Чічкань Марія Валеріївна. Правове регулювання соціального захисту інвалідів в Україні

summary

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її мету, завдання й об’єкт дослідження, його зв’язок з науковими програмами та планами, методи дослідження, наукову новизну, розкрито наукове й практичне значення роботи, а також подано відомості про апробацію одержаних результатів.
Розділ 1 “Соціальний захист громадян як ознака соціальної держави” містить три підрозділи та присвячено дослідженню понять “соціальний захист” і “соціальне забезпечення” та їх співвідношення з урахуванням як національної, так і зарубіжної наукової думки і законодавчих баз; сутності та особливостей правовідносин щодо соціального захисту громадян; повноважень державних органів та громадських організацій в цій сфері.
У підрозділі 1.1. “Поняття та сутність соціального захисту” проаналізовано й узагальнено погляди вчених та філософів на поняття соціального захисту. Зміст цього поняття досліджено з точки зору трактування як у широкому, так і у вузькому розумінні. Визначено, що у широкому розумінні соціальний захист розглядається через категорію соціального ризику як закріплених законодавством та визнаних суспільством соціально-вагомих об'єктивних обставин, які тягнуть за собою втрату засобів до існування чи потребу додаткового матеріального забезпечення та не можуть бути усунені особою самостійно. На думку автора це певною мірою збіднює уявлення про діяльність держави у сфері соціального захисту, так як до уваги не береться численна категорія громадян, яким держава надає допомогу не внаслідок настання ризику. У вузькому розумінні соціальний захист становить соціально-захисну діяльність держави щодо поновлення чи заміни втраченої особою можливості забезпечити себе.
Порівняння категорій соціальне забезпечення і соціальний захист довело, що соціальне забезпечення за стандартами Ради Європи і Європейського Союзу є частиною більш широкої за змістом системи, яка включає також і інші форми соціального захисту, зокрема державну соціальну допомогу. Таке розуміння має важливе значення для вітчизняного законодавства, оскільки в Україні до цього часу відсутній загальний закон про соціальний захист населення. Термін “соціальний захист” включає забезпечення всіх соціальних прав, одним з яких є право людини на соціальне забезпечення. Наголошено, що одним із чинників розвитку та становлення поняття “соціальний захист” є те, що до прийняття у 1996 році Конституції національне законодавство активно використовувало поняття “соціальне забезпечення”, котре, як було визначено вище, є дещо вужчим, ніж соціальний захист. Застосувавши нову категорію, законодавець розширив діяльність держави та її обов'язки в зазначеній царині.
Визначено, що під соціальним захистом слід розуміти систему правовідносин, які виникають між державою, що зобов'язана забезпечувати громадян в разі настання певних обставин, які унеможливлюють повноцінну діяльність та всебічно знижувати вірогідність настання цих обставин, а також громадянами, яким надано право на отримання всебічної допомоги у випадку настання визначеного кола умов, передбачених законом.
У підрозділі 1.2. “Сутність та особливості правовідносин щодо соціального захисту громадян” визначено, що суб’єктами правовідносин із соціального забезпечення є фізична особа та державний орган. Фізичних осіб об’єднує те, що вони підлягають соціальному забезпеченню зі спеціально створених фондів у зв’язку з настанням соціального випадку (старість, безробіття) або виконанням певних професійних обов’язків (робота у шкідливих умовах). Існують також правовідносини, в яких суб’єктом виступає сім’я, а не фізична особа (пенсійні правовідносини в разі втрати годувальника; правовідносини з приводу надання допомоги малозабезпеченим сім’ям). Однак представництво одним із членів сім’ї інтересів інших не позбавляє права останніх бути самостійними учасниками цих правовідносин.
Необхідною умовою виникнення правовідносин є правосуб’єктність їх учасників. У державних і громадських організаціях правосуб’єктність знаходить свій вираз у компетенції їх органів, тобто в сукупності права і обов’язків, що їм надаються для виконання відповідних функцій.
Обґрунтовано, що визнання людини повністю недієздатною у праві соціального забезпечення неможливе, оскільки недієздатні є однією з категорій осіб, яким держава зобов’язана надавати соціальне забезпечення. На державу покладено обов'язок надавати допомогу громадянам незалежно від загальної дієздатності. Стаючи суб'єктом соціального захисту людина набуває права вимагати від держави надання певних соціальних благ та права користуватися ними. Характерною рисою суб'єктивного права є можлива міра поведінки, забезпечена не тільки законом, але й обов'язками інших осіб.
Діяльність держави у сфері соціального забезпечення полягає не тільки у виконанні своїх обов'язків по наданню допомоги громадянам, які її потребують, а й у створенні умов для надання такої допомоги. В даному випадку першорядне місце займають суб'єктивні права держави як учасника правовідносин (право створення спеціальних державних структур та фондів для надання соціального захисту, а також право вимагати від фізичних та юридичних осіб матеріального чи нематеріального сприяння діяльності цих структур і фондів).
На підставі аналізу наявних поглядів робиться висновок, що більшість правовідносин у праві соціального забезпечення є складними та двосторонніми, з комплексом прав і обов’язків у обох суб’єктів. Оскільки в підґрунті цих правовідносин лежить конституційне право громадян на соціальний захист, то вони будуються на взаємних правах та обов'язках. В разі настання певних юридичних фактів, держава, в особі її органів, зобов'язана надавати громадянам соціальний захист. Однак для створення і подальшого існування ефективного та дієвого механізму виконання цього обов’язку державі необхідно мати резерв матеріальних ресурсів, які можна було б використовувати для надання допомоги. Як наслідок з'являється обов'язок громадян робити відрахування у спеціальні фонди для створення резерву коштів на випадок настання наслідків соціальних ризиків.
У підрозділі 1.3. “Повноваження державних органів та громадських організацій в сфері соціального захисту населення” робиться висновок, що з розвитком ринкових засад змінився зміст соціального страхування. Його нова організаційно-правова модель зумовила відокремлення коштів соціальних страхових фондів від коштів державного бюджету. Управління фондами здійснюється на паритетних засадах: застраховані працівники, роботодавці і держава. Зміна в управлінні соціальним страхуванням призвела до зміни правового положення держави. Так як остання стала рівноправним партнером інших учасників соціального страхування, це спричинило значне звуження сфери впливу й обсягу та змісту зобов'язань держави у цій сфері.
У віданні держави залишилося надання державної соціальної допомоги за рахунок коштів державного або комунальних (місцевих) бюджетів. Має місце загальна тенденція муніципалізації соціальної допомоги. Остання має бути наближеною до споживача, тобто до громадян, які потребують такої допомоги. Впровадження принципу адресності соціальної допомоги зумовило передачу значної її частини до відання місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.
Наведено аргументи, що сфера праці та сфера соціального захисту нерозривно пов'язані між собою та тісно взаємодіють. Як наслідок об'єднання відповідних державних органів було доцільним. Однак необхідно також врахувати різноплановість зазначених сфер, яка полягає в тому, що соціальний захист опікується тими верствами населення, які в силу певних причин не в змозі самостійно задовольняти свої потреби.
У розділі 2 “Державна політика в сфері соціального захисту інвалідів”, який складається з чотирьох підрозділів, досліджено становлення та розвиток понять інвалід і інвалідність, їх еволюцію та сучасний зміст; визначено особливості і гарантії реалізації інвалідами прав на працю та пенсійне забезпечення; виявлено і вивчено проблеми відповідного законодавства та практики його застосування, запропоновано шляхи їх подолання.
У підрозділі 2.1. “Інвалідність: визначення поняття та порядок встановлення ” зроблено висновок, що становлення і розвиток понять “інвалід” і “інвалідність” пов’язуються з різним змістовним наповненням у певні етапи процесу їх формування. Виділено чотири етапи формування понять: на першому етапі інвалідами називали лише військовослужбовців, які постраждали під час військових дій; на другому – інвалідами визначали будь-яких людей з розладом функцій організму, але характерним було ізолювання таких людей і негативне відношення суспільства до них; третій етап пов’язується з розвитком промисловості, розширенням виробництва, що супроводжується збільшенням чисельності найманих працівників і відсутністю належних умов праці на багатьох підприємствах, як результат – зростання кількості нещасних випадків, виробничих травм, професійних захворювань, що призводить для визначення людей, постраждалих на виробництві, інвалідами; четвертий етап характеризується усвідомленням необхідності встановлення юридичних гарантій, врахуванням не тільки медичного критерію, а й соціально – економічних причин виникнення інвалідності, неможливістю визначення інваліда як хворого, якого погано, недостатньо, невдало лікували або не лікували.
Доведено, що розлад функцій організму не повинен впливати на рівень життя людини та відношення до неї. У соціальній державі зусилля спрямовуються на усвідомлення необхідності інтеграції інвалідів у нормальне життя суспільства та надання їм рівних прав і можливостей із здоровими людьми.
Інвалідність визначається як наявність у людини певної хвороби чи вади, яка унеможливлює виконання особою звичних і життєво необхідних для неї дій чи процесів, що тягне визнання людини інвалідом в установленому порядку та відповідне піклування про неї у вигляді соціальної допомоги і захисту. Змістовним наповненням поняття визначено розуміння інвалідності як процесу, котрий складається з передумови, наслідків та причинного зв'язку між ними. До передумови віднесено втрату здоров'я та обмеження життєдіяльності. Наслідком визнано надання соціальної допомоги і захисту, а причинний зв’язок проявляється в обов’язку держави надавати цю допомогу в разі визнання людини інвалідом в установленому порядку.
В результаті аналізу чинного законодавства, наведені аргументи, що найбільш прийнятне визначення дається в Інструкції про встановлення груп інвалідності, затвердженій наказом Міністерства охорони здоров'я України від 7 квітня 2004 р. №183, де інвалідність – це соціальна недостатність (дезадаптація) внаслідок обмеження життєдіяльності людини, яка викликана порушенням здоров'я зі стійким розладом функцій організму, що призводить до необхідності соціального захисту і допомоги. Принципово вірним є визначення інвалідності не як тривалої хвороби, вродженої вади чи втрати працездатності, а саме як соціальної дезадаптації. Обґрунтовується це твердження через необхідність надання допомоги, як фахівцями, так і оточуючими, для реабілітації і адаптації людини, яка внаслідок тривалої втрати або вродженій відсутності якихось життєво необхідних умінь та навичок вважає себе не такою як всі, починає уникати суспільства.
У більшості національних нормативно-правових актів відображена, так звана, медична модель інвалідності, коли на перший план виходять фізичні чи психічні вади або втрата здоров'я. В той же час, міжнародне співтовариство намагається наближувати сприйняття інваліда з точки зору соціальної моделі, коли інвалід сприймається як людина рівних прав та можливостей, з оглядом на його потребу у сторонній допомозі та нагляді. З позиції соціальної моделі відносин людина – інвалід – держава інвалідність не заперечує потребу інвалідів у соціальній допомозі, підтримці з боку держави та суспільства, але при цьому сприйняття інваліда повинно відбуватися на базі усвідомлення кожним рівноправності його як члена суспільства. З метою перенесення наголосу на соціальний аспект інвалідності (де медичні характеристики є лише причиною), а не на наявність проблем зі здоров'ям чи вроджених вад, доведена необхідність перегляду визначення інваліда та інвалідності.
До загальних ознак інвалідності віднесено: а) соціальну недостатність; б) фізичний або психічний розлад здоров'я, який є вродженим або виникає внаслідок травми чи захворювання; в) позбавлення людини в результаті такого розладу певних умінь чи навичок, які зазвичай притаманні людському організму; г) потребу в соціальній допомозі, реабілітації; д) причинний зв’язок між визнанням людини інвалідом і обов’язком держави здійснювати соціальний захист відносно неї.
Обґрунтовується, що в нашій країні змістом соціального захисту інвалідів є реабілітація людей з обмеженими можливостями і допомога їм в усвідомленні своїх невід’ємних людських прав. Акцент на необхідність усвідомлення інвалідами своїх прав дозволяє визначити Україну державою, яка відноситься до того напрямку розвитку взаємовідносин між людиною – інвалідом і суспільством, коли інвалідність визначається соціальною проблемою, де обмежені можливості визнаються наслідком того, що соціальні умови звужують можливості самореалізації інвалідів. Цей напрямок характеризується прагненням досягнення балансу для всіх людей, незалежно від фізичних вад і стану здоров’я. Держава і суспільство повинні прагнути досягти балансу реалізації прав за рахунок адаптації існуючих норм, стандартів, умов до особливих потреб людей – інвалідів, забезпечуючи їм необхідний рівень життя, можливість реалізовувати свої права нарівні з іншими людьми.
Доведено, що врахування лише медичного критерію або здатності до праці є недостатнім для визнання людини інвалідом. Трансформація поняття змушує враховувати здатність людини не тільки до праці, але й можливість навчатися, контролювати свою поведінку, спілкуватися, обслуговувати себе тощо. Тобто, якщо раніше для визначення людини інвалідом потрібно було проведення медико-трудової експертизи, то еволюція поняття спричинила і необхідність дослідження інших параметрів у межах медико-соціальної експертизи, яка враховує не тільки оцінку стану здоров'я і відповідну можливість реалізації здатності до праці, а й спрямована на розробку механізму реабілітації інвалідів і визначення видів соціальної допомоги їм. Медико-соціальна експертиза включає всі аспекти розуміння і визначення поняття інвалідності у всіх сферах застосування шляхом комплексного обстеження, враховуючи медичний критерій, соціальний, економічний та правовий. У разі відсутності одного з критеріїв, визнання особи інвалідом є неможливим.
У підрозділі 2.2 “Інваліди як суб’єкти трудових правовідносин. Спеціальні правові гарантії щодо забезпечення умов праці інвалідів” визначено, що право на працю є невід’ємним правом “кожного”, а отже, поширюється на всіх людей без виключення за умови дотримання вимог, встановлених законодавством для здійснення трудової діяльності. Інваліди мають можливість реалізації права на працю за рахунок додаткових гарантій і пільг з боку держави у відповідності до можливостей свого організму. Законодавство гарантує працевлаштування інвалідів.
Принцип свободи праці, вільного вибору професії для інвалідів проявляється у функціонуванні систем професійної реабілітації і адаптації, створенні спеціальних робочих місць, фінансуванні державою цільових програм щодо соціальної реабілітації, встановлення пільгових умов функціонування підприємств, де працюють інваліди тощо. Обрати чи змінити професію інвалідам допомагають профорієнтаційні та профдіагностичні консультації, профінформаційні семінари, тренінги та семінари з орієнтації на підприємницьку діяльність. При цьому у їх учасників активізуються зусилля щодо пошуку роботи, зміцнюється впевненість у собі, вони опановують сучасні технології самопрезентації. Відсутність же у інваліда професійної підготовки або неадекватність її рівня потребам ринку праці зменшує його шанси на працевлаштування і, як наслідок, – на активну життєдіяльність.
Обстоюється позиція, що неправильним є сприйняття інвалідності як особистої патології людини; розгляд обмежених можливостей індивіда у контексті взаємозв'язку між окремою людиною та її хворобою. В цьому разі всі проблеми інваліда визначаються наслідком патології здоров'я, і він має пристосовуватися до світу “нормальних” людей. Обґрунтовано, що проблема здоров’я є передумовою пристосування людини, в якому активну роль відіграє держава шляхом соціальної реабілітації і адаптації інваліда.
Проблемами, які потребують вирішення визначені недостатня кількість спеціалізованих і відсутність надомних робочих місць, низька конкурентоздатність інвалідів. Існує також невідповідність між заявленими роботодавцями вакансіями та кваліфікацією інвалідів, медичними показниками і станом здоров'я шукачів роботи.
Доведено, що для зміни ситуації необхідно не лише створювати дієву систему працевлаштування інвалідів, а й розробити єдиний нормативний акт, який би врегулював, по-перше, права інвалідів у сфері праці, по-друге, порядок працевлаштування інвалідів, а також права і обов'язки роботодавців, по-третє, необхідно не тільки вдосконалити систему відповідальності роботодавців, які не створюють робочі місця для інвалідів, а й запровадити систему стимулювання та заохочення тих підприємств, установ, організацій, які беруть активну участь у працевлаштуванні інвалідів як безпосередньо на робочому місці, так і вдома. При цьому механізм заохочення повинен носити індивідуальний підхід.
У підрозділі 2.3 “Інваліди як суб’єкти пенсійних правовідносин. Підстави та умови отримання пенсії в зв’язку з інвалідністю” визначено, що одним із складників соціального захисту інвалідів в Україні є пенсійне забезпечення, яке надається людям з обмеженими можливостями відповідно до Законів України “Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні” та “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”. Пенсії за інвалідністю – це щомісячні грошові виплати з Пенсійного фонду, що призначаються на основі однієї з трьох груп інвалідності, яка спричинила повну або часткову втрату працездатності. Пенсійні правовідносини по інвалідності – це індивідуалізовані матеріально-правові відносини в системі соціального захисту, які виникають при настанні певних умов (пов’язаних із здійсненням трудової діяльності або ні), носять майновий характер у вигляді пенсій, фінансування яких іде через спеціально створені джерела, залежать від наявності страхового стажу і учасники яких (суб’єкти) наділені правами і обов’язками, передбаченими і забезпеченими нормами права.
В основі пенсії за інвалідністю, на відміну від пенсії за віком, лежить чітко виражена непрацездатність громадянина. Для пенсійного забезпечення за інвалідністю правове значення також має причина інвалідності. Причинами інвалідності можуть бути загальне захворювання, трудове каліцтво або професійне захворювання, інвалідність з дитинства; для військовослужбовців – поранення, контузія, каліцтво або захворювання, пов'язане з перебуванням на фронті. Встановлені законодавством мінімальні і максимальні розміри пенсії за інвалідністю залежать від причини інвалідності, а іноді й від умов праці.
Визначено, що пенсії по інвалідності внаслідок трудового каліцтва чи професійного захворювання призначаються незалежно від стажу роботи. Правом на таку пенсію користуються особи, що підлягають загальнообов’язковому державному соціальному страхуванню. При цьому не має значення, на постійній, сезонній чи тимчасовій роботі отримано трудове каліцтво чи професійне захворювання, на основній роботі чи на роботі за сумісництвом.
У підрозділі 2.4 “Сучасний стан соціальної захищеності інвалідів та шляхи його удосконалення” визначено, що соціальний захист інвалідів з боку держави полягає в наданні грошової допомоги, засобів пересування, протезування, орієнтації і сприйняття інформації, пристосованого житла, у встановленні опіки або стороннього догляду, а також пристосуванні забудови населених пунктів, громадського транспорту, засобів комунікацій і зв'язку до особливостей інвалідів.
Система соціального захисту інвалідів передбачає пенсійне обслуговування; соціальні допомоги; реабілітаційні програми та заходи щодо активізації життєдіяльності інвалідів (можливості працевлаштування, соціально-побутові та медичні заходи, інші програми).
Термін "реабілітація" стосується процесу, що має на меті уможливити інвалідам досягнення і підтримку їх оптимальних фізичного, чуттєвого, інтелектуального, психічного, а також соціального рівнів діяльності, які б забезпечували їх засобами для зміни свого життя в напрямі до вищого рівня самостійності.
Важливим завданням соціальної політики є розвиток нетрадиційних гнучких форм зайнятості інвалідів, серед яких програми працевлаштування на навчально-виробничих підприємствах; програми організації підприємницької діяльності, працевлаштування на спеціалізованих підприємствах, у цехах та дільницях; надомна праця. Повна реабілітація інвалідів, яка гарантує як фізичну, так і психологічну незалежність, передбачає створення умов безперешкодного доступу інвалідів до об'єктів соціально-побутової інфраструктури шляхом пристосування будівель, житлових приміщень, транспорту, зв'язку, спортивних споруд до потреб цієї категорії громадян.
Ратифікація Україною у вересня 2006 р. Європейської соціальної хартії (переглянутої), що зобов'язує нашу державу дотримуватися певних міжнародних стандартів щодо соціального захисту громадян є серйозним кроком на шляху вдосконалення системи соціального забезпечення і приєднання до світової спільноти.
Важливою умовою досягнення в суспільстві соціальної стабільності є реформування системи соціального захисту, головною метою якого є розширення соціальної бази перетворень на основі стабілізації життєвого рівня населення, зменшення тягаря наслідків економічних реформ для найуразливіших верств населення, вжиття заходів щодо соціальної адаптації населення до цих перетворень.
Констатується зростання кількості громадських організацій, приватних та неприбуткових інституцій. У кожному аспекті, який стосується служб і послуг для дітей з особливими потребами, малозабезпечених родин, обладнання для інвалідів, реабілітації, рівень залучення державних ресурсів усе більше поступається тим, які надають доброчинні та релігійні організації, фонди, приватні особи.
Доведена необхідність встановлення додаткової підтримки та надання коштів на підтримку малозабезпечених сімей, у яких виховуються діти-інваліди. Хоча це й потребуватиме додаткових витрат, вони вивільняться через скорочення кількості коштів на утримання інтернатів і дитячих будинків.
Наведено аргументи, що, взявши за основу досвід новостворених (здебільшого з ініціативи і силами батьків) реабілітаційних центрів, Міністерство освіти і науки України у співпраці з Міністерством охорони здоров'я ;України і Міністерством праці та соціальної політики України, мали б розробити та затвердити типові штатні структури таких програм, які б містили посади реабілітологів, логопедів, працетерапевтів, соціальних працівників, лікарів, медсестер, масажистів, а також інших необхідних фахівців, залежно від потреб цих закладів.