали участі у справі, з матеріалами адміністративної справи. Акцентовано увагу на необхідності обмежень права на касаційне оскарження прокурора, який не брав участі у справі, оскільки існування такого права порушує принципи диспозитивності, правової визначеності та було предметом критики з боку Європейського Суду з прав людини.
З метою покращення правового регулювання процесуального становища суб’єктів права на касаційне оскарження запропоновано зміни до ч. 1 ст. 211 КАСУ «Право на касаційне оскарження».
Зроблено висновок, що положення ч. 2 ст. 211 КАСУ, які містять такий критерій до ухвал, які можуть бути об’єктом касаційного оскарження, як перешкоджання подальшому провадженню у справі, не відповідає конституційним вимогам права на апеляційне та касаційне оскарження, принципам адміністративного судочинства, та є підставою для необґрунтованого обмеження ухвал щодо їх перевірки на предмет законності. У зв’язку з цим запропоновано ч. 2 ст. 211 КАСУ викласти у новій редакції.
У підрозділі 2.3 «Зміст формальних передумов реалізації права на касаційне оскарження в адміністративному судочинстві України» аналізуються процесуальні строки касаційного оскарження та досліджуються особливості процесуальної форми касаційної скарги.
Сформульовано авторське поняття строк реалізації права на касаційне оскарження – це встановлений законом проміжок часу, протягом якого правомочні суб’єкти мають право звернення до адміністративного суду касаційної інстанції.
Аналіз судової практики Верховного Суду України стосовно перегляду судових рішень адміністративного суду касаційної інстанції свідчить про наявність чисельних випадків неоднакового застосування норм Кодексу адміністративного судочинства України судом касаційної інстанції стосовно обчислення та поновлення строку реалізації права на касаційне оскарження. У зв’язку з цим автором запропоновано Методичні рекомендації «Процесуальні строки в адміністративному судочинстві України» та розкрито зміст процесуальних дій суду касаційної інстанції під час вирішення питання обчислення та поновлення строку реалізації права на касаційне оскарження, а також запропоновано доповнення до ст. 213 КАСУ «Вимоги до касаційної скарги».
Встановлено, що визначені у Кодексі адміністративного судочинства України вимоги щодо форми і змісту касаційної скарги мають юридичне значення, оскільки саме в межах зазначеного документа адміністративний суд касаційної інстанції перевірятиме правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права.
Розділ 3 «Процесуальна форма розгляду справи адміністративним судом касаційної інстанції» складається з двох підрозділів в яких аналізується процесуальний порядок розгляду касаційних скарг в адміністративному суді касаційної інстанції та досліджуються повноваження суду касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційних скарг.
У підрозділі 3.1 «Характеристика процесуальних етапів та дій адміністративного суду касаційної інстанції» досліджено процесуальні повноваження адміністративного суду касаційної інстанції на всіх етапах касаційного провадження та проаналізовано зміст всіх процесуальних дій.
Сформульовано визначення процесуальної форми касаційного провадження, як врегульованої нормами Кодексу адміністративного судочинства України структури всього адміністративного процесу в цілому, так і окремих його етапів, послідовності, порядку здійснення процесуальних дій та оформлення їх у правових актах.
Сформульовані авторські поняття таких процесуальних етапів як «відкриття касаційного провадження», «касаційний розгляд справи» та встановлено, що етапи касаційного провадження утворюють структурно обумовлену послідовність дій адміністративного суду касаційної інстанції, сторін, та інших осіб, які беруть участь у справі.
У даному підрозділі, на підставі аналізу судової практики Європейського суду з прав людини (наприклад справи «Андрієвська проти України», «Перетяка та Шереметьєв проти України»), звертається увага на те, що встановлене у п. 5 ч. 5 ст. 214 КАСУ правило відмови у відкритті касаційного провадження є таким, що порушує, передбачене ч. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, право на справедливий суд.
Встановлено, що основним етапом касаційного провадження, на якому відбувається вирішення справи по суті, є етап касаційного розгляду адміністративної справи. З’ясовано, що касаційний розгляд адміністративної справи являє собою сукупність процесуальних дій адміністративного суду касаційної інстанції та інших осіб, які беруть участь у справі, що врегульовані окремою групою адміністративно-процесуальних норм, які вчиняються у чіткій послідовності та спрямовані на вирішення конкретного процесуального завдання судового розгляду касаційної скарги.
Зроблено висновок, що касаційний розгляд адміністративної справи може здійснюватися у таких процесуальних формах: касаційний розгляд справи у судовому засіданні та касаційний розгляд справи в порядку письмового провадження, які відрізняються одна від одної за такими ознаками: 1) за формою проведення; 2) за обсягом процесуальних прав осіб, які беруть участь у справі; 3) за процесуальним порядком ухвалення судового рішення.
У підрозділі 3.2 «Повноваження адміністративного суду касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги» досліджено повноваження адміністративного суду касаційної інстанції, що пов’язані з прийняттям постанов та постановленням ухвал за наслідками розгляду касаційної скарги.
На підставі аналізу судової практики встановлено підстави, за якими найчастіше скасовуються судові рішення адміністративних судів нижчих інстанцій: 1) порушення або неправильне застосування норм матеріального права (58% судових рішень); 2) порушення норм процесуального права (19 % судових рішень); 3) порушення або неправильне застосування норм як матеріального, так і процесуального права (23% судових рішень).
Звернуто увагу, що, реалізуючи свої повноваження, адміністративний суд касаційної інстанції здійснює перевірку постанов та ухвал адміністративних судів нижчих інстанцій щодо дотримання вимог законності при розгляді адміністративних справ. Здійснено тлумачення поняття законності судового рішення та з’ясовано коло підстав, за яких судове рішення не може вважатися незаконним.
Надано пропозиції щодо вдосконалення окремих повноважень адміністративного суду касаційної інстанції під час ухвалення судового рішення, а саме окреслено питання, які має вирішувати адміністративний суд касаційної інстанції в нарадчій кімнаті під час ухвалення судового рішення: 1) чи застосував адміністративний суд закон, який підлягає застосуванню до відповідних правовідносин; 2) чи не застосував адміністративний суд закон, який не підлягає застосуванню до даних правовідносин; 3) чи правильно адміністративний суд визначив відповідні правовідносини; 4) чи правильно суд витлумачив закон; 5) чи є порушення норм процесуального права; 6) чи впливають ці порушення на правильність судового рішення.
Встановлено, що судове рішення суду касаційної інстанції, як акт правосуддя, є кінцевим судовим актом, постановленим у формі процесуального документа, який завершує процесуальну діяльність адміністративного суду касаційної інстанції з розгляду та вирішення відповідної адміністративної справи та має властивості (компоненти) законної сили: 1) обов’язковість; 2) преюдиційність; 3) виключність; 4) незмінність та неспростовність.