ТОПОР Іван Вікторович Теоретико-правова характеристика процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві

summary

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено її зв’язок з науковими планами та програмами, мету і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів роботи.
Розділ 1 «Теоретико-методологічні засади дослідження процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві» містить три підрозділи, в яких досліджено поняття, сутність, правову природу сторін як учасників адміністративного судочинства.
У підрозділі 1.1. «Історіографія процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві» проаналізовано погляди вітчизняних і зарубіжних учених щодо становища сторін в адміністративному судочинстві як суб’єктів, що набувають процесуального статусу сторони внаслідок реалізації права на судове вирішення конфлікту у сфері публічного управління, що дало можливість виокремити такі періоди теоретичного опрацювання питання: 1) формування статусу учасників класичного змагального судового процесу, побудованого на засадах абсолютної рівності перед судом; 2) обґрунтування особливостей процесуального становища сторін – учасників публічно-правових спорів як у судовому процесі, так і в позасудових провадженнях; 3) конструювання особливого процесуального статусу сторін адміністративного судочинства на основі поєднання принципів змагальності та офіційного з’ясування обставин справи.
Перший період (ХІХ – 20-ті рр. ХХ ст.) пов’язаний із формуванням процесуального статусу сторін змагальних судових процесів, посиленням гарантій права особи на неупереджений і безсторонній розгляд та вирішення справи в суді. Наукова думка з питань процесуального статусу сторін судового процесу цього етапу визначалася утвердженням таких процесуальних принципів здійснення судочинства, як верховенство права і законність, змагальність, диспозитивність, рівність сторін перед законом і судом (В.I. Адамович, Є.А. Нефедьєв, Є.В. Васьковський, В.А. Рязановський).
Протягом другого періоду (20-ті рр. – кінець ХХ ст.) відбувалося оформлення процесуального порядку розгляду і вирішення публічно-правових спорів, і відповідно, визначення статусу зацікавлених у вирішенні спору осіб. Характерною рисою цього етапу є визнання різних процесуальних можливостей суб’єкта владних повноважень і приватних осіб та домінування позасудової форми вирішення публічно-правових спорів. Теоретичні засади процесуального статусу сторін – учасників розгляду і вирішення публічно-правового спору формуються у руслі досліджень адміністративного оскарження та особливого провадження цивільного процесу (І.С. Авіліна, С.В. Аносова, Р.Є. Гукасян, М.О. Гурвич, П.Ф. Єлісейкін, Н.М. Васильченко, М.А. Вікут, М.П. Ломанов, В.М. Щеглов).
Третій період (90-ті рр. ХХ ст. – до теперішнього часу) відзначається запровадженням адміністративної юстиції як форми судового процесу, адаптованого до специфіки публічно-правових спорів, наслідком якого стало формування особливого статусу сторін адміністративного судочинства. При цьому комплекс процесуальних прав і обов’язків сторін адміністративного судочинства визначається на засадах поєднання принципів змагального процесу з урахуванням наявності нерівності їх можливостей як сторін спору. Суттєвим внеском стали праці В.Б. Авер’янова, В.М. Бевзенка, І.П. Голосніченка, І.І. Діткевич, С.В. Ківалова, Р.О. Куйбіди, А.Ю. Осадчого, О.М. Пасенюка, В.Г. Перепелюка, О.П. Рябченко, М.І. Смоковича, В.С. Стефанюка.
У підрозділі 1.2. «Методологічне підґрунтя формування моделі процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві» сформовано методологічну основу наукового пізнання процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві, яка забезпечує визначення його цілісної моделі. У процесі дослідження використано: 1) загальний філософський діалектичний метод; 2) загальнонаукові методи; 3) спеціальні методи наукового пізнання.
Розвиток процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві досліджено за допомогою діалектичного методу у його взаємозв’язку з іншими державно-правовими явищами, зокрема, реформуванням системи правосуддя та переглядом засад публічного управління. Досягнення юридичної науки забезпечують вироблення сучасної моделі процесуального статусу сторін, що має особливо важливе значення для комплексного удосконалення усіх інститутів адміністративного судочинства.
Використання аналізу і синтезу забезпечило перехід від вивчення окремих аспектів провадження, які визначають правове регулювання прав та обов’язків сторін в адміністративному судочинстві, до їх узагальнення на рівні формування моделі процесуального статусу сторін, що відображено у відповідних висновках. Використання історико-правового методу дозволило дослідити процеси еволюції забезпечення судового захисту прав, свобод та інтересів особи в публічно-правових відносинах та трансформацію процесуального статусу сторін публічно-правового спору в судовому провадженні.
За допомогою статистичного методу досліджено кількісні характеристики участі в адміністративному процесі приватних осіб, суб’єктів владних повноважень як позивача або відповідача. Увагу акцентовано на виявлених ускладненнях щодо визначення належної сторони справи адміністративної юрисдикції.
Обрана методика дослідження зумовила використання юридико-догматичного методу, логіко-правового методу тлумачення норм права і порівняльно-правового (компаративного) методу, особливо для порівняння положень законодавства і практики діяльності адміністративних судів та судів інших юрисдикцій.
У підрозділі 1.3. «Поняття та ознаки сторін як учасників адміністративного судочинства» підкреслено, що сторони в адміністративному процесі є головними обов’язковими первинними учасниками провадження. Роль сторін як головних учасників адміністративного судочинства визначається спрямуванням діяльності суду й усіх інших учасників провадження на забезпечення прийняття правосудного рішення щодо їхніх прав та обов’язків. Характеристика сторін як обов’язкових учасників адміністративного судочинства визначається неможливістю здійснення провадження без їх участі, і, водночас, достатністю лише цих учасників для повноцінного судового провадження (за виключенням секретаря судового засідання). Визначення сторін як первинних учасників адміністративного судочинства зумовлено тим, що з виникненням процесуальних правовідносин між сторонами та судом з’являється можливість вступу в процес інших зацікавлених у справі осіб, а також осіб, які своєю участю забезпечують здійснення судового розгляду та вирішення справи.
Сторонами у позовних провадженнях адміністративного судочинства є позивач та відповідач, а в непозовних провадженнях – заявник та особа, до якої звернено вимогу. Правове регулювання їх прав та обов’язків у провадженні має суттєві відмінності, які визначаються наявністю або відсутністю спору між ними. При цьому, наявність спору між сторонами характеризується не лише існуючими у дійсності правовідносинами, щодо яких виник спір, але і їх відсутністю, що може бути з’ясовано лише в результаті судового розгляду.
З’ясовано, що сторони як особлива група учасників адміністративного судочинства відповідають низці критеріїв (ознак), які виражають особливості їх процесуального становища, зокрема: 1) в усіх випадках провадження в адміністративній справі ведеться від імені та в інтересах сторін, які вступають у процес за наявності юридичної зацікавленості, що характеризується взаємопов’язаними матеріальною і процесуальною складовими; 2) мають право вимагати від суду захисту і тоді, коли особи лише вважають, що їхні права, свободи та інтереси у сфері публічно-правових відносин порушено, хоча таке порушення, можливо, і не мало місця у дійсності; 3) є можливою зміна процесуального статусу у разі визнання неналежною стороною.
Запропоновано уточнити визначення сторін адміністративного судочинства шляхом урахування особливостей провадження за позовом суб’єкта владних повноважень та непозовних проваджень: сторони адміністративного судочинства – це головні обов’язкові первинні учасники провадження, які беруть участь у справі від свого імені з метою захисту або забезпечення реалізації власних прав, свобод, інтересів або повноважень.
Розділ 2 «Правова природа процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві та його правове регулювання» складається з трьох підрозділів і присвячений визначенню поняття, особливостей та змісту процесуального статусу сторін, порядку його набуття та реалізації в адміністративному судочинстві.
У підрозділі 2.1. «Сутність та зміст процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві» зазначено, що процесуальний статус особи є правовою категорією, яка встановлює ідеальну модель взаємодії учасників судочинства і суду на визначених законодавством України принципах. При цьому, процесуальний статус суб’єкта формується не лише під впливом специфіки судової юрисдикції, але й визначається роллю, в якій особа бере участь у судовому процесі. Характерними рисами процесуального статусу суб’єктів адміністративного судочинства є: 1) неперсоніфікований характер; 2) відображення становища групи суб’єктів в залежності від мети їх вступу у процесуальні правовідносини; 3) взаємозалежність та взаємодія елементів процесуального статусу сторін та інших суб’єктів адміністративного судочинства.
Встановлено, що зміст процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві становлять процесуальні права, процесуальні обов’язки та юридична відповідальність. При цьому, питома вага прав сторін суттєво переважає інші елементи їх процесуального статусу. Обов’язки як міра необхідної поведінки сторони в судовому провадженні сформульовано у найбільш узагальненому вигляді і лише в окремих випадках конкретизовано щодо сторони – суб’єкта владних повноважень (обов’язок надати заперечення щодо позову, надати звіт про виконання рішення тощо).
Враховуючи особливості конструкції процесуальних правовідносин, процесуальні права та обов’язки сторони адміністративного судочинства кореспондують правам та обов’язкам суду (судді). Комплекс прав та обов’язків сторони адміністративного судочинства визначається з урахуванням таких факторів: 1) процесуальна роль (ініціює провадження або є особою, до якої звернено вимогу); 2) допроцесуальний статус (суб’єкт владних повноважень або приватна особа); 3) вид провадження (позовне, непозовне, скорочене); 4) форма розгляду справи (судове засідання або письмове провадження).
Увагу акцентовано на тому, що КАС України у Главі 5 визначає загальний процесуальний статус сторін, а його конкретизація щодо окремих видів та форм провадження передбачає зменшення обсягу окремих прав сторін (до їх повної відсутності), що закріплено у відповідних статтях.
З’ясовано, що відповідальність сторін, як елемент їх процесуального статусу, має суттєві особливості у порівнянні з іншими учасниками адміністративного судочинства, адже сторони не несуть юридичної відповідальності за невиконання або неналежне виконання процесуальних обов’язків. Відповідальність сторін має вираження лише у застосуванні заходів процесуального примусу за порушення порядку у залі судового засідання або невиконання розпоряджень головуючого. При цьому заходи процесуального примусу застосовуються з метою припинення порушення встановлених у суді правил і стосовно інших учасників адміністративного судочинства не мають негативних наслідків. Водночас, процесуальне становище сторін внаслідок їх застосування може бути суттєво погіршено, чим обґрунтовано доцільність включення відповідальності як елементу їх процесуального статусу.
У підрозділі 2.2. «Характеристика підстав набуття процесуального статусу сторін в адміністративному судочинстві» досліджуються порядок та умови набуття процесуального статусу сторони в адміністративному судочинстві.
Установлено, що особа, яка ініціює розгляд справи в суді, набуває статусу сторони в адміністративному судочинстві (позивача, заявника) за умови наявності: 1) особистого волевиявлення, втіленого у передбачених законом активних діях; 2) права на адміністративний позов або відповідних владних повноважень; 3) процесуального рішення адміністративного суду щодо відкриття провадження у справі. З’ясовано, що особисте активне волевиявлення зацікавленої особи має місце й у разі звернення до адміністративного суду представника, або осіб, уповноважених законом представляти інтереси інших осіб.
Звернено увагу на те, що набуття статусу позивача – суб’єкта владних повноважень або заявника в адміністративному судочинстві є результатом реалізації його обов’язку звернутися до адміністративного суду у встановлених законом випадках. Перелік справ за зверненням суб’єкта владних повноважень в адміністративному судочинстві постійно розширюється, що, з одного боку, збільшує навантаження на суди, а з іншого – ускладнює виконання суб’єктом владних повноважень покладених на нього функцій. Позитивним моментом віднесення такої категорії справ до юрисдикції адміністративного суду є створення додаткових механізмів захисту інтересів приватної особи у сфері публічного управління, адже мова йде про застосування значних обмежуючих заходів. Досягти балансу між інтересами приватної особи та можливостями суб’єкта владних повноважень здійснювати свої функції, як уявляється, можна, переглянувши підстави звернення суб’єкта владних повноважень до адміністративного суду. Із цією метою обґрунтовано доцільність звернення суб’єкта владних повноважень з позовом до приватної особи лише у випадках наявності письмових заперечень останньої проти висунутих вимог.
Відповідач або особа, до якої звернено вимогу, набуває процесуального статусу сторони незалежно від власного бажання, і єдиною умовою для цього є наявність процесуального рішення адміністративного суду щодо відкриття провадження у справі. Звернено увагу на те, що повідомлення про можливість залучення особи як відповідача в адміністративному судочинстві здійснюється шляхом надсилання копії позовної заяви, а офіційним підтвердженням набуття особою статусу відповідача є повідомлення у передбачений законом спосіб про відкриття провадження у справі.
З’ясовано, що у справах непозовного провадження набуття статусу особи, до якої звернено вимогу, є формальним, оскільки фактично не тягне за собою наділення особи відповідним комплексом процесуальних прав та обов’язків.
У підрозділі 2.3. «Особливості реалізації процесуального статусу сторонами в адміністративному судочинстві» зазначено, що набуття особою процесуального статусу сторони в адміністративному судочинстві означає наділення її повним обсягом прав і обов’язків, передбачених для певного виду й форми провадження, але їх реалізація є можливою лише на відповідній стадії процесу та при дотриманні передбачених законом умов.
Встановлено, що у справах за зверненням органів доходів і зборів для заявника передбачено подвійну можливість звернутися до адміністративного суду: у разі відмови у прийнятті подання заявник набуває права звернутися до адміністративного суду з позовом, при цьому вимога й особа, до якої її звернено, залишаються незмінними. Водночас, в аналогічній ситуації у справах за позовом Служби безпеки України такого додаткового права не передбачено. У зв’язку із цим запропоновано уніфікувати підходи законодавця.
Реалізація сторонами процесу значного обсягу змагальних прав обмежена при розгляді справи у письмовому провадженні, при цьому сторони добровільно відмовляються від можливості реалізації своїх прав. Водночас, враховуючи підвищену активність суду в адміністративному судочинстві, обґрунтовано доцільність надання суду повноважень змінити форму розгляду справи у разі недостатності повідомлених позивачем обставин або якщо за результатами розгляду поданого відповідачем заперечення суд дійде висновку про неможливість ухвалення законного судового рішення без проведення судового засідання та виклику осіб, які беруть участь у справі.
У справах за адміністративними позовами з приводу видворення іноземців та осіб без громадянства реалізація права на розгляд справи у письмовому провадженні повністю унеможливлюється. На основі вивчення статистичних даних щодо ускладнень судового розгляду у цих справах обґрунтовано пропозицію щодо усунення такого обмеження.
У Розділі 3 «Вплив окремих процесуальних інститутів адміністративного судочинства на процесуальний статус осіб, що беруть участь у провадженні» досліджено особливості процесуального статусу сторін у випадках ускладнення складу осіб, які беруть участь у справі, зокрема при процесуальній співучасті, а також при визнанні сторони неналежною.
У підрозділі 3.1. «Підстави визнання сторони неналежною та процесуальні наслідки її заміни» встановлено, що неналежною є сторона, яка в дійсності не є суб’єктом публічно-правових відносин, щодо яких виник спір, віднесений до справ адміністративної юрисдикції. Звернено увагу на те, що норми, якими визначаються правила заміни неналежної сторони, а також процесуальні наслідки такої заміни сформульовано лише у загальному вигляді. Вирішення питання щодо процесуального становища сторін, яких визнано неналежними, але які продовжують брати участь у справі, здійснюється на підставі усталеної судової практики, яка сформувалася під значним впливом традицій цивільного процесу.
Враховуючи активну роль особи, яка ініціює судовий розгляд і вирішення спору, при уточненні суб’єктного складу справи та з’ясуванні питання щодо належності сторін суд бере до уваги позицію позивача. При цьому право позивача на збереження свого процесуального статусу є абсолютним і суд не може його змінити у разі визнання особи неналежним позивачем. Якщо неналежний позивач згоден із залученням у провадження належного позивача, але відмовляється вибути з процесу, він зберігає свій процесуальний статус у повному обсязі.
Позиція позивача є вагомою і в питанні щодо заміни неналежного відповідача, але вона не є визначальною, оскільки КАС України передбачає лише право, а не обов’язок суду залучити належного відповідача як другого відповідача у разі, якщо позивач не згоден із заміною особи, визнаною неналежним відповідачем. КАС України не врегульовано питання процесуальних наслідків визнання сторін неналежними у разі, коли неможливо встановити належну сторону.
Акцентовано увагу на тому, що у справах непозовного провадження заміну неналежної сторони не передбачено і застосування положень ст. 52 КАС України за аналогією є неможливим.
У підрозділі 3.2. «Особливості статусу осіб, що беруть участь у справі, при процесуальній співучасті» охарактеризовано поняття процесуальної співучасті, визначено особливості цього інституту в адміністративному судочинстві.
Визначено, що КАС України безпосередньо не врегульовує питання залучення осіб до провадження як співпозивачів і співвідповідачів, проте окремі норми опосередковано встановлюють можливості участі особи як другого відповідача. Встановлено, що участь у справі кількох позивачів чи відповідачів полегшує її розгляд, оскільки дозволяє одночасно розглянути кілька ідентичних вимог, водночас, співучасть значної кількості осіб може стати фактором ускладнень, пов’язаних із відкладенням розгляду, можливістю забезпечення повноцінної участі великої кількості осіб, зокрема, заслуховуванням пояснень, клопотань, вчиненням інших процесуальних дій. В адміністративному судочинстві доцільно врегулювати участь осіб на засадах співучасті у справах щодо застосування обмежень мирних зібрань.
Визначено, що у справах щодо оскарження нормативно-правових актів доцільно визначити процесуальний статус зацікавлених осіб – позивачів через запровадження групового позову і не тільки врегулювати відносини між членами групи, але й передбачити особливості пред’явлення позову, його розгляд та вирішення.