ЛАВРЕНОВА Ольга Ігорівна АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ ЯК ЦЕНТРАЛЬНОГО ОРГАНУ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

summary

У Вступi oбґрунтoвaнo aктуaльнiсть дoслiдження, зв’язoк йoгo з нaукoвими прoгрaмaми тa плaнaми, визнaченo зaвдaння, мету, oб’єкт, предмет i метoдoлoгiчнi oснoви, нaукoву нoвизну, теoретичне i прaктичне знaчення oдержaних результaтiв, наведено вiдoмoстi прo aпрoбaцiю, публiкaцiї, структуру та oбсяг дисертaцiї.
Рoздiл перший «Теоретико-правові засади адміністративно-правового статусу державної служби як центрального органу виконавчої влади» склaдaється з п’яти пiдрoздiлiв, в яких досліджено історіографію питання, стaнoвлення держaвнoї служби як центрального органу виконавчої влади, розглянуто поняття адміністративно-правового статусу державної служби, надано аналіз нормативно-правового регулювання та принципів діяльності цього органу державного управління.
У пiдрoздiлi 1.1. «Стан наукових досліджень адміністративно-правового статусу державної служби як центрального органу виконавчої влади» проаналізовано наукові праці вітчизняних вчених-правників, предметом дослідження яких були питання функціонування системи центральних органів виконачої влади у цілому, та деяких видів, зокрема, і встановлено, що ці дослідження стосуються окремих питань функціонування державної служби (В.Б. Авер’янов, С.В. Ківалов, І.Б. Коліушко, В.П. Тимощук, О.Д. Крупчан, В.С. Гошовський та ін.), і не надають цілісної уяви про особливості цього органу виконавчої влади з урахуванням реформування системи державного управління. Зазначено, що питання саме правового статусу державних служб в українській правовій науці взагалі не досліджувалися, хоча мають місце наукові доробки щодо статусу конкретних державних служб [І.В. Письменний, Д.В. Приймаченко (Державна митна служба), Н.О. Зезека (Державна служба зайнятості), О.О. Бригiнець (Державна податкова служба)]. Зазначено, що переважну більшість таких досліджень було здійснено ще до проведення оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, але вони не відображають політико-правових реалій сьогодення. Таким чином, без належного теоретико-правового визначення залишаються такі важливі питання, як: державна служба в системі центральних органів виконавчої влади; особливості взаємодії державних служб з іншими органами виконавчої влади; цілі, завдання, принципи, компетенція і функції державної служби тощо.
У підрозділі 1.2. «Становлення державної служби як центрального органу виконавчої влади» проаналізовано етапи розвитку та трансформації системи центральних органів виконавчої влади та створення у цій системі такого органу державного управління, як державна служба.
Зазначено, що за роки незалежності України система центральних органів виконавчої влади не раз зазнавала змін: так, до 2010 р. систему центральних органів виконавчої влади становили три групи органів: міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. При цьому, критерії розмежування цих органів один від одного були розмитими, нечіткими, а правильніше сказати – на практиці їх, власне, й не було. Це призвело до значного зростання кількості центральних органів виконавчої влади, які часто дублювали повноваження один одного та обтяжували державний бюджет.
Важливим кроком у вирішенні цієї проблеми було прийняття Указу Президента України від 09.12.2010 р. «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» та Закону України від 17.03.2011 р. «Про центральні органи виконавчої влади» (саме в такій послідовності), згідно з якими систему центральних органів виконавчої влади становлять міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, які утворюються у вигляді служб, агентств, інспекцій. Критерієм їхнього розмежування є характер виконуваних функцій: надання адміністративних послуг, управління об’єктами державної власності, контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства. Саме із прийняттям цих актів уперше з’явилися держані служби як самостійний вид центральних органів виконавчої влади, на який покладено виконання різних функцій з пріоритетом надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам. При цьому зазначено, що державні служби було утворено шляхом або реорганізації уже існуючих органів (в основному міністерств та комітетів), або створення нових органів.
Акцентовано увагу на тому, що деякі з новоутворених державних служб отримали не зовсім вдалу назву: Державна служба України з контролю за наркотиками, Державна служба експортного контролю України та Державна служба гірничого нагляду та промислової безпеки України. Так, назва державної служби має відображати, насамперд, її функціональне призначення (санітарно-епідеміологічна, реєстраційна, авіаційна тощо) із чітким визнанням того, що пріоритетним для неї є функція з надання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам. Отже, використання у самій назві державної служби слів «контроль» чи «нагляд» видається не тільки некоректним, але й таким, що нівелює сам підхід класифікації центральних органів виконавчої влади, передбачений у вищезазначених Указі та Законі України.
У пiдрoздiлi 1.3. «Поняття та зміст адміністративно-правового статусу державної служби як центрального органу виконавчої влади» проаналізовано існуючі у науковій літературі підходи щодо визначення поняття та складових елементів адміністративно-правового статусу, і зазначено, що адміністративно-правовий статус державної служби – це складна правова конструкція, яка включає в себе чотири блоки елементів: 1) цільовий: цілі, завдання та функції державної служби; 2) структурно-організаційний: нормативне визначення порядку формування державної служби та її підпорядкованості відповідному міністерству, а також організаційна структура органу державного управління; 3) компетенційний: охоплює права та обов’язки відповідного органу державного управління, а також предмети його відання; 4) блок форм і методів діяльності: форми діяльності держаних служб – це зовнішнє вираження змісту конкретних дій, що безперервно здійснюються відповідним органом (посадовими особами) з метою реалізації покладених на нього завдань та функцій; методи діяльності державних служб – це сукупність способів, прийомів та засобів цілеспрямованого, організуючого впливу суб’єктів управління на об’єкти, яких віднесено до їх відання.
Обгрунтовано думку, що відповідальність не може бути включено як елемент до структури адміністративно-правового статусу, оскільки орган державного управління не може нести юридичну відповідальність, тому що його не може бути примусово позбавлено певних соціальних благ чи цінностей (матеріальних, духовних чи особистих), що є обов’язковою ознакою юридичної відповідальності.
У підрозділі 1.4. «Правові засади діяльності державної служби як центрального органу виконавчої влади» встановлено, що нормативно-правові акти, що регулюють діяльність державних служб, становлять на теперішній час сукупність, а не систему нормативно-правових актів, які у ряді випадків: а) приймаються з порушенням порядку їхньої ієрархії (спочатку підзаконні нормативно-правові акти, а потім – закони: як приклад, спочатку Указ Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади», а потім – Закон «Про центральні органи виконавчої влади», який суттєво змінив основні положення Указу); б) протирічать один одному. Зазначено, що ключову позицію в регулюванні діяльності державних служб посідає Закон України від 17.03.2011 р. «Про центральні органи виконавчої влади», який є першим законодавчим актом, що визначив організацію, повноваження та характер взаємозв’язків центральних органів виконавчої влади України.
З огляду на те, що більшість функцій державних служб становлять функції з надання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам, особливу увагу приділено нормативно-правовому регулюванню надання адміністративних послуг в Україні. Встановлено, що, незважаючи на безперечні досягнення у плані законодавчого регулювання надання адміністративних послуг, все ще невирішеним залишається, зокрема, питання оплати за надання адміністративних послуг, яке на теперішній час здійснюється на рівні підзаконних нормативно-правових актів. У зв’язку із цим обґрунтовано необхідність прийняття Закону «Про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання», який врегулював би питання плати за надання адміністративних послуг, установив би чіткий перелік платних та безоплатних адміністративних послуг.
Акцентовано увагу на непослідовності у внесенні змін до нормативно-правових актів, що сприяє появі правових колізій, які негативно позначаються на ефективності функціонування державного управління в цілому, та державних служб, зокрема. Так, зміни у переліку центральних органів виконавчої влади мають оперативно і чітко відображатися у «Схемі організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади». Водночас, після утворення Державної фіскальної служби до «Схеми організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади» жодних змін внесено не було, а в переліку міністерств досі зазначається Міністерство доходів та зборів. Не вносяться також своєчасно зміни до Положень про центральні органи виконавчої влади, зокрема, після внесення змін до Конституції України в 2014 р. було змінено порядок призначення керівників центральних органів виконавчої влади. Відповідних змін було внесено до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», однак до Положення про державні служби жодних змін внесено не було.
У підрозділі 1.5. «Принципи діяльності державної служби як центрального органу виконавчої влади» на підставі дослідження загальних принципів діяльності органів виконавчої влади (верховенства права; законності; забезпечення дотримання прав і свобод людини і громадянина; відповідальності органів виконавчої влади та їх посадових осіб перед людиною і державою; участі громадян та їх об’єднань в державному управлінні; рівноправності громадян) особливу увагу акцентовано на Постанові «Про затвердження Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади», якою впроваджено системи управління якістю в органах виконавчої влади, відповідно до міжнародних стандартів ISO серії 9000. Обгрунтовано думку про необхідність запровадження принципів управління якістю у діяльність державних служб. Насамперед, мова йде про такі принципи, як: а) орієнтація на споживача; б) провідна роль керівників; в) заінтересованість службовців у досягненні кінцевого результату; г) безперервності; д) системності; ж) постійне поліпшення діляьності; з) прийняття обґрунтованих рішень на підставі детального аналізу відповідної інформації; і) взаємодія з населенням, громадськими формуваннями, підприємствами, установами, організаціями та органами державного управління.
Рoздiл другий «Характеристика елементів адміністративно-правового статусу державної служби як центрального органу виконавчої влади» склaдaється з п’яти пiдрoздiлiв, в яких досліджено елементи адміністративно-правового статусу державної служби як центрального органу виконавчої влади.
У пiдрoздiлi 2.1. «Цілі, завдання та функції державної служби як центрального органу виконавчої влади» охарактеризовано цільовий блок адміністративно-правового статусу державної служби як центрального органу виконавчої влади.
Зазначено, що мету діяльності держаної служби слід розглядати як її призначення для суспільства. Вона вирізняється високим ступенем стабільності та є незмінною протягом усього часу існування органу державного управління. Завдання, у свою чергу, конкретизують та доповнюють поставлені цілі і залежать від тієї сфери суспільного життя, управління в якій здійснює відповідна державна служба. Завдання державних служб визначено у Положеннях про відповідні державні служби, їх може бути декілька. Їх слід класифікувати на два види: 1) загальні: ці завдання поділяються на два підвиди: а) основні: всі без виключення державні служби здійснюють завдання з реалізації державної політики у визначеній сфері та внесення пропозицій щодо формування державної політики у визначеній сфері; б) додаткові: серед завдань, виконання яких покладено на окремі державні служби, слід зазначити також завдання щодо здійснення контролю та нагляду за додержанням вимог законодавства у визначеній сфері та здійснення міжнародно-правового співробітництва у визначеній сфері; 2) спеціальні. Більшість завдань все ж є індивідуальними для кожної державної служби і залежать від тієї сфери суспільного життя, управління в якій здійснює відповідна державна служба.
Зазначено, що функції державної служби як центрального органу виконавчої влади – це основні напрямки її діяльності, обумовлені основними цілями та завданнями, що стоять перед нею, виконуваною нею в суспільстві роллю і призначенням. Виокремлено такі ознаки функцій державної служби: а) мають об’єктивний характер; б) обумовлюються потребами суспільства і встановлюються залежно від цілей та завдань, що ставляться перед відповідним органом; в) характеризуються певною стабільністю; г) є відносно самостійними та однорідними. Визначено, що функції державної служби слід поділяти на такі групи: надання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам; здійснення державного нагляду та контролю; управління об’єктами державної власності. Зазначено, що у ряді випадків функції із здійснення контролю і нагляду посідають значне місце серед інших функцій і доцільно було б віднести деякі служби до іншого виду центральних органів виконавчої влади – інспекції (Державна служба України з контролю за наркотиками, Державна служба експортного контролю України та Державна служба гірничого нагляду та промислової безпеки України).
У пiдрoздiлi 2.2. «Структурно-організаційний блок адміністративно-правового статусу державної служби як центрального органу виконавчої влади» досліджено склaдoвi елементи структурно-організаційного блоку адміністративно-правового статусу державної служби: нормативне визначення порядку формування та ліквідації державної служби та її підпорядкованості відповідному міністерству, організаційну структуру.
Зазначено, що державні служби утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України, а їхня діяльність спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів. У контексті характеру управлінських зв’язків між державною службою та відповідним міністром зазначено, що у цьому разі має місце повне підпорядкування, оскільки воно стосується: а) установчих питань діяльності державних служб; б) визначення їх правового статусу; в) кадрових питань; г) здійснення контролюючих функцій, отримання звітності тощо.
Основними елементами організаційної побудови державної служби є: а) керівництво органу (керівник та його заступники); б) апарат державної служби; в) її територіальні органи; г) підприємства, установи, організації, що належать до сфери її управління; д) консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи. Повноваження керівника державної служби умовно поділено на три групи: 1) представницько-управлінські (функціональні): повноваження, які пов’язані з виконанням керівником завдань і функцій відповідної державної служби; 2) організаційні: повноваження з керівництва та оперативного управління діяльністю державної служби; 3) кадрові: повноваження щодо призначення, звільнення та переміщення службовців на посадах, визначення їх функціональних повноважень.
Зазначено, що апарат державної служби як центрального органу виконавчої влади – це організаційно поєднана сукупність структурних підрозділів, що забезпечують і діяльність керівника державної служби, і виконання покладених на державну службу завдань. Звернено увагу на те, що у складі апарату державної служби утворюються структурні підрозділи, яких можна поділити на функціональні (забезпечують виконання функцій та повноважень, спрямованих на досягнення основної мети діяльності даного органу) та обслуговуючі (виконують роботу, пов’язану із забезпеченням необхідних умов функціонування органу незалежно від напряму та характеру його завдань).
Охарактеризовано територіальні органи державної служби, які можуть утворюватись як юридичні особи публічного права, або як структурні підрозділи апарату державної служби. У залежності від цього визначено відповідний порядок їх утворення. Акцентовано увагу на тому, що територіальні органи державної служби можуть утворюватися лише у випадках, коли їх створення передбачено положенням про відповідну державну службу, тобто не всі державні служби мають таке право.
У підрозділі 2.3. «Компетенція державної служби як центрального органу виконавчої влади» досліджено поняття та складові елементи компетенції державної служби як центрального органу виконавчої влади.
Зазначено, що компетенція – це складна правова категорія, зміст якої становлять предмети відання, а також права і обов’язки суб’єкта владних повноважень. Обгрунтовано думку щодо недоцільності розширеного трактування поняття «компетенція». Визначено, що функції не можуть бути включеними як елемент до поняття «компетенція», оскільки функції встановлюють частину тієї діяльності, яку має здійснювати орган державного управління у рамках свого статусу в державному апараті (загальний напрямок діяльності), а компетенція визначає, що «може» і «має» здійснити орган на виконання такої діяльності (конкретні владні дії у межах загального напрямку державно-владної діяльності). Завдання також не входять до поняття «компетенція», оскільки вони розкривають мету діяльності державної служби та обумовлюють компетенцію лише в загальних рисах, а не визначають її зміст.
Установлено, що під предметами відання державної служби як елементом компетенції, слід розуміти сфери суспільного життя, в яких функціонує цей юридично компетентний орган. При цьому, предмет відання державної служби обов’язково має бути нормативно закріпленим. У свою чергу, повноваження як елементом компетенції можна визначити як перелік конкретних прав і обов’язків, установлених і закріплених законами та іншими нормативно-правовими актами за державною службою, які є необхідними для реалізації покладених на неї завдань і функцій. Права та обов’язки є основним змістом компетенції. Якщо громадяни чи суб’єкти господарювання можуть на свій власний розсуд використати або не використати своє суб’єктивне право, то державні служби та їх посадові особи зобов’язані використати усі надані їм державою права для успішного вирішення поставлених перед ними завдань. Для ефективного виконання покладених на них завдань та функцій державні служби наділено широким колом повноважень: окрім загальних повноважень, що є характерними для всіх державних служб, кожна державна служба має також свої специфічні повноваження для здійснення управління у відповідній сфері суспільного життя.
У підрозділі 2.4. «Форми та методи діяльності державної служби як центрального органу виконавчої влади» розглянуто правові та неправові форми та методи діяльності державної служби як центрального органу виконавчої влади.
Під формами діяльності державних служб як центральних органів виконавчої влади слід розуміти зовнішнє вираження змісту конкретних дій, що безперервно здійснюються відповідним органом державного управління (посадовими особами) з метою реалізації покладених на нього завдань та функцій. Форми діяльності державних служб у залежності від юридичних наслідків поділяються на: правові (видання правових актів управління, укладання адміністративних договорів, здійснення юридично значущих дій) та неправові (запровадження організаційних заходів, здійснення матеріально-технічних операцій).
Акцентовано увагу на тому, що, відповідно до ст. 23 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» державні служби, у межах своїх повноважень, видають накази організаційно-розпорядчого характеру, організовують та контролюють їх виконання, і ця норма дублюється також в усіх Положеннях про відповідні державні служби. Таким чином, законодавець не надає права державним службам видавати правові акти нормативного характеру. Водночас, на практиці державні служби все ж видають нормативно-правові акти, а Міністерство юстиції України їх реєструє. Так, на офіційному веб-сайті цього органу серед видавців зареєстрованих нормативно-правових актів указуються також і державні служби. Невизначеність щодо того, чи мають все ж таки інші центральні органи виконавчої влади, окрім міністерств, право видавати нормативно-правові акти, викликає труднощі не лише у правозастосовній діяльності органів публічного управління. Зокрема, невирішеним є питання щодо оскарження таких актів. Таким чином, слід передбачити право для всіх центральних органів виконавчої влади, у тому числі для державних служб, видавати накази не лише організаційно-розпорядчого, але й нормативного характеру. Запропоновано ст. 23 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» викласти в такій редакції: «Центральний орган виконавчої влади у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів міністерств видає накази, які підписує керівник центрального органу виконавчої влади». Відповідно до цього слід також внести відповідні зміни до Положення про державні служби.
Зазначено, що укладення адміністративних договорів є невід’ємною частиною діяльності державних служб. При цьому адміністративні договори укладаються державними службами з: органами державної влади іноземних країн; органами державної влади України; певними підприємствами, установами та організаціями. Встановлено, що найбільш поширеним у діяльності державних служб слід назвати укладення договорів про взаємодію та співпрацю, предметом яких є взаємодія сторін та обмін інформацією. Досить поширеним є також укладення галузевих угод між державними службами та профспілками працівників.
Охарактеризовано особливості таких методів діяльності державних служб як центральних органів виконавчої влади, як переконання, заохочення та примус.
У підрозділі 2.5. «Надання адміністративних послуг як основна функція державної служби як центрального органу виконавчої влади» досліджено поняття «адміністративні послуги», здійснено класифікацію адміністративних послуг, що надаються державними службами як центральними органами виконавчої влади, розглянуто способи надання таких послуг.
Зазначено, що адміністративні послуги – це результат здійснення владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов’язків такої особи відповідно до закону. Адміністративні послуги, що надаються державними службами слід поділити на: видачу, анулювання, зупинення та переоформлення ліцензій; видачу дозволів; реєстрацію з веденням відповідних реєстрів; атестацію; сертифікацію; оформлення та видачу різних документів; патентування (здійснює лише Державна служба інтелектуальної власності України); проставлення апостиля (здійснює лише Державна реєстраційна служба України). За критерієм платності послуги, що надаються державними службами, можна поділити на платні та безоплатні.
Акцентовано увагу на тому, що є декілька способів надання адміністративних послуг державними службами, насамперед, безпосередньо. Зазначено, що перелік адміністративних послуг, які надаються через центр надання адміністративних послуг, має обов’язково включати адміністративні послуги органів виконавчої влади, перелік яких затверджується Кабінетом Міністрів України. Як правило, це базові адміністративні послуги, які є найбільш затребуваними. При цьому слід зазначити, що суб’єктами надання більшості з них є саме державні служби (35 із 52 адміністративних послуг). У разі, якщо адміністративна послуга за законом надається через центри надання адміністративних послуг, то суб’єктам надання адміністративних послуг забороняється здійснювати прийом заяв суб’єктів звернень щодо надання адміністративних послуг, видавати суб’єктам звернень оформлені результати надання адміністративних послуг. Встановлено, що Єдиний державний портал адміністративних послуг на теперішній час не забезпечує усіх тих можливостей, що передбачені законом, і цей портал нині виконує скоріше інформаційну функцію. Ще одним способом отримання адміністративної послуги є можливість її отримання через відділення «Укрпошти», а надає такі послуги єдиний орган державного управління – Державна реєстраційна служба України.
Встановлено, що важливим аспектом надання адміністративних послуг є якість їх надання, яку можна визначити за такими критеріями: результативність, своєчасність, доступність, зручність, відкритість, повага до особи та професійність, і зазначено, що на теперішній час надання адміністративних послуг в Україні багато в чому не відповідає указаним критеріям.