Бойко А. О. Механізми формування та реалізації державної політики у сфері земельних відносин в Україні

summary

У вступі обґрунтовано актуальність теми, зв’язок дисертаційної роботи з науковими програмами й темами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, розкрито наукову новизну, практичне значення отриманих результатів, наведено дані щодо їх апробації, структури та обсягу дисертації.
У першому розділі - “Теоретичні основи формування та реалізації державної політики у сфері земельних відносин в Україні ” - розкрито сутність теоретичних основ і принципів державної політики у сфері земельних відносин, зміст законодавчо-інституційних засад формування та реалізації державної політики, охарактеризовано та наведено класифікацію механізмів формування та реалізації державної політики у зазначеній сфері.
На підставі системного аналізу праць, присвячених науково-теоретичним засадам державного управління, процесам формування та реалізації державної політики органами державної влади у сфері земельних відносин можна констатувати, що незважаючи на значну і ґрунтовно розроблену нормативно- правову, методологічну базу, актуальними залишаються проблеми забезпечення якості реалізації державної політики в зазначеній сфері, визначення критеріїв та алгоритмів оцінювання ефективності механізмів її формування та реалізації.
Проведений логіко-семантичний аналіз за структурно-цільовими ознаками вихідних категорій державного управління сферою земельних відносин свідчить, що до цього часу тривають наукові дискусії щодо розуміння їх змісту, недосконалості їх дефініцій, наведених у чинних нормативно- правових актах, що зумовлює необхідність формування єдиного, усталеного погляду на їх понятійну сутність, яка має відображати основні тенденції об’єктивного розвитку земельних відносин в Україні.
Визначено, що сфера земельних відносин - це впорядкована сукупність органів державної влади та місцевого самоврядування, організацій, закладів та громадян, що здійснюють діяльність для забезпечення реалізації своїх інтересів і прав щодо володіння, користування та розпорядження землею шляхом налагодження економічних, соціальних, екологічних, управлінських, правових процесів взаємодії.
Установлено, що в науковій літературі з проблем державного управління та працях, присвячених висвітленню наріжних принципів формування та реалізації державної політики у сфері земельних відносин, частково розмежовано принципи формування та принципи реалізації державної політики в цій сфері, тому з метою надання більш чіткої цільової визначеності та обґрунтованості їх змісту дисертантом визначено змістову сутність принципів формування державної політики у сфері земельних відносин: цільової
узгодженості та адекватності, соціальної спрямованості, критеріальності й прогнозованості та принципів реалізації державної політики: оптимальності у функціонально-ієрархічній взаємодії органів державної влади, інформатизації та технічної автоматизації управлінського процесу, громадського контролю за процесом реалізації державної політики у сфері земельних відносин.
Наголошено, що системно-функціональний аналіз змісту законодавчо- інституційних засад формування та реалізації державної політики у сфері земельних відносин дав змогу констатувати, що система державного управління сферою земельних відносин характеризується складною архітектонікою організаційної структури, складними взаємозв’язками управлінських процесів між її ланками (підсистемами), наявністю широкого
кола управлінських функцій, які залежно від управлінського рівня, сфери предметної діяльності органів законодавчої та виконавчої влади можна класифікувати та згрупувати за ознаками процесуальної спрямованості регулюючих впливів: законотворча, політико-формуюча, регулятивно-
погоджувальна, реалізаційно-розпорядча, координаційна, організаційна, контролююча, інформаційна. Зокрема, доцільно чітко розмежовувати функції, повноваження, процеси щодо формування та реалізації державної політики у сфері земельних відносин, які характеризуються змістовою специфікою їх організації, реалізації, доцільністю і відповідністю застосовуваних механізмів державного управління під час формування державної політики та її реалізації органами державної влади.
Запропоновано класифікаційну схему механізмів формування та реалізацій державної політики у сфері земельних відносин за структурними, функціональними, об’єктними, процесуальними ознаками, які характеризують наявність у механізмах системної та організованої діяльності з наявністю мети, функцій, процесуальної узгодженості реалізації дій, предметної і цільової сфери впливу, об’єктно-суб’єктної взаємодії на основі чітко визначених, усталених правил, принципів управління.
Визначено зміст та інструментальну складову правового, економічного, організаційного, інформаційного, фінансового, адміністративного, мотиваційного, психологічного, соціального, системно-аналітичного, програмно-цільового механізмів.
У другому розділі - “Особливості формування та реалізації державної політики у сфері земельних відносин в Україні” - проведено аналіз сучасного стану реалізації державної політики у сфері земельних відносин, визначено зміст критеріїв оцінки ефективності механізмів формування та реалізації державної політики у сфері земельних відносин, розроблено і обґрунтовано зміст процесуальної моделі забезпечення якості реалізації державної політики зазначеної сфери.
Відповідно до завдань дослідження автором було проведено соціологічне опитування публічних службовців Хмельницької області, на основі якого встановлено перспективні напрями формування та реалізації державної політики у сфері земельних відносин, зміст причин, які негативно впливають і зумовлюють недоліки в процесах реалізації державної політики органами державної влади та місцевого самоврядування. У соціологічному опитуванні взяло участь 86 осіб, що дає змогу стверджувати про те, що вибірка є репрезентативною та достатньою для апроксимації результатів дослідження на всю генеральну сукупність.
Визначено рейтинги напрямів реформування земельних відносин у містах та населених пунктах України за їх пріоритетністю. Перших три місця у рейтингу посіли такі напрями: забезпечення захисту інтересів територіальних громад щодо соціального, економічного та територіального розвитку населених пунктів, збереження ландшафтних та історико-культурних особливостей; урахування інтересів територіальних громад населених пунктів під час прийняття рішень щодо зміни меж міст; удосконалення механізмів земельно- кадастрової інвентаризації, формування меж територій населених пунктів, визначення меж прибудинкових територій у зонах житлової забудови.
Рейтингова оцінка вагомості пріоритетності напрямів розвитку ринку землі в Україні за даними експертних оцінок переконливо свідчить, що найбільш пріоритетними публічні службовці вважають такі з них: надання пільгових умов інвесторам у разі освоєння ними земельних ділянок зі складними ґрунтовими та інженерними умовами, сприяння концентрації сільськогосподарських угідь у активної частини сільського населення; державне регулювання освоєння земельних ділянок відповідно до екологічних вимог та вимог щодо забезпечення продуктивності угідь; функціональне відокремлення ринку земель сільськогосподарського призначення від ринку земель іншого призначення; розвиток мережі земельних аукціонів, у тому числі і земель сільськогосподарського призначення; виділення земельних ділянок у користування всім бажаючим власникам, спрощення порядку видачі державних актів на право приватної власності на землю.
Розкрито зміст поняття “ефективність механізмів формування та реалізації державної політики у сфері земельних відносин,” під яким розуміється здатність спеціально сформованої методологічно-інструментальної системи вирішувати завдання щодо формування мети, завдань, напрямів, способів та методів державної політики, з максимально точним відображенням реальної дійсності, суспільних очікувань та інтересів, отримувати соціально корисні види ефектів унаслідок її застосування із оптимально достатнім використанням обмежених ресурсів, які спроможні повною мірою задовольняти суспільні потреби у сфері земельних відносин, забезпечувати економічну, організаційну, соціальну та інші види ефективності державницько- управлінської діяльності, спрямованої на розвиток земельних відносин.
Сформульовано і науково обґрунтовано зміст методики загального алгоритму оцінювання ефективності механізмів формування та реалізації державної політики у сфері земельних відносин в Україні, яка в загальному складається з наступних етапів: підготовчого; збирання та обробки інформації; проведення оцінки ефективності; документального оформлення результатів оцінки.
Розроблено і обґрунтовано зміст критеріїв за кожним із видів ефективності. Запропоновано визначати ефективність процесів формування державної політики у сфері земельних відносин за 28 критеріями, а процесів реалізації - за 38 критеріями. Визначення рейтингової оцінки ефективності механізмів формування та реалізації державної політики у сфері земельних відносин в Україні за регіонами, напрямами діяльності або видами ефективності здійснювалось шляхом застосування методики оцінювання результатів діяльності органів державної влади, авторами якої є наукова школа професорів О.І.Кулинича та Р.О.Кулинича.
Розроблено і обґрунтовано зміст процесуальної моделі забезпечення якості реалізації державної політики у сфері земельних відносин, яка складається із процесуально-реалізаційного, процесуально-функціонального, процесуально-забезпечувального, системно-процесуального, контрольно- оціночного блоків.
Процесуально-реалізаційний блок є сукупністю управлінських актів та процесів, спрямованих на постановку завдань, визначення цілей, алгоритму їх реалізації та досягнення, прогнозування очікуваних результатів та ефектів, їх оцінку щодо відповідності стандартів якості. Процесуально-реалізаційний блок охоплює і реалізується на відповідних рівнях управління: державному, регіональному, обласному, районному, місцевому. Цей блок відображає всю сукупність функцій управління, які реалізуються шляхом застосування відповідних механізмів державного управління, що забезпечують ефективну реалізацію державної політики у сфері земельних відносин із чітким визначенням змісту стандартів щодо регламентації актів і дій управлінської діяльності.
Процесуально-функціональний блок відображає напрями за якими має здійснюватися розробка державних стандартів та регламентуючих діяльність нормативно-правових документів, і які сформовані за основними
функціональними напрямами діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування у сфері земельних відносин.
Процесуально-забезпечувальний блок передбачає розробку стандартів
щодо регламентації використання і нормативів забезпечення системи
управління якістю за функціональними напрямами діяльності органів державної влади у сфері земельних відносин, завдань реалізації державної політики за всіма видами забезпечення: правового, нормативного,
організаційного, інформаційного, ресурсного, матеріально-технічного,
фінансового, кадрового; визначення їх оптимальної і достатньої наявності, оцінювання внутрішньоорганізаційних спроможностей щодо їх оптимального використання.
Системно-процесуальний блок моделі являє собою сукупність взаємопов’язаних елементів структурної архітектоніки системи управління якістю, охоплюючи всі органи державної влади на всіх рівнях державного управління, які здійснюють реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, та визначає зміст процесів, спрямованих на побудову та забезпечення ефективного функціонування систем управління якістю - принципи забезпечення якості реалізації державної політики у сфері земельних відносин; механізми забезпечення якості; вимоги до системи забезпечення якості; зовнішні та внутрішні фактори впливу; виклики та загрози системі забезпечення якості реалізації державної політики у сфері земельних відносин.
Контрольно-оціночний блок моделі визначає методологічні засади, механізми реалізації заходів моніторингу і контролю за функціонуванням систем управління якістю, наданням державних послуг, реалізації державної політики у сфері земельних відносин, який виступає базою для оцінювання, джерелом формування змісту зворотної інформації та процесів удосконалення якості системи управління сферою земельних відносин на всіх управлінських рівнях.
У третьому розділі - “Удосконалення механізмів формування та реалізації державної політики у сфері земельних відносин в Україні” - визначено зміст шляхів удосконалення організаційного механізму реалізації державної політики у сфері земельних відносин, удосконалення правового
механізму взаємодії органів державної влади з громадськістю в процесі
формування та реалізації державної політики, обґрунтовано методологічні основи формування та реалізації державної політики у сфері земельних відносин на регіональному рівні.
З’ясовано, що для вдосконалення організаційного механізму реалізації
державної політики у сфері земельних відносин в Україні застосовуються
заходи переважно екстенсивного підходу, який передбачає невиправдане збільшення структурних одиниць відповідних органів державного управління, збільшення і передавання відповідних функцій іншим владним структурам. Зазначено, що більш раціональним та оптимальним є застосування інтенсивного підходу, який у своїй методологічній основі має на меті вдосконалення власне процесів управління з точки зору поліпшення їх якості, оптимізації функцій і напрямів управлінської діяльності без суттєвого збільшення організаційної структури управління, оптимізації шляхом об’єднання управлінських функцій у межах відповідних структурно- організаційних одиниць. Надзвичайно важливим питанням для ефективної реалізації шляхів удосконалення організаційного механізму реалізації державної політики у сфері земельних відносин є створення дієвої системи моніторингу якості їх упровадження, яка має бути гнучкою, надійною, ефективною, своєчасною, усебічною, інформативною, адаптивною. Як правило, процес моніторингу є складним і складається із таких процесних блоків: цільового блоку (мета, завдання моніторингу); інформативного блоку (показники, індикатори та вимоги до їх підбору); аналітично-узагальнюючого блоку (методика збирання та обробки даних); оціночного блоку (методика оцінювання окремих показників та індикаторів, сукупна оцінка); погоджувально-проектувального блоку (методика узагальнення даних, проекти рішень, програми, проекти тощо).
Запропоновано заходи вдосконалення правового механізму взаємодії органів державної влади з громадськістю в процесі формування та реалізації державної політики у сфері земельних відносин в Україні.
Доведено необхідність застосування системної методології в процесі формування та реалізації регіональної політики у сфері земельних відносин, яка передбачає системне пізнання суб’єкта і об’єкта, предмета земельних відносин, проведення системного аналізу з метою визначення проблем у сфері земельних відносин регіону, системне моделювання найбільш доцільних варіантів реалізації відповідних програм, систем управління ними, системне конструювання (створення реальних організаційно-функціональних структур відповідальних за реалізацію програмних заходів), системна діагностика (налагодження ефективних систем моніторингу і контролю за ходом виконання програмних заходів регіональної політики у сфері земельних відносин), системна оцінка (визначає необхідність створення дієвого алгоритму, критеріїв, показників, шкал оцінки ефективності реалізації заходів регіональної політики у сфері земельних відносин).
Сформульовано визначення поняття “методологічні основи формування та реалізації державної політики у сфері земельних відносин на регіональному рівні,” під яким доцільно розуміти вихідні, наріжні засади, передумови, вимоги до змісту та характеристик складових логічної та часової структури діяльності, технології виконання завдань і досягнення цілей у процесах формування та реалізації регіональної політики у сфері земельних відносин відповідних територіально-адміністративних одиниць.
Охарактеризовано логіко-етапну схему розробки змісту регіональної політики у сфері земельних відносин, визначено основні методологічні принципи формування та реалізації регіональної політики у сфері земельних відносин. Визначено зміст ризиків під час формування та реалізації цієї політики в Україні.