ТІНЬКОВ Андрій Леонідович ЗАПОБІГАННЯ ТА ПРОТИДІЯ ПОЛІТИЧНІЙ КОРУПЦІЇ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ УКРАЇНИ

summary

У вступі обґрунтовано актуальність дослідження, сформульовано загальну мету та конкретні завдання щодо її досягнення, визначено наукову новизну та практичне значення отриманих результатів, а також наведено дані щодо їх упровадження, апробації та публікації.
У першому розділі – “Науково-методологічні засади дослідження феномену політичної корупції” – проаналізовано теоретико-методологічні підходи до з’ясування походження та природи корупції, досліджено сутність і виокремлено характерні риси полі¬тичної корупції як політичного феномену, визначено її види, форми та сфери прояву.
Зазначено, що виникнення та існування корупції стало можливим з моменту відокремлення функцій управління в суспільній або господарській діяльності в часи зародження перших державних утворень у Месопотамії, долині Нілу, в стародавніх Індії та Китаї. Сьогодні явище корупції притаманне будь-якому суспільству незалежно від типу політичної та економічної системи, рівня суспільного розвитку, національної належності та культури.
Аналіз поняття “корупція” у правових актах різних держав та визначеннях вчених засвідчує різні підходи до його формулювання. Дослідники намагаються розглянути корупцію під різними кутами зору, притаманними саме тим наукам, які вони представляють. Найчастіше, особливо на побутовому рівні, корупція ототожнюється з підкупом і продажністю посадових осіб, що позначається кримінально-правовим поняттям “хабарництво”. Проте більшість науковців вважає некоректним ототожнення корупції з конкретним злочинним проявом, акцентуючи увагу на тому, що корупція не обмежується лише хабарництвом, а є значно ширшим поняттям. Що стосується корупції та протидії цьому явищу в органах державної влади, то з’ясовано, що в останні десятиліття більша частина дослідників розглядає її крізь призму структурно-функціонального підходу, де значна увага приділяється впливу корупції на різноманітні аспекти суспільного життя, а сама корупція вивчається як самостійне явище.
Доведено, що, незважаючи на розбіжності у визначеннях, оцінках корупції, підходах до її дослідження, існують певні характеристики, які констатуються всіма дослідниками. По-перше, це взаємовигідна взаємодія як мінімум двох зацікавлених сторін, де одна з них обов’язково є представником влади, на шкоду третій стороні з метою задоволення вузькоегоїстичних потреб; по-друге, це відхилення від загальноприйнятих норм особистої та службової поведінки осіб, уповноважених на здійснення певних суспільних функцій (державних, соціальних, політичних тощо). Решта ознак є вторинними щодо них, оскільки є конкретними проявами зазначених явищ. При цьому більшість дослідників вважає корупцію джерелом дезорганізації суспільства в усіх його сферах, однак найбільша небезпека корупції криється в політичному впливі, який можуть справляти політики та урядовці на державні органи влади, судову та правоохоронну системи.
Указано, що проблемам політичної корупції приділяється значна увага як у науковій сфері, так і безпосередньо в площині політичного дискурсу. Разом з тим на сьогодні це поняття є дискусійним. Зокрема, не існує загальноприйнятого погляду на предмет, характерні риси, критерії, причини виникнення вказаного явища тощо. Не сприяє науково-методологічному обґрунтуванню цього феномену і те, що досить часто політична корупція виступає специфічним інструментом політичної боротьби та публічної риторики політиків, що значною мірою “примітивізує” рівень фахової дискусії, а найголовніше, не дає змоги громадянам адекватно зрозуміти її сутність. Показовим є також те, що більша частина вітчизняних та зарубіжних учених (причому з різних наукових галузей, які досліджують проблеми корупції), з одного боку, вказує на те, що корупція в цілому має політичні ознаки. З другого боку, дослідники доволі рідко розглядають політичну корупцію як самостійний вид корупційних правопорушень та окреме соціально-політичне та політико-правове явище.
Визначено, що наукове оформлення проблематики політичної корупції припадає на 60-ті рр. ХХ ст., проте в деяких країнах, зокрема у США, питанням політичної корупції приділялася увага ще з кінця ХІХ ст. На сьогодні у зарубіжній літературі під поняттям “політична корупція” переважно мається на увазі підкуп представників правлячої та політичної еліти у вищих органах державної влади (уряд, парламент), а також у судових органах. На пострадянському просторі проблемам політичної корупції значна увага приділяється починаючи з 1991 р., що пояснюється появою комплексу проблем, не характерних для постсоціалістичних республік у радянському минулому. З’ясовано, що в Україні активне вживання терміна “політична корупція” припадає на 2006–2009 рр. та пов’язане з переходом до парламентсько-президентської форми правління, який актуалізував проблему політично-корупційних дій владних інститутів, вищих посадових осіб, політичних партій, парламентських фракцій та груп.
Незважаючи на розбіжності в науковому співтоваристві щодо визначення терміна “політична корупція”, можна виділити її загальні специфічні риси. Отже, політична корупція, по-перше, не є елементом повсякденного практичного досвіду більшості громадян, а основною сферою її поширення є сфера політики і вищий рівень державного та регіонального управління. По-друге, поняття політичної корупції тісно пов’язано з поняттям “клієнтизм”. По-третє, не завжди можна чітко виділити так звану монетарну основу політичної корупції, тобто досить часто йдеться не стільки про використання конкретної матеріальної винагороди в особистих цілях певної посадової особи, скільки у владно-політичних цілях, пов’язаних з процесом здобуття або утримання політичної влади. По-четверте, політична корупція, як правило, має подвійну мотивацію – безпосередньо політичну та економічну. По-п’яте, політична корупція – це “елітарна”, або “елітно-владна” корупція, оскільки суб’єкти правопорушень мають високий соціальний статус. По-шосте, політична корупція залежить від типу суспільства та історичного походження, тобто вона різна в кожній країні.
Обґрунтовано, що політична корупція в системі державного управління – це використання посадовими особами, які наділені повноваженнями приймати політико-адміністративні рішення, відповідних важелів впливу з метою подальшого отримання політичних та соціально-економічних дивідендів (ренти) у сфері виборчого, конституційного, законотворчого, приватизаційного, бюджетного процесів, реалізації кадрових повноважень, лобіювання корпоративних та приватних інтересів тощо. При цьому зазначені політико-адміністративні рішення можуть бути як загальнонаціонального, так і регіонального або місцевого характеру та мати силу нормативно-правових актів.
Аналіз дав змогу також виділити основні ознаки політичної корупції, а саме: 1) суб’єктами політичної корупції виступають посадові особи органів державної влади, органів місцевого самоврядування, представники політичних та громадських організацій (партії, парламентські фракції, блоки, громадські організації та ін.);
2) суб’єкти політичної корупції ставлять передусім політичні цілі, тобто йдеться про збереження, отримання, поділ, зміцнення державної влади як вищої форми політичної влади; 3) суб’єкти політичної корупції використовують методи та заходи (зловживання посадовим становищем, перевищення посадових повноважень, підкуп, давання хабара тощо), за які передбачено покарання в чинному кримінальному законодавстві.
У другому розділі – “Міжнародний досвід запобігання та протидії політичній корупції в системі державного управління” – проаналізовано особливості запобігання та протидії явищам політичної корупції в системі публічного управління Європейського Союзу, а також досліджено специфіку запобігання та протидії політичній корупції в системі державного управління країн пострадянського простору – Російській Федерації та Республіці Казахстан.
Визначено, що діяльність із запобігання та протидії усім видам корупції в ЄС відбувається на двох рівнях: загальноєвропейському, в рамках правової діяльності (вироблення загальних стратегій і правил протидії корупції) основних політичних органів ЄС, та діяльності низки міжнародних інституцій (Європолу, Євроюсту тощо), і національному, який характеризується адаптацією європейського права у відповідній сфері до національного законодавства, а також розробкою та реалізацією інших антикорупційних механізмів у масштабах конкретної країни-члена ЄС. Крім того, запобігання та протидія політичній корупції в системі публічного управління ЄС мають широкий спектр дії й реалізуються в рамках таких антикорупційних механізмів, як: правовий механізм (ухвалення антикорупційних стратегій, законів, рекомендацій (на рівні ЄС), імплементація європейських норм до національного законодавства, усунення недоліків чинного механізму правового регулювання публічної служби, виборчого законодавства тощо); інституційний механізм (створення та діяльність державних і громадських антикорупційних структур, проведення відкритої інформаційної політики, забезпечення незалежності та ефективності судової системи, правоохоронних органів; координація антикорупційних операцій і участь у них тощо); інформаційно-освітній механізм (широке впровадження інформаційно-виховних програм з підвищення етичних норм поведінки публічного службовця, здійснення та публікація результатів моніторингів щодо рівня корумпованості державних органів влади і активності антикорупційних заходів по країнах-членах ЄС та за межами співдружності, підвищення юридичної грамотності громадськості тощо); політичний механізм (діяльність органів державної влади у сфері підвищення її транспарентності, що характеризується відкритістю доступу громадськості до переважної більшості владно-політичних рішень, залученням інститутів громадянського суспільства до антикорупційних програм та розслідувань тощо).
Доведено, що в контексті запобігання та протидії політичній корупції в системі публічного управління в державах-членах ЄС основною проблемою є значна різноманітність законодавства, яке регулює відносини в цій сфері і багато в чому зумовлене національними традиціями та історією. Антикорупційне законодавство в більшості держав є досить новим і в багатьох випадках недостатньо розробленим. Деякі положення з цього питання в державах Євросоюзу закріплені на конституційному рівні, а в деяких – у законодавчих актах. Як наслідок відрізняються й підходи держав до реалізації інституційного механізму. Відповідно на теренах ЄС діють багатоцільові органи, які мають повноваження правоохоронних, а також виконують превентивні функції; спеціалізовані служби, управління та/або відділи по боротьбі з корупцією в системі правоохоронних органів; інституції із запобігання корупції, розроблення політики і координації.
У дисертаційному дослідженні проаналізовано антикорупційну діяльність окремих країн-членів ЄС. Як приклади було обрано Францію як країну, що демонструє помітні успіхи в боротьбі з політичною корупцією, Фінляндію як одну з небагатьох держав Європи з мінімальним рівнем корупції та низку нових членів Співдружності – країн Східної та Південно-Східної Європи. Ці країни об’єднує процес імплементації європейських антикорупційних норм у національні правові та інституційні системи; вони є учасниками загальноєвропейської кооперації стосовно протидії корупційним проявам. Водночас вони розрізняються за підходами щодо реалізації механізмів запобігання та протидії політичній корупції в публічному управлінні, що залежать від актуальності вказаної проблеми, політичної волі державного керівництва, рівня суспільної підтримки антикорупційних реформ, особливостями культури, ментальності, політичної традиції та історії цих країн.
Обґрунтовано, що європейський досвід реалізації антикорупційних механізмів (зокрема правового, інституційного та політичного) може бути використаний Україною для вдосконалення власних механізмів протидії політичній корупції, зокрема в контексті ухвалення антикорупційної стратегії, орієнтованої на єдині правові стандарти, які діють в ЄС, створення спеціального антикорупційного органу з широкими повноваженнями тощо.
Для аналізу механізмів запобігання та протидії політичній корупції на пострадянському просторі автором було обрано дві країни: Російську Федерацію та Казахстан, оскільки саме в цих країнах були зафіксовані найбільші прояви політичної корупції, що стимулює їх до вироблення комплексної антикорупційної стратегії, досвід упровадження якої може бути корисним для України.
Аргументовано, що в Казахстані корупція базується на розподільно-кланових відносинах, оскільки в цій країні тіньова економіка виникла в результаті перерозподілу фінансових та інших ресурсів в інтересах певних груп і кланів. Специфіка Казахстану полягає у тому, що діяльність політиків регламентують не нормативно-правові акти, а система неофіційних відносин, за якої тіньова економіка доповнює тіньову політику. Відповідно політична корупція в Казахстані має такі форми: комісійні за підписання великих контрактів, відмивання коштів за кордоном, видача дозволів на проведення банківських операцій з бюджетними коштами, надання кредитів, пільгових експортних квот, призначення на високооплачувані посади в системі державного управління. Основними кримінально-карними формами прояву політичної корупції в Казахстані є давання хабара та його отримання, а також підкуп суб’єктів політики при здійсненні ними виборчих прав.
Зазначено, що в останні роки на пострадянському просторі Казахстан займає лідируюче становище в розробці законодавчої бази і системи запобігання та протидії корупції. Основні антикорупційні механізми закладені в конституції країни та законах, що регулюють діяльність депутатів парламенту, який залишається основним місцем для проявів політичної корупції. В цілому на сьогодні в Республіці Казахстан існують та розвиваються механізми боротьби з корупцією (в тому числі й політичною), які включають антикорупційний закон, державну антикорупційну політику, різні антикорупційні державні програми.
Проблема політичної корупції в Російській Федерації (РФ) є більш багатогранною та складною, оскільки для сучасної політичної системи Російської Федерації характерними є відкрите та поширене зрощування чиновників і представників бізнесу, незмінюваність влади та закритість її функціонування, відсутність парламентського контролю за виконавчою владою, наявність цензури в ЗМІ, а також брак серйозних журналістських розслідувань тощо.
Установлено, що на сьогодні державні суб’єкти запобігання корупції в політичній сфері життя російського суспільства поділяються на спеціалізовані, які запобігають політичній злочинності, в тому числі й політичній корупції (політична поліція (ФСБ), органи внутрішніх справ (поліція) і органи прокуратури), і неспеціалізовані, які виконують функції контролю за діяльністю суб’єктів політики (Центральна виборча комісія РФ, Рахункова палата РФ та ін.). На федеральному рівні запобігати політичній корупції зобов’язаний передусім Президент Російської Федерації, який через підлеглі йому державні органи, “силові” міністерства та відомства вживає комплекс необхідних заходів. Виробляти та реалізовувати заходи щодо запобігання корупції в політичній сфері життя сучасного російського суспільства зобов’язані також Палати вищого законодавчого органу країни – Федеральних Зборів Російської Федерації. Генеральна прокуратура Російської Федерації запобігає політичній корупції шляхом координації діяльності всіх державних органів, спрямовуючи їх зусилля та ресурси на протидію цьому негативному соціально-політичному явищу.
Обґрунтовано, що в цілому, попри суттєві здобутки у сфері запобігання політичній корупції в Російській Федерації, цілий комплекс проблем залишається невирішеним, оскільки суб’єктами запобігання корупційним діям, які є політично вмотивованими, дуже часто виступають організації та посадові особи, які паралельно є суб’єктами політичної корупції.
У третьому розділі – “Механізми запобігання та протидії політичній корупції в Україні в контексті формування ефективної стратегії державного управління” – визначено правові засади запобігання та протидії політичній корупції в органах державної влади України, проаналізовано ефективність запобігання і протидії політичній корупції в Україні в інституційному вимірі та запропоновані напрями вдосконалення механізмів запобігання і протидії цьому явищу.
З’ясовано, що спеціалізований нормативно-правовий акт, присвячений запобіганню та протидії політичній корупції в системі державного управління, в Україні як такий не існує. Однак існує антикорупційна нормативно-правова база, яка включає норми, що стосуються сфери запобігання та протидії досліджуваної форми корупції. Аналіз чинного законодавства України свідчить, що в основу нормативно-правової бази запобігання та протидії політичній корупції покладено відповідні антикорупційні положення Конституції України, законів, постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, відомчих нормативних актів. Проте доведено, що під час створення антикорупційного законодавства була порушена логіка його формування, яка мала здійснюватися за схемою: концепція – стратегія – закон – програма – підзаконні акти, що, у свою чергу, робить нормотворчу діяльність в Україні в напрямі протидії політичній корупції несистемною.
Визначено, що в основу сучасної антикорупційної правової бази України покладено Закон України “Про засади запобігання і протидії корупції” від
7 квітня 2011 р., який є на сьогодні базовим антикорупційним правовим документом поряд із новою Національною антикорупційною стратегією на 2011–2015 роки та Державною програмою щодо запобігання і протидії корупції, ухваленою Постановою Кабінету Міністрів України від 28 листопада 2011 р. З’ясовано, що новий антикорупційний закон, як і його попередники, та нова Національна антикорупційна стратегія не містять визначення поняття “політична корупція”, а отже, і не встановлюють перелік протиправних дій, які підпадають під це визначення, що значно ускладнює виявлення та правову ідентифікацію політично-корупційних діянь. Тому цінність зазначених правових документів як антикорупційних заходів значно знижується. Проте це не означає, що Закон України “Про засади запобігання і протидії корупції” є зовсім недієздатним у цей сфері. Навпаки, він має низку вдосконалених положень, спрямованих на запобігання саме цьому виду корупції (зокрема, запроваджений державний захист осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції, сприятиме свідченню державних службовців про політично вмотивовані корупційні правопорушення вищих посадових осіб держави).
Констатується, що в Україні за основними ознаками правовий механізм запобігання та протидії політичній корупції в системі державного управління існує (формально він спрямований проти корупції загалом). Проте його правові норми далекі від досконалості на інструментарному рівні, тобто, по-перше, в частині можливості їх дієвого застосування як такого, а, по-друге, можливості їх застосування саме до суб’єктів політичної корупції. Без подальшого вдосконалення антикорупційного законодавства в цих напрямах відповідний правовий механізм, як і раніше, залишатиметься неефективним.
Показано, що політична корупція в структурах влади може бути обмежена багатьма механізмами. У розвинутих демократичних країнах реальним антикорупційним важелем є класичний поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову. Проте формальний принцип поділу влади в Україні не може сам по собі забезпечити отримання ефективного результату, оскільки перевага в наданні владних повноважень хоча б в одній гілці влади призводить до владного дисбалансу, і зрештою, до зловживання владою.
Доведено, що Верховна Рада України має достатній потенціал у сфері формування антикорупційної політики та створення правових механізмів протидії політичній корупції, хоча на практиці антикорупційна законодавча діяльність парламенту не є системною. Небезпека проявів політичної корупції в діяльності парламенту є очевидною, оскільки остання в законодавчому процесі зумовлює прийняття нормативно-правових актів, що мають корупційне спрямування, а отже, легітимізують корупційні прояви, сприяючи подальшому поширенню корупції. Кадрові призначення в органах виконавчої і судової влади, які здійснює парламент, прямо чи опосередковано зумовлюють поширення корупції у відповідних органах; у здійсненні парламентського контролю змінюється спрямування відповідної діяльності, через що вона перетворюється на засіб протизаконного впливу на систему влади в цілому, дискредитуються контрольні інститути. Ризики виникнення політичної корупції у Верховній Раді України, по-перше, спричинені якістю депутатського складу парламентських фракцій – продукту деформованої партійної системи, структурні елементи якої через свою специфічну природу є відкритими до проявів політичної корупції. По-друге, ризиком, що провокує політичну корупцію у парламенті, є використання функцій законодавчого органу держави політичними силами як інструменту, спрямованого на задоволення власних політико-економічних інтересів. Особливу увагу варто звернути на специфіку ухвалення законодавчих актів, призначених для вироблення “правил гри” в різних сферах життєдіяльності держави. Істотним чинником, який зумовлює поширення політичної корупції у Верховній Раді України, є також законодавча неврегульованість механізмів лобіювання.
Що стосується Кабінету Міністрів України, то прояви політичної корупції у цьому органі зумовлює, по-перше, та обставина, що в Україні досі не розмежовані бізнес і політика. Відповідно провідні фінансово-промислові групи мають свої групи впливу не лише у парламенті, а і в уряді. Це підтверджують факти призначення міністрів з бізнес-середовища у всіх урядах. По-друге, політична корупція в діяльності Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади значною мірою зумовлюється нерозмежованістю політичних та адміністративних функцій у державному управлінні. По-третє, явні ознаки політичної корупції спостерігалися в діях окремих прем’єр-міністрів, спрямованих на вилучення зі складу уряду міністрів, які мали відмінні від поглядів глави уряду політичні переконання або були недостатньо лояльними з інших причин. По-четверте, серйозним чинником корупції можна вважати практику діяльності уряду без затвердженої (наприклад парламентом) програми.
У цілому аналіз функціонування суб’єктів запобігання та протидії корупції дає підстави стверджувати, що їх антикорупційний потенціал у сфері запобігання політичній корупції в системі державного управління є вкрай низьким. Таким чином, інституційний механізм у відповідній сфері практично не діє. Водночас світовий досвід запобігання та протидії досліджуваному виду корупції показує, що ефективність будь-яких антикорупційних механізмів залежить передусім від політичної волі керівників держави – бажання та намірів очистити від корупційних проявів державну службу. Ключовою умовою є також наявність таких, що реально працюють, форм комунікації інститутів громадянського суспільства та органів державної влади щодо вирішення цієї важливої суспільної проблеми. Це вимагає високого ступеня транспарентності публічної влади, незалежної і чесної судової системи, дієвого громадського контролю за її діяльністю, наявності вільних ЗМІ, негативного сприйняття корупції суспільством у цілому.
Зазначено, що специфіка політичної корупції визначає особливі підходи до боротьби з нею. Ефективні засоби запобігання та протидії політичній корупції в системі державного управління можливі лише за умови комплексного поєднання політичних, економічних, соціальних та правових заходів на стратегічному і тактичному рівнях, які матимуть профілактичний, правоохоронний та репресивний характер. Вважаємо за доцільне виділити дві групи напрямів удосконалення та розробки нових механізмів запобігання і протидії політичній корупції в системі державного управління: політичні та державно-управлінські (адміністративні) (рис. 1).